张左己:关于对《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（征求意见稿）》的说明——在国有企业下岗职工

按照会议日程安排，大会将讨论《中共中央，国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知（征求意见稿）》（以下简称《通知》稿）。我受大会领导小组委托，就《通知》稿有关情况作一说明.

一、关于下岗职工的基本情况

为准确掌握下岗职工的基本情况，按照国务院领导同志的要求，今年3月，国家经贸委会同国家统计局，在对下岗职工作界定的基础上，对国有企业下岗职工情况进行了专项调查统计。这次调查把下岗和分流区别开来。对那此通过企业自办经济实体、劳务输出、离岗退养以及在社会上到其他单位就业、自谋职业或者提前退休的，作为分流人员；对在原企业已无工作岗位，没有解除劳动关系，且未在社会上未找到其他职业的人员，作为下岗职工。这样，使我们对基本情况的了解和需要扶持的对象更加清晰。

这次调查显示，1997年，全国国有企业实现分流及下岗职工人数总计1247万人，占国有企业职工总数的17%。其中，实现分流的人员为640万人，占实现分流和下岗职工总数的50.2%；年末未能实现分流的下岗职工为634万人（年初快报数为787万人），占49.8%，为同期国有企业职工总数的8.9。其中，中央直属企业下岗职工74万人。

在实现分流的人员中，有411万人（约占分流职工总数的2/3）是由企业内部渠道分流的（包括自办经济实体108万人，占26.4%;劳务输出44万人,占10.7%;离岗退养132.5万人,占32.2%;其他126万人,占30.7%）。还有229万人(约占分流职工总数1/3)是由社会分流的(包括在社会上到其他单位就业37万人，占16.3%；自谋职业118万人，占51.5%；提前退休35万人，占15.3%;其他39万人，占16.9%)，这部分人已与企业终止或解除劳动关系。

在仍未实现分流的下岗职工中，已经进入再就业服务中心71.5万人,占11.3%；未进入再就业服务中心526.8万人，占88.7%。未进入再就业服务中心但已领取基本生活费253万人，占45%；未领取基本生活费309万人，占55%。

据对今年第一季度情况的统一分析，国有企业下岗职工数量达到655.7万人，比去年末增加21.7万人。从统计情况看，各地再就业工作的继续加大，一季度通过自办经济实体自谋职业等方式，共分流职工323.4万人。

自去年《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》下发以来，下岗职工基本生活保障和再就业工作与国有企业改革结合得更加紧密。各省、自治区、直辖市普遍成立了由党政主要领导挂帅、有关部门参加的再就业工程领导小组，许多地方还实行了目标责任制，把实施再就业工程作为为民办实事的重要举措。原劳动部、国家经贸委、财政部联合下发了《关于在企业优化资本结构试点城市建立再就业服务中心的通知》，111年试点城市组建再就业服务中心工作取得一定进展。各地普遍出台了有关税收、信贷等方面的优惠政策，促进了下岗职工再就业。为增加就业岗位，各地着力开发第三产业中的区街经济和社区服务业，鼓励发展非国有经济渠道安置下岗职工的新路子。不少地方通过建立再就业基金，拓宽了资金筹措渠道。劳动力市场建设也得到一定进展。各部门和社会各界十分关注和支持再就业工程，如国家工商行政管理局出台了扶持下岗职工从事个体工商经营和开办私营企业的政策性文件；全国总工会、共青团中央、全国妇联分别开展了“送温暖”活动、“下岗青工创业行动”和“巾帼创业行动”；各民主党派、无党派人士和工商联也为下岗职工再就业做了许多有益的工作。

再就业工程取得了一定进展，但许多工作还仅仅是开始，面临的困难和问题也不少：

一是城镇就业工作面临多重压力。每年城镇新增劳动力数量不减，加上失业人员，使年劳动力供给总量达到1400万人左右。下岗职工再就业比较困难，环境不宽松。

二是资金来源无保障。一些困难地区和企业用于下岗职工基本生活保障和养老、医疗社会保险的费用，以及促进再就业的费用得不到保证。

三是社会保险覆盖面窄，非国有企业（包括部分集体企业和个体、私营、外商投资企业）的社会保障制度尚待建立和完善，下岗职工跨所有制、跨行业流动和自谋职业存在后顾之忧。

四是相当一部分下岗职工年龄偏大、技能单一，且受传统就业观念的束缚，再就业能力不强。同时，有的企业在招工年龄、性别等方面要求苛刻，不愿意招用下岗职工，有的在待遇上不一视同仁。

五是一些企业安排职工下岗行为不规范。一些经营者不征求工会或职代会的意见，随意安排职工下岗；一些企业强行集资，不集资就下岗；一些企业强行入股，不入股就下岗。

六是一些地方对下岗职工疏于管理，放任自流，加上政策措施跟不上，致使下岗职工的基本生活和再就业没有着落。

职工下岗问题，不仅影响到企业改革，而且直接影响到社会稳定，应引起高度重视，切实加以解决。

二、关于《通知》稿的形成过程

党中央、国务院对下岗职工再就业问题十分重视。江总书记在十五大报告中明确指出，党和政府要积极采取措施，关心和安排好下岗职工的生活，搞好职业培训，拓宽就业门路，推进再就业工程。去年8月24日，镕基同志在一份下岗职工再就业问题的调查报告上批示：“下岗职工再就业是件大事，请有关部门作些调查研究，在适当时间召开一次全国性工作会议”。本次会议的筹备工作自此拉开了帷幕，《通知》稿的起草工作也从此开始。今年2月14日，镕基同志在天津专题考察再就业工作，指出“解决下岗职工的生活和再就业问题，是深化国有企业改革的基础条件。能不能在3年内力争使大多数国有大中型亏损企业实现摆脱困境的目标，关键在于下岗人员能否得到妥善安置，这项工作直接关系到国有企业改革的成败”。2月17日，镕基和邦国同志召集国务院办公厅和有关部委的同志开会，研究会议筹备和文件起草的有关问题，并作了具体指示。3月23日，中央财经领导小组听取了劳动和社会保障部的汇报，原则同意了汇报要点和会议文件的基本内容。3月下旬，朱总理受江总书记委托，在长春主持召开东北三省和内蒙古自治区党政主要负责同志座谈会，听取他们对企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的意见和建议，为召开全国会议作进一步准备。4月10日，中共中央政治局常委听取了汇报，会议决定，请国务院根据会议精神对文件进行修改，提请中央政治局会议审议。4月21、22日，朱总理又主持召开座谈会，征求部分在京全国人大常委会委员和全国政协委员对会议文件的修改意见，使之不断充实和完善。4月24日，中央政治局听取了汇报，将会议的指导思想和文件的主要内容确定下来，提交本次大会讨论。

在《通知》稿的起草过程中，国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家统计局、国家工商行政管理局、国务院研究室等部门以及全国总工会和进行调查研究，做了大量工作，对文件的形成起了很大的作用。

三、关于《通知》稿的主要内容

一是指导思想、工作重点和目标任务。近年来出现的职工下岗现象，原因是复杂的，既有劳动力长期供大于求、传统就业制度的原因，也有盲目投资、重复建设及企业经营机制的原因。要建立社会主义市场经济体制和现代企业制度，进行经济结构、产业结构调整，不可避免地要经历劳动力结构调整这个过程。从长远看，随着市场经济体制的不断完善、技术进步和经济结构调整，劳动力的相应调整与流动也是要经常发生的。党中央、国务院提出的“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效，实施再就业工程”等政策措施，正是在我国社会保障制度尚不健全的情况下，解决这一问题的正确途径。

为了把国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作健康有序地向前推进，经过反复研究和广泛征求意见，在《通知》稿中提出了做好这项工作的指导思想。主要内容可以概括为：做好下岗职工的基本生活保障和再就业工作，必须注意处理好改革、发展和稳定的关系，贯彻认真负责、尽力而为、突出重点、加强调控的原则，坚定不移地实施减员增效，切切实实地保障下岗职工基本生活，千方百计地促进下岗职工再就业。当前和今后一个时期，主要解决国有企业下岗职工的基本生活保障和再就业问题，把保障他们的基本生活作为首要任务，并力争每年实现再就业的人数大于当年新增下岗职工人数，1998年使已下岗的职工和当年新增下岗职工的50%以上实现再就业。争取用5年左右时间，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制。

二是关于加强宏观调控，《通知》稿提出了“认真负责、尽力而为”的原则，主要是考虑企业职工下岗要与社会承受能力相适应，防止“一哄而下”，否则，社会承受不了，保障生活的资金也是有限的。因此，应当从总体上把握好力度和节奏。同时，要坚持“突出重点，加强调控”的原则，主要是考虑为配合国有企业三年摆脱困境的目标，以解决国有独资亏损企业下岗职工为重点，企业要充分考虑社会责任，主动为国分忧，妥善安置本企业的下岗分流职工，不能把他们都推向社会；在政策帮助对象上，以在原企业已无工作岗位，没有解除劳动关系，且未在社会上找到其他职业的人员为重点，把有限的资金用在生活和再就业确有困难的人身上。这样考虑，也是不致因为范围过宽的或不明确，造成一些企业和在社会上已有工作的人员“找后帐”，带来工作被动。对职工下岗不能放任自流，对劳动力市场要加强宏观调控。一是规范职工下岗程序，建立职工下岗申报备案制度。二是制定一些保护性政策，如不要安排夫妻双方同时下岗，全国及省级劳动模范不要安排下岗等。三是普遍实行劳动预备制度，对未能升学的初高中毕业生追加1~3年职业培训，提高素质，延缓其就业时间。四是引导和鼓励农村剩余劳动力就地就近转移，使农民进城务工有序、规范，缓解下岗职工再就业岗位不足的问题。

至于城镇集体企业，《通知》稿已明确由各地根据实际情况研究制定具体办法。

三是关于建立再就业服务中心。建立和完善再就业服务中心，实施再就业工程，是一项具有中国特色的社会保障制度，是将保障下岗职工基本生活与促进再就业相结合的有效组织形式。为此，《通知》稿要求各地要自下而上地建立再就业服务中心组织体系，有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心或类似机构，对本企业下岗职工负责。再就业服务中心负责为下岗职工发放基本生活费和缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，组织他们参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。下岗职工进入再就业服务中心一般不超过3年，基本生活费用由各地根据当地工资与生活水平，按略高于失业救济的标准安排，并按适当比例逐年递减，但最低不得低于失业救济水平。对已在社会上找到其他职业的，不再安排进入再就业服务中心，不发放基本生活费。

用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用所需资金，原则上采取“三三制”的办法解决，即企业负责1/3，财政负担1/3、社会筹集（包括从失业保险基金中调剂和社会募捐）1/3，具体比例各地可根据实际情况确定。财政负担部分，中央企业由中央财政解决；地方企业原则上由地方财政解决。考虑到一些地方财政比较困难等因素，中央财政准备拿出一定资金，重点补贴中西部地区和老工业基地。国有独资盈利企业和国有参股、控股企业保障下岗职工基本生活的资金，原则上由企业负担。财政负担和社会筹集的资金，由财政部门按专项资金管理。再就业服务中心工作人员的工资、福利和行政管理以及促进下岗职工再就业经费，分别由企业和政府列支，不得占用安置下岗职工的基本生活费资金，各地可根据需要，积极筹措促进再就业经费。资金的安排，由再就业工作主管部门商财政部门提出意见，财政部门统一拨付。 

    关于“有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心或类似机构，对本企业下岗职工负责”，主要是考虑企业要负责任，要出钱。由企业对自己的下岗职工进行托管，易于被下岗职工接受，也易于对其进行管理，也只有这样，才能对下岗职工的范围、节奏和总量实行调控。关于采取“三三制”的资金筹措办法，主要是考虑这笔资金，企业、财政和社会（主要是失业保险）任何一方面都难以独立承担，因此要实行分担的原则。“三三制”的渠道和比例是个原则，不是绝对的，困难企业实在拿不出钱的，财政要兜底。对基本生活费标准，原考虑搞一个全国统一的绝对数，但由于各地情况差别较大，定死了和绝对化，会造成各地“苦乐不均”和资金不落实。现在的提法是，按略高于失业救济的标准安排。要强调的是，保障下岗职工基本生活的钱一定要到位。 

    四是关于促进就业的优惠政策。促进下岗职工再就业，最根本的是要开发就业岗位，没有岗位，再就业无从谈起。要不断开拓新的就业领域，把加强基础产业和基础设施建设作为吸纳就业的重要途径，把大力发展第三产业特别是家庭和社区居民服务业，鼓励自谋职业，作为下岗职工再就业的主要方向。《通知》稿提出，对下岗职工从事个体工商经营、社区服务、家庭手工业和组织起来兴办经济实体的，可实行在一定期限内减免所得税、减免行政性收费和给予小额贴息贷款等优惠政策。对企业吸收安置下岗职工，也给予必要的政策鼓励和支持。考虑到各地差别较大，具体政策措施，由地方政府结合本地实际研究制定。

五是关于完善社会保障制度。解除下职工后顾之忧，是做好下岗职工基本生活保障和再就业工作的一个非常重要的因素.《通知》稿提出了完善社会保障制度的具体措施，包括放大社会保险的实施范围，在各类企业普遍实行养老、医疗、失业等社会保险制度；明确下岗职工过去的连续工龄和养老保险缴费年限，与以后的缴费年限合并计算，待达到法定退休年龄时，按规定享受相应的养老保险待遇；下岗职工在原企业的住房，已按房改政策购买的，可根据有关规定明确个人和原企业的产权关系，未购买的，可协议保留，继续租用；对生活特别困难的下岗职工子女就学，减免学杂费；加快建立城市居民最低生活保障制度，同时要把养老、医疗和失业等社会保险制度、下岗职工基本生活保障制度和城市居最低生活保障制度相互衔接，相互补充，发挥整体综合效应。

为了完善失业保险机制，提高失业保险基金的支付能力，中央已决定，从今年开始，将失业保险基金的缴费比例由企业工资总额的1%提高到3%，由企业单方负担改为职工个人共同负担，其中个人缴纳1%，企业缴纳2%。失业保险基金除用于救济失业人员外，主要用于下岗职工基本生活保障。

个别地方搞“买断工龄”，这种做法是不能赞成的。因为按照现行的法律法规，凡参加养老保险的企业职工，在其退休以后能有权利按规定享受养老保险待遇。在实践中，职工把钱花完了还会来找你，实际上是买不断。

关于“提前退休”，目前只对优化资本结构试点城市的破产企业以及纺织行业的两个工种开了口子，不能普遍推行。我国的老龄化高峰即将到来，提前退休对养老保险基金冲击太大，难以承受。现在不少地方养老金的发放出现问题，少数地方拖欠养老金情况严重，影响到社会稳定，我们不能为了一时一事，而丢掉了总体考虑。另外，提前退休的职工还具备劳动能力，提前退休后，又会在社会上找职业，从总体上说，提前退休不会腾出就业岗位。

六是关于推进劳动力市场建设，转变就业观念。解决下岗职工再就业问题，要标本兼治，要建立和完善市场就业机制，这是就业制度改革的根本方向。《通知》稿要求，各地特别是各大中城市，要充分利用电视、广播等现代化信息传播手段，提供求职、招聘等方面的信息和咨询服务，按照科学化、规范化的要求，加强劳动力市场建设。动员社会力量，运用现有设施，广泛开展再就业培训，在全国实施“三年千万”再就业培训计划。同时，还要加强思想政治教育，大力宣传党和政府的有关政策，树立和宣扬一大批自强自立，艰苦创业的先进典型，引导下岗职工乃至全社会转变就业观念。

七是关于加强领导。做好下岗职工基本生活保障和再就业工作，各级党政领导的重视是至关重要的。《通知》稿要求，各级党委、政府和有关部门应把企业下岗职工基本生活保障和再就业工作列入重要的议事日程，实行党政“一把手”负责制，并纳入政绩考核的重要内容。国务院由国有企业改革联席会议负责指导和组织协调，具体工作由劳动和社会保障部、国家经贸委负责实施。要动员全社会都来关心、支持下岗职工的生活保障和再就业，充分发挥工会、妇联、共青团等社会团体和民主党派的作用，群策群力，共同做好这项工作。

《通知》稿在这次会议上讨论并修改完善后，报党中央、国务院批准再下发。需要说明的是，中共中央、国务院的《通知》是一个总体性文件，各地情况不同，在贯彻落实工作中，需要结合本地实际情况拿出具体办法，以使这项工作从上到下落实到位，真正取得实效。国务院有关部门也将按照《通知》涉及的内容，陆续出台具体操作办法，推动工作的开展。