王东进：以人为本继往开来把医疗保险制度改革不断推向前进

——在医疗保险制度改革经验交流会上的讲话

2004年是“两江”试点十周年，也是医疗保险制度改革从试点探索到全面实施，不断探索、发展和取得重要阶段性成果的十年。在医疗保险事业处于继往开来新的历史发展阶段的重要时刻，我们召开医疗保险制度改革经验交流会，具有特殊的重大意义。这次会义的任务是：深入贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，总结改革经验，分析当前形势，明确改革的方向和任务，把医疗保险制度改革不断推向前进。

为了倾听各方面专家的真知灼见，客观评价十年改革的成效，更好地做好新时期的医疗保险工作，会前我们组织编写了《中国医疗保险制度改革1994-2004》一书，摄制了《风雨十年医保路》专题片，举办了中国医疗保险制度改革论坛。昨天的会上，有10多个省市的同志介绍了先进经验和事迹，从不同侧面体现了十年改革不断创新探索的历程，体现了医疗保险工作者不辱使命、开拓进取的精神。这次会议，是十年改革成就的汇报，是十年艰辛工作的展示，是十年改革经验的交流，也是对新时期医疗保险制度发展的展望。

一、医疗保险制度改革的主要历程

简要回顾我国医疗保险制度改革的风雨历程，大体经历了四个阶段：

1994年，开始“两江”试点。按照党的十四届三中全会决定要求，国务院决定在江苏镇江、江西九洒进行社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度的试点，为全国医疗保险制度改革探索路子。

1996年，在40多个城市扩大试点。在“两江”试点取得初步经验后，国务院审慎决策，将试点范围扩大到20多个省区的40多个城市，进一步探索统账结合的具体方式和运行机制。

1998年，决定在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号），要求在全国范围内建立与社会主义初级阶段生产力水平相适应，覆盖全体城镇职工、社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度，确定了中国医疗保险制度改革的基本目标、基本原则和主要政策。

2000年，决定同步推进医疗保险与医疗卫生体制和药品流通体制改革。为了解决医疗保险制度改革中面临的体制性障碍，国务院审时度势，做出了同步推进医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制三项改革的决策和部署。

为了贯彻落实中央关于推进医疗保险制度改革的决策部署，为了建立以基本医疗保险为主体的多层次医疗保障体系，为了保障广大职工的基本医疗需求，为了维护社会的稳定和国家的长治久安，各级劳动保障部门的同志在党委、政府的正确领导下，在各有关部门的大力支持下，按照统一思想、完善政策、理顺体制、分类指导、加强管理、优化服务、稳健运行的总体要求和工作方针，以坚定不移的决心，坚忍不拔的毅力和坚持不懈的努力，说尽千言万语，历尽千辛万苦，克服千难万险，打了一场又一场有形的和无形的攻坚战。

（一）层层培训，广泛宣传，用《决定》精神统一思想认识

医疗保险制度改革涉及多方面的利益调整，是一项复杂的系统工程和全新的事业，一起步就面临着种种思想观念的阻碍和各方面条件的限制。一些人怕改革后待遇降低、利益受损，一些单位怕增加费用负担，一些领导怕背财务包袱，劳动保障系统内一些同志对这项改革既缺乏经验也缺乏知识，踌躇不前，感到无从下手，左顾右盼，可谓举步维艰。为了如期启动改革，必须打一场统一思想认识的攻坚战。一是用《决定》精神统一系统干部的思想认识，坚定改革的信心和决心。国务院《决定》是我们的行动纲领，也是我们的“尚方宝剑”，必须把认识统一到《决定》精神上来，舍此别无他途。1998年年底，我部举办劳动保障系统领导干部医疗保险培训班，使这批分管医疗保险工作的厅局长成为启动改革的中坚力量。二是统一地方政府领导的思想认识，加强改革的领导。经请示国务院领导同意，分别于2000年、2001年举办了两期医疗保险市长研讨班，各地随之举办了县（市）长班。由国务院领导决定，举办地方政府领导专题研讨班，在我国各项改革中少有，也是劳动保障专项改革第一次。这两次研讨班对全国改革起到了极大的推动作用。1999年，启动实施的城市还大多为原试点和扩大试点城市，两期市长班后的一年多时间，启动城市发展到近300个地级以上城市，特别是北京、天津、上海、广州、南京、武汉、西安等大城市相继启动，医疗保险制度改革在全国范围内梯次推进的态势和局面基本形成。三是加强政策和业务培训，保证改革的方针政策、措施办法得以正确的贯彻实施。据粗略统计，仅部里举办各类政策、管理业务培训班就达20多期，培训近5000人次。基本上做到出台的新政策和相关业务领域的新知识，都能及时被纳入培训内容，加入医疗保险队伍的新成员，都能及时得到培训。培训对象以系统干部为主，还兼顾到了用人单位、医疗机构和新闻单位。四是充分利用各类传媒宣传政策。力争做到把形势讲清、把意义讲透、把政策讲准、把办法讲明，争取社会各方面对改革的理解和支持，营造良好的改革氛围。

（二）深入调研，精心测算，实事求是地制订切实可行的具体政策和实施方案

医疗保险制度改革政策性强，涉及面广。改革的政策关系到不同人群的待遇设计，不同实施层面的政策衔接和多个管理环节的机制整合。为推动改革，并实现制度稳健运行和健康发展，必须在起步时就要把医疗保险政策体系的基本框架构建起来，并尽量配套推出经办管理、业务流程等规范，以避免“政出多门”，各行其是，走偏方向。一是着眼于构建完整的医疗保险制度体系和运行机制，以国务院《决定》为核心政策，制定改革的配套政策。我部集中力量，广泛听取各地意见，反复与有关部门协调，在一年多的时间内，出台了包括各类人员待遇、医疗保险经办管理、医疗服务管理、基金管理和财务会计制度等16个配套政策文件。二是在坚持中央大政方针的前提下，从实际出发，因地制宜，制订当地改革的具体实施方案和政策措施。各地在改革任务重、时间紧的情况下，边组建队伍，边学习政策、熟悉情况，努力掌握第一手资料和数据，精心设计和测算，反复求证，协调各方。在两年我的时间里，绝大多数省区市制定了改革总体规划和配套措施。三是与时俱进，不断完善政策和管理措施。为适应就业形势的变化和经济结构的调整，解决改革中出现的新情况新问题，我部在深入调查研究的基础上，先后制定了解决医疗保险制度改革若干问题、录活就业人员和非公有制经济组织参加医疗保险等三个指导意见。各地也都适时适度地调整和完善了有关政策和措施。

（三）理顺职能，健全机构，创建统一高效的医疗保险管理体制

医疗保险制度改革之初，不少地方的劳动保障部门面临着无明确职能、无正式机构和人员、无办公场地、无经费来源的“四无”窘境。许多地方没有划转职能，只是临时机构、临时人员。当时，中央按照精简高效的原则刚刚结束国务院机构改革，地方机构改革刚刚开始，各地要组建新的机构压力极大。劳动保障部党组多次向国务院汇报，按照国务院领导同志指示，经反复协调，中编办专门就理顺省、市（地）医疗保险管理体制问题下发了8号文件和98号函，同时将全国公费医疗管理中心全部划转劳动保障部，有力推动了各地建立统一高效的医疗保险管理体制的步伐。各级劳动保障部门坚持一手抓医疗保险制度建设，一手抓医疗保险管理体制建设。一是以高度的使命感和责任感勇挑重担，争取各方支持。在起步阶段，采取先于机构改革成立临时机构，抽调相关人员的办法，承担了推进改革的任务，充分体现了医疗保险创业者的开拓进取精神，其境其情，令人感动，因此得到了党委、政府和编制部门的有力支持。二是高标准、严要求，建立新型医疗保险管理机构。各地在机构职能上不是简单地划转，而是按照医疗保险创新管理体制的要求进行职能设计，强化专业技术管理和社会化服务职能。同时面向社会，广揽人才，吸纳了一大批有志于医疗保险事业、确有真才实学的专业人才和年轻同志加入到医疗保险队伍。三是用科学的态度设计管理系统，用合作的方式解决系统建设投入。绝大多数城市提高医疗保险管理服务水平，请专业机构设计信息化网络管理系统，按人性化服务理念设计办公系统和场地。在政府资金投入很少的情况下采取与相关机构合作方式，全国多数城市建立了较为先进的医疗保险信息管理系统，使医疗保险管理一开始就驶入网络化、信息化的“快车道”。粗略估算，全国医疗保险信息管理系统建设投入资金30多亿元。

（四）分类指导，梯次推进，逐步扩大医疗保险启动和覆盖范围

由于思想认识、体制障碍、工作基础、经济状况等诸多因素的影响，启动之初步履既艰难又缓慢。1999年年底，启动的地级城市只有86个，其中一半是原试点和扩大试点城市。危难之时见精神。为了打破这种僵局，确保中央的决策能够如期实现（当时朱镕基总理已宣布，将医疗保险制度改革列为五大改革任务之一），劳动保障部门同志担压力、出大力、排阻力，哎心沥血，千方百计，攻坚克难，银抓启动扩面。建立了重点联系城市制度，发挥重点联系城市的导向作用、示范作用和带动作用。下大力气坚持“四抓”：一抓重点城市、特别是大城市启动扩面，二抓中央和省属企业属地参保，三抓机关事业单位参保，四抓困难地区启动和困难企业参保。上海、北京一启动就分别达到600多万人和200多万人，江苏、广东、黑龙江、新疆等省区迅速推进，铁路、关事业单位相继参保。至此，“坚冰”终于被打破，僵持的局面基本“解冻”，医疗保险制度改革在全国范围内开始形成全面推进的态势。2000年，启动的地级城市从86个增加到284个，参保人数翻番，达到4300万人。2001年，全国92%的地级城市启动，参保人数7600万；2002年，除西藏外，所有地级统筹地区全部启动，参保人数9400万；2003年，参保人数突破1亿大关。在困难重重中起步，在攻克难关中突破，在梯次推进中打开局面，取得了历史性进展。

（五）探索规律，创新机制，建立健全科学高效的管理机制和管理服务体系

医疗保险难在管理，改革成败关键在管理，要实现机制创新更要落实到管理。当时我们这样一支新的队伍，承担如此复杂的新的事业，面对积弊甚重的传统医疗体制、福利惯性思维和管理对象众多、业务量大、专业要求高的管理难题，我们没有范例可循，必须通过不断探索医疗保险管理的内在规律，走机制创新的路子，创建新型医疗保险管理机制和服务体系。一是根据国务院《决定》精神，建立健全“三二一”管理机制和管理措施。二是制定基本医疗保险药品目录、定点医疗机构考核办法、医疗费用结算标准等，探索专业化、标准化管理的途径。三是将医疗保险管理网络延伸到医疗机构，逐步实现实时管理和全程动态管理。经过几年的努力，初步建立起较为健全的医疗保险管理制度和管理机制。

经过十年风雨征程，在全国范围内初步建立起了具有中国特色的城镇职工基本医疗保险制度，基本完成了从公费、劳保医疗福利保障制度到社会保险制度的历史转变，取得了这项改革和制度建设的重要阶段性成果：

一是以国务院《决定》为核心的一整套医疗保险的政策体系基本形成。这一政策体系包括基本医疗保险的政策、管理、多层次医疗保障和医药卫生体制配套改革四大系统，中央确定的基本政策、各省区市的规划组织、统筹地区实施操作三个层面。这个政策体系尽管还需要在实践中不断完善，但它毕竟为新制度的实施运行提供了基本的政策依据和操作规范。

二是按照“宜市则市，宜县则县”的原则，基本医疗保险制度在全国城镇基本建立。到2004年8月底，启动城市包括所有4个直辖市、340个地级市、1500多个县（市）；参保人数达到11847万人，包括8663万在职职工、3184万退休人员。

三是以基本医疗保险为主体，公务员医疗补助、大额医疗补助和企业补充医疗保险等多层次医疗保障制度体系的雏形初步建立。90%以上的地区建立了公务员医疗补助和大额医疗补助，许我有能力的参保企业建立了补充医疗保险，一些地区还出台了对困难人群进行社会医疗救助的措施。

四是创新体制、转换机制、健全机构、充实人员的目标初步实现，在实践中锻造了一支“忠诚、团结、敬业、奉献”，讲政治、懂政策、会管理、善服务的医疗保险的专业队伍。所有统筹地区都建立起行政管理、经办机构。初步统计，全国医疗保险经办机构人员超过7万人，其中大专以上学历的占近80%，有医药学背景的占36%，35岁以下的占54%，为这项宏大事业的可持续发展打下了坚实的组织基础。

五是参保人员的基本医疗需求得到保障，广大职工、社会各界对医疗保险的认同度和支持率普遍提高。所有参保职工基本上都能按制度享受到医疗保险待遇，大多数企业职工的医疗保障水平和各类从业人员越来越多。这些都充分显示了基本医疗保险制度的强大生命力和勃勃生机，充分证明中央关地进行医疗保险制度改革的决策是完全正确的，是得民心、顺民意、谋民利的。

六是医疗费用分担机制和医疗服务竞争机制开始起到基础性的作用。人们就医观念、就医方式和费用意识有了新的转变。在传统体制下医疗资源浪费、医疗费用过快增长的问题有所遏制。据统计，1990-1998年卫生系统综合医院次均门诊和住院费用年增长率分别在25%和23.7%，2000-2003年这两个指标分别降为6%和6.1%。如果在2000-2003年，全国参保人员医疗费用支出仍以1990-1998年的速度增长，则到2003年这一支出将达到1200亿元，而实际仅为800亿元左右。

七是基本医疗保险制度运行平衡，基金收支总体平衡。除少数县（市）由于财政为公务员缴费不到位导致资金周转困难，以及个别城市由于基金征缴不到位出现资金缺口外，全国绝大多数统筹地区都保持了基金收支平衡。这是确保医疗保险制度能稳健运行、可持续发展的物质基础和关键所在。到2004年8月底，全国累计基金结存823亿元，其中统筹基金结存479亿元，个人账户积累344亿元。

八是初步形成了一些具有中国特色的医疗保险理论观点。譬如，立足国情，建立有中国特色的医疗保险制度的观点；医疗保险要服从服务于经济结构调整和就业方式变化的观点；医疗保障水平必须与经济发展水平相适应的观点；必须坚持保障基本医疗需求的观点；必须建立健全以基本医疗保险为主体，多层次多形式保障方式相结合的医疗保障体系的观点；必须着眼于体制创新，着力于机制转换的观点；发挥费用分担机制的基础性作用的观点；发挥费用分担机制的基础性作用的观点；既要统一规范，又要因地制宜，实现规范化指导下的“多样化”的观点；统筹层次要“宜市则市、宜县则县”，不盲目追求高统筹层次的观点；属地管理可以在统一政策、统一方案、统一卫生资源的前提下，逐步过渡的观点；统筹基金与个人账户的建立要从实际出发，不搞一个模式的观点；“三分政策，哐分管理”，管理是永恒管理，又要以人为本，寓管理于服务之中，体现人文关怀的观点；建设评估、监测、预警体系，确保制度稳健运行和可持续发展的观点等。这些理论观点已被越来越多的人所接受，在实践中发挥了重要的指导作用。

二、医疗保险制度改革的基本经验

医疗保险制度改革十年风雨历程，广大从事这项事业的同志们付出了心血与智慧，经受了艰辛与磨炼，同时也获得了丰富的知识，积累了宝贵的经验。就总体而言，我认为这十年改革的基本经验有以下几个方面，即“六个坚持”：

一是坚持从我国国情出发，使医疗保险制度改革与社会经济发展水平相适应。医疗保险制度改革必须从国情出发，充分考虑我国的三个基本现实；没有足够的经济能力支持高水平的医疗保障制度；不可能用绝对统一的制度规定和政策标准在全国推进改革；难以一步解决公费劳保医疗制度产生的福利刚性效应和思想观念。因此，必须坚持用实事求是的思想路线指导我国的医疗保险制度改革。坚持基本保障的原则，合理确定筹资水平和支付范围；充分考虑地区差异，中央确定制度框架、改革原则和基本政策，地方制定实施办法和保障标准；充分考虑不同人群多层次医疗保障需求。积极实施多层次的医疗保障政策。

二是坚持制度创新和机制转换，使医疗保险制度改革适应社会主义市场经济体制的要求。我们是在实行了40多年的公费、劳保医疗制度的背景下进行医疗保险制度改革的。着眼制度创新，着力机制转换，是医疗保险制度改革的内在需要，是社会主义市场经济体制的客观要求。因此，必须坚持建立与市场经济体制相适应的社会保险转变；完善以基本保障为主的多层次保障体系，推进保障范围从国有单位逐步向城镇全体劳动者转变；完善多渠道筹资机制，推进费用负担从国家包揽向单位和个人双方负担的转变；确定可调控的医疗服务范围和医疗保险基金支付范围，推进医疗保障责任从无限责任向基本保障的转变。建立医疗保险的共济保障机制，保障参保人员的基本需求，维护社会公平；完善和强化费用分担机制，增强患者自我保障和费用意识；完善和细化服务竞争机制，促进医疗服务质量的改善和效率的提高。通过建立缴费与待遇挂钩激励机制，探索统一制度框架下灵活就业人员、非公经济组织从业人员、农民工等参加医疗保险的政策和途径，增强制度的包容性、机制的灵活性，既为新制度实施拓展了空间，也为新制度发展夯实了基础。

三是坚持原则性和灵活性的统一，鼓励地方探索改革的实现途径和具体办法。医疗保险制度作为基本的经济社会制度和政府公共政策，必须既保持制度基本框架和基本政策的统一性，又充分考虑中国地区差异。既坚持中央确定的基本制度框架和主要政策，又允许各地根据当地实际，确定缴费比例、统筹层次、具体管理办法和支付范围。对改革中碰到的困难企业职工、灵活就业人员、农民工参保等新情况、新问题，既及时提出指导性意见，又鼓励各地根据实际情况探索创新。

四是坚持抓住重点、分类指导、典型引路，实现医疗保险整体发展。医疗保险制度改革头绪多、矛盾多、难点多、困难多，改革必须抓住重点，突破难点，关注敏感点，把握平衡点，分类指导，典型引路，梯次推进，协调发展。在启动扩面中，重点抓大城市，建立重点联系城市制度，着力解决直辖市、省会城市和中国城市启动，促进和劳动中小城市启动。在企业参保中，重点抓中央、省属企业参保，着力解决困难企业参保，带动其他企业参保。在机关事业改革中，重点抓公务员医疗补助政策的落实，妥善解决公务员参保后的待遇衔接问题。在基础管理中，重点抓管理制度、管理系统和经办能力建设，夯实制度运行基础。

五是坚持科学管理和优质服务“两手抓”，确保医疗保险制度稳健运行。改革成败，既要看制度是否安排合理，是否推得开，更要看制度是否立得住，是否走得稳。确保医疗保险制度稳健运行，关键是管理。始终坚持把建立健全高起点、高标准、规范有序、高效灵敏的医疗保险管理体系，作为基础工作、基本建设来抓；始终坚持抓基本制度、基本队伍、基本流程、基本数据和基础管理。不断完善规则、细化指标、强化监督，通过完善机制来强化管理。特别是通过协议管理，把“三二一”的各项管理标准和措施落到实处，提高管理的针对性和实效性。大力推行和运用信息网络系统，增强科学管理手段。不断提升管理理念，增加人文指标，寓管理于服务，实现管理创新。

六是坚持干部队伍能力和作风建设，不断提高医疗保险管理服务水平。医疗保险制度改革的政策确定之后，组织好、实施好的关键在人，在队伍。坚持不懈地抓队伍建设成为了十年来常抓不懈、扭住不放的中心环节和重中之重。通过广揽人才创建队伍，通过强化培训提高素质，通过实践磨炼增长才干，通过激励先进弘扬医保人精神。随着改革的深化和管理任务日益繁重，以能力建设为重点全面加强干部队伍建设，不断提高形势判断、大局把握、调研分析、组织协调、开拓创新和防腐抗变能力，大力弘扬忠诚、团结、敬业、奉献的良好作风和精神，加强干部队伍的能力和作风建设，是实现医疗保险制度长期健运行和可持续发展的组织保证和不竭动力。

三、医疗保险制度改革的发展方向

党的十六大提出，21世纪头20年，是我国全面建设小康社会的关键阶段。十六届三中全会又进一步明确了完善社会主义市场经济体制的目标，要求加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，继续完善城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生和药品流通体制的同步改革，扩大基本医疗保险覆盖面，健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系。随着经济体制改革的不断深入，公有制的实现形式发生深刻变化，混合所有股份制成为公有制的主要实现形式，非公有制经济迅速发展，多种所有制经济迅速发展，多种就业方式迅速发展。这一个“主要”，三个“迅速”，蕴藏着推动社会经济变革的巨大动力。我国人均国内生产总值已经超过1000美元，从许多国家的发展历程来看，这是一个充满机遇和变数的重要历史发展时期，既蕴藏着重要的发展机遇，又潜伏着突出的社会矛盾。这一时期，社会保障的作用会越来越突出，遇到的深层次矛盾和困难会越来越多，任务会越来越重。因此，医疗保险制度改革必将进入一个机遇与挑战并存、有利条件与矛盾困难同在，需要不断完善、稳健运行、可持续发展的重要阶段。

必须清醒地认识到，医疗保险制度改革十年来，取得的成绩的确是可喜的、切不可估计过高，更不可小进则满、不思进取。我们离改革的目标、离党和人民的期望还有很大差距，改革的任务光荣而艰巨，任重而道远。医疗保险制度改革还面临诸多矛盾和困难：企业状况相差悬殊，有参保积极性的企业没有缴费能力，有缴费能力的又缺少参保积极性；医疗管理服务中的道德风险依然存在，费用控制难的问题并未解决，基金支出压力只增不减；国有关闭破产、转制企业退休人员的医疗保险费用来源没有明确稳定的渠道；灵活就业人员、转移劳动力又对医疗保险制度和管理提出新的要求等。这些问题，既有经济发展特定阶段的，又有历史积累下来的；既有利益格局调整产生的，又有陈旧的思想观念造成的；既有所有制结构、企业结构、就业结构变化新出现的，也有体制改革不到位造成的；既有制度安排历史局限性方面的，又有经办管理不善、服务不周方面的。最突出、也最棘手的矛盾和困难，是观念陈旧、资金困难和体制障碍。对横在我们前进道路上的这“三座大山”，既要有正确的认识，又要有足够的思想准备。必须看到，解决这些问题有相当的难度，还需要我们进行长期的艰苦奋斗。同时也应该看到，解决这些矛盾和问题有很多有利条件。十届全国人大二次会议已将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”庄严载入宪法，为我们带来了难得的历史机遇。经济社会的发展为深化医疗保险制度改革提供了物质基础。十年来取得的成就和经验，为深化医疗保险制度改革奠定了实践基础。社会各界对医疗保险制度改革的普遍认同，为深化医疗保险制度改革创造了良好的舆论环境。

党的十六届三中全会提出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观体现了“三个代表”重要思想，体现了立党为公、执政为民的本质要求，是全面建设小康社会和实现现代化的根本指导方针，是深化医疗保险制度改革的强大思想武器。用科学发展观统领医疗保险制度改革，就要把工夫下在制度的完善上，把力气用在稳健运行上，把着眼点放在可持续发展上，求医疗保险客观规律之真，务参保人员身体健康之实。

深化医疗保险制度改革的基本方向和目标任务是，深入贯彻落实十六届三中全会精神，坚持用以人为本的科学发展观统领医疗保险制度改革，以完善制度为主线，以统筹协调为原则，以强化管理、优化服务为重点，努力实现中国医疗保险制度不断完善，稳健运行和可持续发展，为参保人员的健康，为全面建设小康社会服务。

坚持以人为本，就是要把参保人员的健康作为医疗保险制度改革的根本出发点和落脚点，作为制定政策措施、组织实施、加强管理和绩效评估的根本标准。在医疗保险制度的改革和各项工作中都要充分体现尊重人、理解人、关爱人“人本思想”，决不能见物不见人，见钱不见人。要把规范、严谨、科学的管理，与热情周到、细致的服务有机地结合起来，把经济指标与人文指标有机地结合起来，把合理治疗和人文关怀有机地结合起来，努力营造既科学严肃又温馨宜人的医疗保险环境和医患保和谐相处、良性互动的良好氛围。

坚持以人为本，就要顺应经济社会发展需要，加快制度建设的步伐，努力扩大医疗保险覆盖面。要在继续做好国有企业职工（包括困难企业职工、下岗再就业人员）参保和接续保险关系，做好灵活就业人员参加医疗保险工作的同时，着力促进混合所有制经济、各类非公有制经济组织从业人员及进城务工人员参加医疗保险。有条件的地方还要探索如何将小城镇从业人员、农转居人员，以及失地农民逐步纳入医疗保障范围。力争用3~5年的时间逐步将这一庞大的就业群体纳入不同层次、不同保障方式的医疗保障范围，让更多的人享有医疗保障。

以完善为主线，就是要完善基本医疗保险制度基础，完善多层次的医疗保障体系，完善相关的政策、措施、标准、管理和机制。一是要提高制度的适应性，使制度既灵活又规范。基本制度要在统一制度框架体系内，着力解决住院大病的基本保障问题。要充分考虑医疗保险道德风险因素，探索不同缴费水平、缴费年限及连续缴费时间设定不同保障范围、不同支付比例等激励机制，增强制度的灵活性和可控性。要科学设计多层次医疗保障体系框架，适当简化补充医疗保障项目、合理确定保障标准，做好与基本制度的衔接。二是要适应个性化管理服务的需要，完善管理服务方式，使管理更有效、服务更周到。要充分利用社区劳动保障平台，探索把医疗保险经办工作特别是针对个人的经办工作社区化的具体办法。要简化工作流程，简化结算办法，为参保人和医疗机构提供方便。

以统筹协调为原则，就是要注重全面、协调、整体推进医疗保险的各项工作。医疗保险制度改革与经济社会的发展进步要协调；基本制度与各项补充保险制度之间要协调；政策措施、行政管理与业务经办之间要协调；扩大覆盖范围与管理服务能力之间要协调；理论研究、舆论宣传与制度建设的实际进程之间要协调；医疗保险制度改革与卫生体制、药品流通体制改革之间要协调；东中西部之间、各地区之间改革和制度建设也要协调。只有全面、协调、整体推进，才能最大限度地发挥改革、政策、机制的聚合效应，否则就会抵消改革的效应，甚至使改革陷入困境。

以强化管理与优化服务为重点，就是要把管理和服务作为永恒的主题。要把坚持以人为本的科学发展观，践行“三个代表”重要思想的要求落实到管理和服务上。不能把坚持以人为本与科学规范、严格管理对立起来，不能因为强调优化服务就放松管理，甚至不敢管理，更不能因为强调人文关怀就随意放宽政策、标准，甚至连欺诈行为、“医保蛀虫”也听之任之。如果那样，对极少数人恶行的姑息，就是对大多数人权益的侵犯，也就从根本上违背了以人为本和“三个代表”的要求。

无论是管理还是服务，都要按规范办事，按制度办事，按程序办事，做到“讲原则，重感情”，既在政策规定、待遇标准上讲原则，在人文关怀、医疗服务上重感情。要加快研究建立既有定性要求又有定量规定的医疗保险制度的评估体系、监测体系和预警体系。要着力建立健全医疗保险服务内容标准体系、费用结算标准体系、质量控制标准体系、要探索建立医疗保险管理绩效评价和激励机制，使医疗保险制度的运行更加规范有序、坚实可靠。

四、当前要着力抓好的几项工作

我们既要着眼长远，对制度建设提出长期设想，又要立足当前，脚踏实地地做好当前工作。对照年初东莞会议提出的目标任务。总的业讲，今年前8个月的工作做得是好的。

一是医疗保险扩面任务提前完成，生育保险稳中有进。6月底，医疗保险参保人数已达11626万人，提前6个月完成今年年初确定的任务。到8月底，参保人数达11847万人，河北、浙江、江苏、广东等18个省份超额完成年初任务。预计年底医疗保险参保人数将达到12000万人。上半年末生育保险参保人数达3761万人，比去年末增长106万人。

二是混合所有制和非公有制经济组织从业人员、农民工、灵活就业人员参加医疗保险的工作稳步开展。在总结各地经验基础上，我部于今年5月出台了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确了推进这项工作应把握的政策原则和工作要求，并对农民工参保提出指导性意见。各地普遍对混合所有制和非公有制经济组织、农民工参保情况进行摸底，掌握了第一手材料。一些地方，如北京市按“低费率、保大病、保当期”的思路，出台了外地农民工参加基本保险的办法。全国参保的灵活就业人员较去年底增长41%。

三是医疗保险管理服务工作进一步加强。在进一步细化和完善定点管理协议基础上，大多数城市实施了定点医疗机构分类管理，部分城市探索了定点医疗机构信用等级制度。建立了医疗保险经办机管理重点联系城市制度。进一步完善了医疗保险费用监测指标体系，健全了监测手段，提高了监测质量。

四是认真抓了调整国家基本医疗保险药品目录的工作。在总结前几年执行“目录”的经验的基础上，按照“三严”“三公”要求，制订调整方案，明确调整的原则、程序和工作要求。从今年5月起，领导小组及其办公室做了大量艰苦细致卓有成效的工作，建立了11335名专家的档案，收集整理了22121条药品信息资料，先后共召开21次咨询专家会，涉及专家450余人次。分8个组赴16个省区市和军队组织1648名遴选专家对药品进行遴选，组织20名军队同志进行数据录入，共录入了1465524条记录，产生了11780个分析数据，在对遴选结果进行统计分析的基础上拟定目录，经领导小组审议后报部务会审定，现已正式发布。

但是，目前的工作与年初确定的目标任务，特别是与完善制度、稳健运行和可持续发展的总体要求还有很大差距。一是扩面进度不平衡，到8月底，还有8个省份的医疗保险扩面任务完成率低于60%，生育保险扩面更是时间过半，任务未过半。二是混合所有制和非公经济组织从业人员、农民工参保工作在思想认识、政策规范、工作摆布和任务完成情况上，与东莞会议要求还有很大差距。据我部今年4月对40个城市的调查，外商及港澳台商投资企业和私营企业的基本医疗保险参保率分别为36.3％和36.8％，个体经济组织参加医疗保险的比例才为9％，而农民工参加医疗保险的仅为29.4％。三是扩面工作的重点难点问题未能妥善解决，困难企业特别是国有关闭破产企业退休人员的医疗保障问题突出，已经成为影响社会稳定的重要因素之一。四是各地或我或少存在放松管理的倾向，有的统筹地区出现医疗保险统筹基金当期收不抵支，并且有蔓延之势。五是少数同志在精神面貌、工作作风上存在懈怠、自满、不思进取等苗头。

今年还有3个多月的时间，对于确保全面完成年初确定的工作任务，为明年工作打个好的基础至关重要。因此，同志们务必要发扬连续作战、勇往直前的工作作风、以饱满的精神、旺盛的斗志来一次冲刺，重点抓好以下六项工作：

（一）探索解决国有困难企业人员的医疗保障问题

要继续按照“低费率、保大病”的思路，将有部分缴费能力的企业纳入医疗保险。要着力探索国有关闭破产企业退休人员的医疗保障资金来源问题。这是国务院领导高度重视的问题，黄菊副总理曾对此有专门批示。部里按照“注重政策衔接、确定保障重点、化解突出问题、分类分步解决”的思路，正在同有关部委协商，研究解决国有破产企业退休人员医疗保障及资金来源问题。各地也要充分发挥主动性，不等不靠，积极协调，拓宽筹资渠道，探索可行的保障方式。对已破产无单位的退休人员，要明确政府责任，多渠道筹资，采取“保大病”的方式将其纳入医疗保险。对正在实施破产的国有企业，要明确退休人员医疗保险参保政策、筹资标准和资金来源，将这些退休人员纳入基本医疗保险统一管理。否则，不得批准进入破产程序。

（二）在推动混合所有制企业和非公经济组织以及农民工参加医疗保险工作方面要有新突破

一是要对东莞会议提出的目标进一步细化、具体化。经济和医疗管理基础较好的地区，中小企业参保率要达到50％以上，其他地区也要达到40％。二是要开拓思路，明确推进这项工作的具体措施。要做好改制企业的医疗保险关系衔接，及时办理医疗保险变更登记手续，务必明确缴费责任主体，明确退休人单位，可通过媒体曝光和劳动监察等手段促其参保。三是要按照“低费率、保当期、保大病”的思路，尽快出台符合农民工实际面要的参保政策，保障农民工的基本医疗需求，维护他们的合法权益。

（三）加强医疗保险基金管理

对基金管理中存在的问题，各地要高度重视，及早应对，绝不能等到积重难返时再去收拾，那样付出的代价就太大了。一是各地要认真贯彻《社会保险稽核办法》，下大力气开展缴费基数稽核工作，年底前要力争对所有参保单位缴费情况进行一次全面的稽核，努力实现医疗保险基金应收尽收。二是要加快将机关事业单位医疗保险费由财政拨款改为向单位征缴的步伐，要按照《社会保险费征缴暂行条例》有关规定，明确缴费单位的权利、义务和征缴的程序。三是加强对医疗保险基金运行情况的监控与分析，重点是落实《关于建立基本医疗保险基金运行情况分析报告制度的通知》，对医疗保险统筹基金收不抵支情况进行深入分析，提出切实可行的整顿措施。从材料上看，湖南、内蒙古等省区这方面做得比较好。各省区市年底前要对基金出现风险的统筹地区进行一次督查，有针对性地提出切实可行的解决办法。四是加强医疗保险基金支出管理，在总结经验教训的基础上，制定惩治“医保蛀虫”的严厉措施和防范欺诈行为的有效机制。

（四）做好省级药品目录调整工作

各省区市要高度重视、认真组织，务必按部里要求的时限和程序把这项重大、复杂而敏感的工作切实抓好。为此，我着重强调四点：一是医疗、工伤保险目录要统一部署、统一组织、统一调整。二是要切实贯彻“三严”“三公”的原则精神和总体要求，严格按照有关政策规定、调整原则、工作程序办事，坚持专家评审，确保目录调整的严肃性、科学性和权威性。三是要严明纪律，清正廉洁，杜绝一切不正之风。要约法三章：目录调整不得搞企业申报，不得收取企业任何费用，不得接受企业的宴请和钱物。对违规违纪行为，要发现一起，查处一起，绝不姑息。四是各地要切实做好新旧目录衔接工作，确保目录的顺利贯彻执行。

（五）努力完成生育保险工作任务

没有完成今年任务的省份，要采取有效措施，加大工作力度，确保如期完成任务。部里将根据各省上报的月度扩面任务检查落实情况。部里近期将下发《关于进一步加强生育保险工作的指导性意见》，提出生育保险和医疗保险协同推进的政策和措施，各地要结合实际，认真贯彻落实。

（六）统筹谋划下一步工作

各地要在抓好当前工作，确保完成今年各项任务的同时，及早考虑明年工作，明确工作目标、工作重点、具体措施和实施步聚，为明年医疗、生育保险工作做好准备。俗话说：“笨鸟先飞早入林”，这是这些年工作比较主动的一条重要经验。各地还要结合制定“十一五”规划，针对医疗保险制度改革中一些带有根本性全局性的问题，进一不理清思路，谋划今后五年乃至十年医疗、生育保险事业的发展大计。