王建伦:统一企业职工基本养老保险制度中若干政策问题的说明——在全国社会保险工作会议上的讲话

《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）（以下简称国务院《决定》）已经发布。7月底，国务院又召开了统一企业职工基本养老保险制度工作会议。为切实贯彻落实国务院《决定》和国务院会议精神，指导和推动各地区、各部门向统一制度并轨的工作，劳动部研究提出了一个贯彻国务院《决定》的“指导性意见”。这个“指导性意见”稿，从去年下半年就开始着手研究起草。为适应各地操作的需要，我们先后召开了三次座谈会，听取了二十多个省、市同志的意见。刚才，李部长的工作报告中提出，要将统一企业职工基本养老保险制度工作，作为当前社会保险工作的中心任务。下面，我结合这个“指导性意见”，就统一企业职工基本养老保险制度工作中的若干政策问题作一说明。

一、关于统一制度的主要内容

国务院26号文件的核心，是统一企业职工基本养老保险制度。统一制度的主要内容体现在以下三个方面：一是统一规范了企业和职工个人的缴费比例，规定企业缴费比例一般不得超过企业工资的20%，个人缴费比例1997年不低于本人缴费工资的4%，以后逐步提高到8%；二是统一了个人账户的比例，规定按本人缴费工资的11%为每个职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费部分全部划入，其余部分从企业缴费中划入；三是统一了基本养老金计发办法，规定基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金按职工平均工资的20%计发，个人账户养老金按其储存额的1/120计发。这里所说的“职工平均工资”，一般是指省、自治区、直辖市上年度职工平均工资；省、自治区内经济发展水平和工资水平差异较大的，可经省、自治区劳动行政部门批准，以地市上年度职工平均工资，作为计发基础养老金的基数。

二、关于向统一制度并轨问题

各地首先应根据实际情况确定本地区向统一制度并轨的时间表，并及时向劳动部通报。向统一制度并轨的基本标志，主要有两个方面：一是将基本养老保险个人账户规模调整为工资的11%；另一个是执行统一制度规定的基本养老金的计发办法，也就是基础养老金按职工平均工资的20%计发，再加上个人账户养老金。这是统一制度的核心所在，各地应当不折不扣地执行。

对于多数省、自治区、直辖市而言，应在1998年上半年实现并轨。个别地区实现并轨难度较大的，也要认真做好并轨前的准备工作，在1998年底之前完成并轨。

三、关于个人账户处理的有关问题

（一）对统一制度前个人账户的储存额的处理

在研究讨论过程中，各地同志对统一制度的个人账户的处理问题，存在不同的意见：一种意见认为，统一制度之前个人账户比例大于11%的，高出部分应剔除，小于11%的，应补足到11%。另一种意见认为，统一制度之前个人账户比例大于11%的，高出部分予以保留；小于11%的，不再补足，但账户比例不足球5%的年份，应计算过渡性养老金。多数地方的同志，持后一种意见。

在“指导性意见”稿中，我们采用了多数地区的意见。这主要有两个方面的考虑：一是原有的个人账户基本上是按照国务院6号文件的精神建立的，已向职工群众作过宣传，有的地区已向职工本人发了对账单，如果将个人账户储存额削减，有可能引起职工群众思想的不稳定。二是原有的个人账户，记账年限不长，数额不大，与统一制度之后的储存额合并计算，对待遇水平的影响并不大。

（二）关于个人账户记账利率

这是我们在研究制定这个“指导性意见”过程中遇到的争论比较激烈的问题之一。一些地方主张由各地确定；一些地方则主张由国家统一发布。前者的理由是各省、自治区、直辖市经济发展水平和工资水平差别很大，基金运营的回报率也不同，所以记账利率无法统一；后者的理由是记账利率为政策性利率，而且目前的账户实际是空账，目的主要是保证职工退休后的待遇水平，如果允许各地自定将造成各行其是，相互攀比，容易造成不必要的矛盾。

比较两种意见的利弊得失，我们认为，在统一制度初期，个人账户储存额的“记账利率”，还是暂由各省、自治区、直辖市人民政府参考同期银行储蓄利率，并结合本地区的实际情况确定并公布。这主要出于两方面的考虑：一是在省级统筹或尚未实现省级统筹的条件下，实行全国统一的个人账户记账利率比较困难；二是近年来各省、自治区、直辖市分别公布了本地区的个人账户记账利率，从实践效果看没有出现什么问题，可以继续试行。至于将来的时机成熟了，可以再考虑向全国统一利率过渡。国务院《决定》中提出的“参考银行存款利率”，并不是说要完全等同于银行利率，所以“指导性意见”稿提出要“结合本地区的实际情况”，也就是要考虑本地区的“职工工资增长”和“物价上涨”情况，把它作为次要的参考因素。

（三）关于个人账户基金转移

“指导性意见”稿中提出，1998年以前职工跨统筹范围流动时，基本养老保险关系和个人账户的转移仍按劳部发[1997]78号文件的规定执行；从1998年1月1日起，职工跨统筹范围流动时，调出地区社会保险机构应向调入地区的社会保险机构转移基本养老保险关系和基本养老保险个人账户中全部储存额。

在研究讨论过程中，一部分地方同志提出，是否在职工流动时，只转移个人账户中的个人缴费部分。我们研究后认为，人员转入和转出是相互的，而且就目前情况看人员流动比例不会太大，不会对社会保险基金造成冲击。国务院《决定》中已明确提出账户储存额要全部转移，因此，目前不宜在此问题上过多争论。

有些地方在改革中采用个人账户向前追记几年的办法，扩大了个人账户的影响。在基金转移时，不能让这些地方吃亏。我们认为，个人账户转移的起始时间原则上应在1996年。

（四）关于职工或离退休人员死亡后，其个人账户余额的处理问题。

这一问题已经在国发[1995]6号文件作出明确规定，且已经向广大职工群众作了大量宣传。国发[1997]26号文件中，再次对这一问题矛以重申。需要说明的是，个人账户余额中，只有个人缴费部分，可以用于继承，其余部分要并入养老保险基金。

四、关于控制企业费率和提高个人缴费比例问题

国务院《决定》提出：企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业职工工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。“指导性意见”稿规定，已经实行统一费率的省（自治区、直辖市），如果离退休人员较多、养老保险负担过重、费率确需超过工资总额20%的，要提供详细测算资料和控制费率计划，报送劳动部和财政部批准；目前尚未实行统一费率的省、自治区，各地市费率如超过工资总额20，要报送省、自治区人民政府批准，并服劳动部和财政部备案。

在控制企业费率的同时，要逐步提高个人缴纳养老保险费的比例。目前，有相当一部分地区或部门的个人缴费比例还在2%左右。如果个人缴费比例长期处于较低水平，企业缴费比例就降不下来。因此，国务院《决定》明确规定，从1997年开始，各地个人缴纳养老保险费用的比例不得低于本人缴费工资的4%，以后一般每两年提高一个百分点。需要说明的是，这只是最低限度的要求，在工资增长较快的地区和年份，提高个人缴费比例的进度还可以更快一些，如每年提高一个百分点或三年提高两个百分点等，以尽早实现个人缴费8%的目标。在这方面，北京、上海、天津、深圳等城市，工作进度较快，个人缴费比例已经达到5%，积累了有益的经验，值得各地学习借鉴。应该说，这次国务院决定统一企业职工基本养老保险制度，为提高个人缴费比例提供了一个很好的契机，也便于向职工群众宣传解释。各地要抓住这一有利时机，加快这项工作的步伐。

五、关于统一缴费基数问题

（一）统一个人缴费基数

“指导性意见”稿第三条规定，职工个人以全部工资收入基数缴费；职工工资高于当地职工平均工资300%的，按当地职工平均工资300%缴费；低于当地职工平均工资60%的，按当地职工平均工资的60%缴费。在研究讨论过程中，一些同志提出，个人缴费的下限可否按当地的最低工资执行。

考虑到目前各地区刚刚开始实行最低工资制度，水平偏低且有一定的主观性，而且多数地区还将最低工资分为若干档次。从最低工资标准占当地职工平均工资的比例看，最低的为35%，最高的为52%，全国平均水平约为41%，普遍低于职工平均工资的60%。如果按照个人账户11%，基础养老金20%，缴费35年计算，当缴费工资基数为职工平均工资60%时，退休后养老金可达职工平均工资的43.1%；而当缴费工资基数为职工平均工资40%时，退休后养老金只有35.4%。在目前我国经济尚不发达，人均收入水平低的条件下，过低的养老金不利于保障基本生活。在这种情况下，采用职工平均工资的6%作为缴费工资下限，有利于提高低收入人员养老金水平，保障其基本生活。同时也有利于弱化工资分配差距对养老金的影响，缩小离退休后的收差入差距，发挥社会保险调节待遇差别的功能。

此外，从已出台养老保险制度改革方案的29个省、自治区、直辖市、自治区、直辖市来看，有22个地区规定以当地职工平均工资的60%作为缴费工资下限。

因此，我们的倾向意见是，目前还是按多数地区的做法，以职工平均工资的60%为缴费基数。对于缴费工资低于职工平均工资60%、高于当地最低工资标准的职工，可以按实际收入缴费，其差额部分由社会保险机构予以弥补。

（二）统一企业缴费基数

目前，各地确定的企业缴费基数很不统一，有些按企业职工工资总额为基数，有些按工资总额和离退休费用两项之和为基数。由于基数不统一，国家对各地的统筹费率就难以实行有效的控制，统筹工作难以规范。因此，我们认为应借这次统一制度之机，把企业缴费基数尽快统一到本企业职工工资总额的口径上来。

在研究制度实施意见过程中，一部分同志提出是否应以个人缴费基数之和作为企业缴费基数。我们的倾向性意见是，原则上应以个人缴费基数之和作为企业缴费基数，但从目前管理水平看，一些地区尚难以做到。已经实现以个人缴费基数之和作为企业缴费基数的地方，要继续实行并不断完善；目前实行还有困难的地区，可仍暂以企业职工工资总额为缴费基数。

六、关于“中人”过渡问题

考虑到历史和现实的情况，特别是几年来各地实行基本养老金计发办法改革的情况，我们认为，在目前条件下应有一个主导性的“中人”过渡办法，使“中人”的养老金能够与各地现行养老待遇水平（替代率80%左右）相衔接，实现平稳过渡。这个“中人”过渡办法包括：

一是对职工未建立个人账户的年份，设置系数为1.0%~1.4%的过渡性养老金。计算公式为：过渡性养老金=指数化月平均工资×系数×未建立个人账户的年限。其中，1.0%是考虑到一些地方（如北京）的实际情况而提出的系数下限；1.4%是考虑到与国务院6号文件相一致，为系数的上限。这里所说的“未建立个人账户的年限”，包括个人账户比例不超过5%的地区建立个人账户年限。按全国平均系数为1.3%、未建立个人账户年限为35年计算，过渡性养老金的替代率为45.5%，加上基础性养老金20%，替代率可达到65%左右。

二是在按上述方法设置了过渡性养老金后待遇仍然偏低、无法实现平均过渡的地区，可考虑再设置一块过渡性调节金（可能等于、高于或低于原有补贴）予以解决，具体数额由各地经实际测算后确定。

我们提出的这个主导性“中人”过渡办法，主要考虑到以下两个方面：一是与现行待遇水平相衔接，使同类人员比较后，后退休者比先退休者养老金绝对额不减少，以实现按新办法领取养老金的人数不少于2/3的目标；二是过渡性养老金要具有随着个人账户积累年限和储蓄额的增加而相应减少，通过若干年的过渡的过渡自然取消，从而实现养老金水平与目标水平的平稳对接。

按上述过渡办法计算的“中人”养老金有以下衰减功能：一是11%的个人账户每增加一年，相当于养老金替代率增加1.1个百分点。若过渡系数为1.3%，则随着职工个人账户年限的增加，过渡性养老金每年可衰减0.2个百分点。二是随着工资的增长，以绝对额形式的设置的过渡性调节金（一般相当于工资的15%左右）相当工资的比重可逐年衰减。若以工资增长10%估算，每年可衰减0.7~1.4个百分点。因此，随着个人账户年限的增加，过渡性养老金和调节金的替代率将逐年衰减，以至消亡。

已经按指数化缴费工资的办法实行了养老金计发办法改革的地区，一般应按照部里提出的主导性的“中人”过渡办法执行。

鉴于各地开展养老金计发办法改革的时间不同，具体办法各异，而且现有养老金待遇水平差异较大，在确定“中人”过渡办法时，既要坚持集中统一，又要兼顾各地现实情况。因此，我们既提出主导性过渡办法，作为“一把尺子”，来指导和规范各地向新制度过渡，同时又是允许各地根据中人过渡的基本要求和本地的现实情况具体确定过渡办法。如上海市采取了“账户放大”方法，即把有个人账户年份的个人账户积额（包括利息），通过一定系数调整，放大为全部工作年限的个人账户存额。“指导性意见”第8条提出，已经采用了其他过渡办法（如系数放大法），并在实践中行之有效，且能够为广大职工群众接受的地区，报经劳动部批准后，可以继续采用既有的过渡办法。

七、关于提高统筹层次问题

国务院决定中明确提出，要逐步在全国范围实现养老保险费用省级统筹或省授权的地区统筹。这是统一制度和进一步深化养老保险制度改革的一项重要任务。

省级统筹的规范标准是实现三个统一，即：统一管理，包括政策办法统一，待遇标准统一，以及管理制度统一等；统一费率，包括统一企业缴费比例和个人缴费比例；统一调剂使用基金。目前已经初步实行省级统筹的13个省、自治区、直辖市要按照上述标准尽快规范完善；目前实行地市统筹的省、自治区，要积极为实现省级统筹创造条件，做好准备工作，逐步过渡到省级统筹；目前还没实行地市级统筹的地区，可直接由县级统筹过渡到省统统筹。各地区从现在起就要制定实现、完善省级统筹的部署和计划，并报劳动部。

提高统筹层次，实现省级统筹，还应与养老保险扩大覆盖面的工作相衔接。发展省级统筹，决不能仅仅理解为国有企业的省级统筹，而应是包括城镇各类和劳动者的省级统筹。当前扩大覆盖面工作的重点，是逐步将城镇私营企业和个体工商户纳入统一的养老保险制度之中。在纳入初期，也可以实行一些灵活处理办法，如可以对个体经济从业人员实行低费率、低待遇标准的政策，其个人缴费比例可以在起步阶段就定为8%，直接按统一制度规定的办法进行操作，以利于扩大覆盖面工作的顺利进行。

八、关于完善基本养老金正常调整机制问题

1995年国务院6号文件明确提出要建立基本养老金正常调整机制。之后，劳动部、财政部已连续三年经国务院同意联合发文，指导各地建立完善调整机制。这次国务院《决定》中，再次重申各地完善基本养老金调整机制。调整机制的原则国务院已经确定，即按照当地上年度职工平均工资的一定比例每年调整一次。各地要按照这一原同，总结几年来的实践经验，进一步修改完善具体办法，并注意在实施过程中，向养老金偏低的人员群体适当倾斜。最近，国务院又授权劳动部、财政部，每年要对各地区、各部门的基本养老金正常调整机制工作进行具体指导。

九、关于严格控制提前退休问题

为保证统一企业职工基本养老保险制度工作的顺利实施，必须严格控制职工提前退休。在当前经济结构调整的过程中，相当一部分国有、集体企业出现困难，有的停工停产、职工放假，有的破产倒闭。在这种情况下，一些企业经营者及其主管部门，不顾国家政策，试图通过让困难企业职工提前退休，来转移矛盾和困难。这是一种饮鸩止渴的短期行为，如不予以坚决制止，不但使一批尚未丧失劳动能力的职工过早退出劳动岗位，而且将会对目前还相当脆弱的养老保险基金造成很大冲击，并影响统一制度的进程。各级劳动部门和社会保险机构对此必须引起高度重视，在审批、审核提前退休的工作中，一定要慎之又慎，严格按政策办事。国务院总理办公会议第159期纪要要求，要严格执行国家的职工退休制度。最后，国务院有关领导明确指示，即使是试点城市的破产企业，职工提前5年退休也要面对现实，慎重处理，行不通的就要改，不能让提前退休的人员一边拿着养老金，一边又去从事其他有收益的活动。

十、关于搞好基础管理工作和社会化管理服务工作问题

搞好基础管理，是贯彻落实国务院决定，必须做好的一项重要工作。当前主要是抓好四个方面的工作：一是要强化服务意识，提高管理水平，抓好窗口精神文明建设，树立各级社会保险机构的良好形象。二是下大力气抓好个人账户管理工作。这次会上已经发给大家一个个人账户管理办法的征求意见稿，请大家结合业务工作实际，提出修改完善意见。三是要对统一制度工作中出现的新情况、新问题，加强研究分析，不断提高工作质量。四是要在新形势下头脑清醒，摆正位置，转变观念，努力工作。如：在管理费问题上，在国家作出统一规定之前，一定要按目前规定办事，不能违反规定突击花钱；在基金管理方面，在国家作出统一规定之前，必须兢兢业业、一如既往地做好基金收支和管理工作，谁出了问题谁负责；在管理体制方面，在中央作出新的决策之前，必须维持现行体制的稳定，不能擅自搞试点，不能影响工作、影响稳定。

在开展社会化管理服务工作方面，当前主要是加快实现基本养老金社会化发放工作的步伐，同时尽快将目前相当一部分地区实行的养老保险基金差额缴拨改为全额缴拨，以踏实细致的工作为企业改革服务，为广大职工和离退休人员服务，为社会稳定服务。

十一、关于需要进一步研究解决的一些政策问题

国务院这次统一企业职工基本养老保险制度，实际上是要重新适应我国社会主义市场经济体制需要的养老保险体系，这就不可避免地要在一些具体政策上突破1978年104号文件的规定，就需要我们认真研究有关政策的前后衔接问题。诸如个体经济从业人员参加基本养老保险问题；拖欠或缓缴养老保险费用企业的职工个人账户处理问题；从事特殊工种人员的养老保险待遇问题；获得各种荣誉称号人员的养老保险待遇问题；企业接受退役士兵和转业军人的养老保险待遇问题；职工和离退休人员触犯刑律后的养老保险待遇问题；自动离职职工的养老保险个人账户如何处理问题；退休人员继续从事有收益工作时的养老金如何处理问题；个人账户余额继承的具体操作处理问题等等。这些问题都是我们在统一制度的实践中将要遇到的问题。我们正加紧研究，有的问题已经有初步的倾向性意见，待进一步整理归纳后再提出来。希望各地区、各部门在实际工作中，也能对这些问题认真加以研究，创造经验，提出解决问题的意见和办法，并反馈给我们。

让我们共同在实践中不断完善有关政策规定，保证统一城镇企业职工基本养老保险制度工作的顺利进行。