张左已：深入学习贯彻党的十六大精神努力开创劳动保障工作新局面——在全国劳动和社会保障工作会议上的报告

一、今年的工作情况和五年的简要回顾

即将过去的一年,是我们党和国家政治生活中具有特殊重要意义的一年。举世瞩目的党的十六大胜利召开,提出了全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面的奋斗目标。这一年,也是劳动保障工作极不平凡的一年。党中央、国务院召开了全国再就业工作会议,出台了积极的就业政策,对劳动保障工作作出了新的部署。一年来,各地积极贯彻落实中央的决策和部署,再就业工作成效初步显现,四季度实现再就业50多万人,高于前三季度水平,年末城镇登记失业率为4%左右,低于4.5%的计划控制目标。两个确保继续巩固,进中心下岗职工基本按时领到生活费,企业离退休人员养老金基本做到按时足额发放。养老保险参保人数超过11000万人,增加220万人,养老保险费征缴收入预计达2110亿元,增收250多亿元,创历史新高。退休人员养老金调整工作如期完成,人均增加39.5元。退休人员社会化管理服务工作取得较快进展,实行社会化管理人数达到1100万人。失业保险基金收入预计达210亿元,比上年增加20多亿元,在领取失业保险金人数大幅度增长情况下,做到了及时提供失业保险待遇。医疗保险参保人数将达到9000万人,增加近1400万人,基础管理得到加强,医疗费用支出得到有效控制。对企业工资收入分配改革作了深入调研,在劳动和劳动价值理论研究方面进行了初步探索。国务院重新修订和颁布了《禁止使用童工规定》，开展禁止使用童工和农民工工资发放情况专项检查，维护职工权益和维护企业稳定工作力度进一步加大。组织开展了全国社会保障政策落实情况大检查。劳动保障法制建设、信息化建设、职业培训、科学研究和宣传出版等工作都有新进展。

今年劳动保障各项工作的新进展，是在过去五年工作的基础上取得的。五年来，党中央、国务院高度重视劳动保障工作，立足当前，着眼长远，审时度势，作出了一系列重大决策，突破了一大批难点重点问题，是劳动保障制度改革力度最大、进展最快的时期，是市场导向的就业机制初步形成、中国特色社会保障体系基本确立的时期，劳动保障领域发生了一系列深刻的历史性变化。

(一)实施和巩固两个确保,切实保障了国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金按时足额发放,对深化改革、促进发展和维护稳定发挥了重要作用。1998年5月，党中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，作出两个确保重大决策，在当地党委政府领导下，各级劳动保障部门与有关部门密切配合，协同作战，千方百计筹资金，千辛万苦保发放，不断巩固两个确保工作成果，落实情况一年比一年好。五年来,全国累计有国有企业下岗职工近2700万人,进中心的下岗职工基本都能按时领到生活费,并由中心代缴社会保险费。企业离退休人数从2700多万人增加到3300多万人,年均增加150万人,共发放基本养老金9200多亿元,基本做到了按时足额发放,并补发历史拖欠216亿元。企业离退休人员养老金待遇经过3次调整,从1997年的月均415元提高到2002年的月均625元,增长50%。1998年以来,中央财政对老工业基地和中西部地区给予了总额达1840多亿元的专项补助用于两个确保,地方财政对社会保障的投入也明显加大。失业保险在及时为失业人员提供失业保险待遇和促进再就业的同时,为再就业中心调剂资金169亿元。实践证明，两个确保是贯彻落实“三个代表”重要思想的重大举措，受到广大职工群众的衷心拥护。 

(二)实行养老保险属地化管理,行业养老保险下放地方,实行省级统筹,解决了过去长期存在的条块分割矛盾,均衡了企业负担,并有力地支持了重点行业扭亏和企业脱困。1998年,国务院从建立统一的养老保险体系的需要出发,作出将煤炭、铁道、邮电等11个行业养老保险统筹移交地方的决策。按照先移交、后调整的原则,我们与财政部门一道,会同各行业和各地夜以继日地进行移交工作,按期完成了下放,之后各地又用两年时间逐步解决了遗留问题。此举解决了多年来养老保险管理条块分割、标准不一、负担畸轻畸重的问题；大幅度降低了一些行业过高的养老保险费率，基金缺口全部由中央财政补助，减轻了企业负担；增强了省级统筹能力，确保了养老金发放，并全额补发了历史拖欠，落实了中央提出的不让地方吃亏，不增加企业负担，不降低离退休人员待遇的精神。

(三)改差额缴拨为全额缴拨,大力推进社会化发放和社会化管理服务,堵塞了过去由企业发放产生拖欠的体制漏洞,为确保发放提供了制度保证,也减轻了企业社会事务负担。我国的养老保险过去长期处于“企业保险”的格局，企业社会事务负担沉重，而且也难以保证养老金按时足额发放。1998年以来,我们改差额缴拨为全额缴拨,实行社会化发放，真正做到了把缺口留在上面、留在明处，为保发放提供了制度保证。养老金当期拖欠逐年减少,从1998年的月均拖欠6亿多元减少到2001年的月均拖欠2000万元,今年除部分农垦企业外,基本没有发生新的拖欠。社会化发放比例由1998年初的35%上升到目前的99%,其中15个省份达到100%。在此基础上,各地进一步推动社会化管理服务工作,到今年9月底,纳入社会化管理的企业退休人员达到35%。社会化发放的实现和社会化管理服务的推进，朝着建立独立于企业事业单位之外，管理服务社会化的社会保障体系方向迈出重要一步。

(四)实行“三改并举”,全面推进医疗保险改革,解决了传统公费医疗和劳保医疗单位负担重、拖欠医疗费严重的问题,取得重要的阶段性成果。本届政府将医疗保险改革作为五大改革之一,1998年以来,制定出台了新的医疗保险制度改革方案,同步推进基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制改革,并针对不同人群的医疗需求,制定了公务员医疗补助办法,部分企业建立了补充医疗保险,一些地方还建立了医疗救助制度。参保职工基本医疗需求得到保障,医疗费用增长过快的势头得到初步遏制。同时，中央财政拿出10亿元，补发了各地1999年底以前拖欠的离休人员医疗费，北京、上海等地还采取措施，已经解决或正在解决历史拖欠的职工医疗费问题。

(五)确立“一外三化”目标,选择辽宁进行试点,在矛盾最突出、困难最集中的老工业基地取得突破,为完善社会保障体系积累了经验。按照党的十五届五中全会提出的建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系建设目标,国务院制定了试点方案,决定在辽宁省开展以做实个人帐户和推进并轨为主要内容的试点。通过试点,不仅初步解决了辽宁这个为国家做出过重大贡献的老工业基地的问题,也为完善社会保障体系积累了经验。 

(六)实施再就业工程,大力促进下岗失业人员再就业,基本完成了计划经济向市场经济转轨过程中劳动力结构的大调整,有力地促进了国有经济的战略性调整。富余人员问题一直是困扰国有企业改革和经济结构调整的一个突出问题。1998年以来,我们贯彻落实“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和实施再就业工程”方针,将再就业工程与深化国有企业改革和经济结构调整有机结合,取得重大进展。五年来,全国累计有1800万下岗职工通过各种渠道实现了再就业,国有企业从业人员从7100万减少到5000万,大批职工从国有企业转向非公有制经济领域,从二产转向三产,平稳化解了计划经济体制时期遗留的企业富余人员这一历史难题,促进了经济结构的调整。与此同时,大中城市劳动力市场科学化、规范化、现代化建设取得重大进展,公共就业服务制度初步建立,市场导向的就业机制基本形成。 

(七)完善职工安置政策,切实做好资源枯竭矿山关闭破产企业职工安置和社会保障工作,劣势企业退出市场的通道初步建立。资源枯竭矿山关闭破产企业职工安置,是推进结构调整的难点所在。针对这一问题,中央在深入调研基础上,及时出台了11号文件,对资源枯竭矿山关闭破产企业职工安置和社会保障工作作出了一系列具体、实在的政策规定。这套政策不仅有效地解决了资源枯竭矿山关闭破产企业的职工安置问题,更重要的是为劣势企业退出市场建立了一条重要通道。 

(八)制定积极的就业政策,就业和再就业工作得到各级党委政府高度重视,从战略方针和具体措施上作出全面部署,为做好新时期的就业和再就业工作奠定了坚实基础。在十六大之前,党中央、国务院召开了全国再就业工作会议,总结各地的成功经验和做法,制定了以“五大支柱、六个领域、十项政策”为主要内容的有中国特色的积极就业政策。促进就业成为国家的一项长期战略和政策,增加就业成为宏观调控的重要目标,实现比较充分的就业成为全面建设小康社会的重要内容,意义重大,影响深远。今年国务院还召开了全国职业教育工作会议,把加快技工培养作为应对入世挑战,充分发挥人力资源优势,将中国建成“世界工厂”的重要战略措施,为职业培训事业的大发展提供了良好机遇。 

(九)建立三方协调机制,劳动关系调整和维护企业稳定工作不断加强,企业收入分配制度改革稳步推进。适应新时期劳动关系调整工作的新形势,普遍建立了劳动关系三方协调机制,为维护劳动关系双方的权益,促进劳动关系的和谐稳定发挥了积极作用。劳动合同管理、劳动保障监察和劳动争议处理工作不断加强,及时妥善处理群体性事件,维护企业和社会稳定的工作力度不断加大。按照党的十五届四中全会要求，在企业收入分配改革方面进行了有益探索，初步形成了以工资指导线、劳动力市场工资指导价位和人工成本预测预警制度为主要内容的企业工资收入分配宏观调控体系,开展了工资集体协商制度、经营者年薪制试点,对企业工资分配问题进行了深入研究,形成了初步的思路和政策框架,为择机推进工资分配制度改革做了政策储备。职工工资收入逐步提高,全国在职职工月平均工资从1997年的539元提高到2001年的906元,增长68%。 

(十)加强基金监管,基本杜绝了新的挤占挪用,清理回收挤占挪用基金工作取得明显成效,较好地保证了社会保险基金的安全完整。针对前些年社会保险基金被挤占挪用的问题,本届政府将加强基金监管作为一件大事来抓。自上而下成立了社会保险基金监督机构,严格执行收支两条线管理规定,完善基金管理制度,严厉查处挤占挪用基金的案件,下大力气清理回收被挤占挪用的基金。本届政府以来,基本没有发生大的挤占挪用问题,同时清理回收被挤占挪用的基金163亿元,逐步解决了历史遗留问题。 

二、劳动和社会保障工作的基本经验

五年来，劳动保障事业发展波澜壮阔，风雨兼程。劳动保障工作应对挑战，克服困难，不断研究新情况、解决新问题，一步步地向前推进，成绩来之不易，经验值得总结。

(一)始终坚持不折不扣地贯彻中央的重大决策,围绕经济建设这个中心,坚持改革方向不动摇,这是实现劳动保障事业沿着正确方向健康发展的根本保证。五年来,我们自觉地做到了一切围绕大局,一切服务于大局,不折不扣地贯彻执行中央的决策和部署。为落实两个确保,全系统紧急动员,迎难而上,实施“789攻坚战”,艰苦鏖战三个月,基本扭转了工作起步时面临的严重局面。实施行业下放,涉及利益关系调整，操作复杂,任务繁重,各地政府及劳动保障部门顾全大局,在短短一个月内按时完成了移交。几年来,面对不断暴露的各种深层次矛盾和一系列新问题、新挑战,我们坚决贯彻中央决策不动摇,坚持改革方向不动摇,比较好地解决了许多过去早就想解决,但因难度太大而未实施的重大问题,实现了一系列改革上的重大突破。 

(二)始终坚持把维护稳定摆在突出位置,正确处理改革发展稳定的关系,合理把握改革的节奏与力度,这是在维护社会稳定前提下推进劳动保障各项改革的重要方针。我们始终把切实保障困难群众基本生活作为处理改革发展稳定关系的结合点,把落实两个确保摆在首位,抓落实、扫死角,加强“三条保障线”衔接,使绝大多数下岗失业人员的基本生活得到了切实保障,并积极帮助一大批就业困难人员实现了再就业。在政策的制定和推进进度上,充分考虑各方面特别是困难群众的承受能力,合理把握推进各项改革的节奏和力度。在具体安排上,加大维护企业稳定工作力度,在开展经常性工作的同时,每逢“两节”、“两会”等重要时期,都分析排查化解不稳定因素,及时化解矛盾。正因为做到了这一切，才稳住了局面，赢得了工作主动权，才能在稳定的前提下推进各项改革，进而通过改革发展更有力地促进社会稳定。

(三)始终坚持一切从实际出发,充分考虑不同地区的不同情况,因地制宜,分类指导,这是指导劳动保障工作在发展不平衡的背景下实现协调发展的重要方法。从发展的不平衡性这一现实出发,我们比较自觉地遵循了因地制宜、分类指导的工作方针。在并轨问题上,不失时机地提出了“双轨、转轨、并轨”三步走的战略,同时又不搞统一时间表,不搞齐步走,而是提倡南腔北调、东西有别。东部地区先走一步,率先实现了并轨,起到典型示范作用,西部地区则在解决并轨过程中的突出问题特别是两类人员生活保障问题方面进行了积极探索。在出中心问题上,充分考虑到各地实际情况和具体做法的差别,充分尊重各地意见,不搞一刀切、一个模式,分散决策,分类指导,分别处理,既维护了协议期满出中心的原则,又给地方和企业发挥主动性、创造性留出了空间,实现了工作的平稳推进。 

(四)始终坚持积极主动地争取各级党委政府高度重视和各有关部门的大力支持,相互协调,相互配合,这是顺利推进劳动保障各项改革的重要条件。劳动保障工作离不开党委政府的重视和领导,离不开有关部门的支持和配合。正是因为成为党委政府“第一位的工作”、“一把手工程”,得到财政、经贸、工会等有关部门的密切配合,两个确保才在难度很大的情况下打开了局面,巩固了成果。贯彻中央12号文件,也正是因为有党中央、国务院高度重视,加上有财政部、国家计委、经贸委等12个部门大力支持,八个配套政策才得以迅速出台。从中我们体会到，只有充分调动一切积极因素，形成全党重视，全社会关心支持劳动保障事业的工作态势，我们的工作才能更顺利地往前推进。

(五)始终坚持大兴调查研究之风,尊重实践,尊重创造,不断研究新情况、解决新问题,这是劳动保障工作与时俱进,实现理论创新、政策创新和实践创新的重要途径。五年来,针对工作中面临的各种突出问题,各级劳动保障部门深入实际,作了大量调查研究,为科学决策提供了依据。从制定完善社会保障体系试点方案,到研究制定再就业政策,都充分借鉴了各地的实践经验,充分吸收了各方面的意见和建议。1998年以来,部里形成了季度形势分析会的制度,每次形势分析会之前,部领导都率领有关司局的同志,深入基层进行调研,广泛听取意见,然后在形势分析会上加以交流、总结、分析、提炼,进而形成指导全局工作的政策和措施。我们体会到，只有尊重实践，尊重创造，不断总结实践中的新经验、新做法，才能实现劳动保障工作的理论创新和政策创新，进而不断推进实践创新。

(六)始终坚持两手抓、两手都要硬的方针,毫不放松地加强劳动保障干部队伍建设,毫不放松地加强劳动保障系统行风建设,这是劳动保障工作能够经受考验、夺取胜利的力量源泉。艰苦的工作,严峻的挑战,锻炼了干部,锻炼了队伍,提高了干部队伍的整体素质。五年来,全系统的同志深入学习邓小平理论,学习“三个代表”重要思想,积极倡导“四讲五树立”的优良作风,大力推进“三抓一加强”, 组织编辑和推动全系统认真学习《新时期劳动和社会保障重要文献选编》、《领导干部社会保障知识读本》，干部队伍的政治和业务素质明显提高，精神面貌发生了深刻的变化,造就了一支特别能吃苦、特别能战斗、特别能忍耐的干部队伍,展现出当代劳动保障人的新形象、新风貌,先后两次表彰的先进集体和先进个人,成为我们这支队伍的典型代表。 

三、明年劳动保障工作的主要任务

明年是全面贯彻落实党的十六大精神,全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面的重要一年,劳动保障工作面临着十分繁重的任务。必须看到,我们面前还有不少困难和问题。主要表现在:失业人员增多,就业和再就业压力持续加大,劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应这一就业方面的主要矛盾仍很突出;两个确保基础还比较脆弱,社会保险基金支撑能力不强,社会保险覆盖范围不全,社会化管理服务水平还比较低,管理手段和信息化建设严重滞后;收入分配关系尚未理顺,劳动工资制度改革尚未破题。 

前不久召开的中央经济工作会议,将就业和社会保障工作摆在十分重要的位置。按照中央经济工作会议的部署,明年劳动保障工作的主要任务是:以“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实党的十六大精神,按照中央经济工作会议和全国再就业工作会议的部署,继续巩固两个确保,加大就业和再就业工作力度,进一步完善社会保障体系,切实维护劳动者合法权益,协调推进劳动保障事业的发展。明年的工作脉络可以概括为:一个主题、三大任务、两项工程。 

一个主题:就是以深入学习贯彻党的十六大精神为主题,自觉以“三个代表”重要思想统领劳动保障工作全局。 

党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标,将扩大就业、理顺收入分配关系、完善社会保障体系,作为全面建设小康社会的主要目标和深化经济体制改革的重要内容,提出了明确的方向、目标和战略措施,是重大的理论创新和政策创新,是指导新时期劳动保障工作的强大思想武器。深入学习贯彻落实党的十六大精神,是当前劳动保障系统的首要任务。要围绕主题,把握实质,联系实际,认真学习、深刻领会、全面贯彻十六大精神,增强贯彻落实“三个代表”重要思想的坚定性和自觉性,紧紧围绕十六大提出的全面建设小康社会的总目标,在建立比较健全的社会保障体系、实现比较充分的社会就业方面上一个新台阶。 

三大任务:就是要集中力量抓好促进下岗失业人员再就业、完善社会保障体系、维护劳动者权益三个方面的重点工作,以新思路、新举措求得新进展、新突破。 

第一,全力以赴贯彻落实全国再就业工作会议精神,千方百计扩大就业,务求取得实效。就业和再就业工作,大政方针已定,关键是抓落实、见实效。首要环节是抓好政策落实,将中央和地方已经制定出台的各项再就业政策落到实处,切实防止在执行中打折扣。明年下半年将开展全国再就业政策落实情况大检查。其次要切实抓好资金落实。明年地方人大会议召开时间比往年提前,各地都要早做工作,积极争取将再就业资金列入地方财政预算,同时要加强资金管理,规范运作。部里在做好中央财政促进就业再就业资金预算的同时,将及时统计各地的预算资金规模,加大督促落实力度。三是要按既定部署和要求做好开发岗位、就业服务、再就业培训等项工作,切实发挥作用。中央经济工作会议提出,明年新增就业800万人,我们的奋斗目标是保八争九,力争实现950万人左右,其中再就业400万人,城镇登记失业率控制在4.5%左右。 

第二,巩固两个确保,加快社会保障制度改革,不断完善社会保障体系。两个确保依然是基础和前提,要继续扭住不放松。在此基础上,企业退休人员社会化管理要有新局面,扩面征缴要有新成效,医疗保险覆盖范围要有新突破,形成养老、失业、医疗三大险种协调推进的新格局。养老保险制度改革的主攻方向是推进社会化管理和走出一条可持续发展的路子。以建立社区平台为契机,基本实现社会化管理的目标,达到80%以上。认真落实对下岗失业人员社会保险的接续服务,制定适合于灵活多样就业方式的社会保险政策。研究农垦和未参保集体企业退休人员养老保险问题。推进养老保险县级统筹向地市级统筹过渡。医疗保险制度改革的重点是扩大范围、完善制度、强化管理。医疗保险覆盖人数突破1亿人。加大解决困难企业职工参加医疗保险问题的工作力度,抓紧建立社会医疗救助制度,探索解决低收入居民的基本医疗保险问题。失业保险要保持住基金增长的势头,遏制参保人数下降的趋势,承担起并轨过程中越来越重要的保障功能。要准备抓住《工伤保险条例》出台的有利契机,加大推动落实力度,力争明年工伤保险有一个大的发展。 

第三,加大劳动保障监察执法力度,协调规范劳动关系,协调规范劳动关系，切实维护劳动者的合法权益。切实维护好劳动者在劳动和社会保障方面的合法权益,是贯彻落实“三个代表”重要思想,实践执政为民的具体体现,是劳动保障部门义不容辞的重要职责。劳动保障部门要站在全局的高度、站在维护劳动者利益的高度、站在维护市场经济秩序的高度,高举维权的旗帜,加大维权的力度。要努力创造条件,逐步将劳动争议、群体上访等纳入法制化轨道。在维护劳动者就业、保障、分配权益的基础上,注意做好以下几项工作:切实将保障困难群众基本生活的政策落到实处;遏制发生新的工资拖欠,加强对拖欠工资企业的监督检查,元旦前夕要集中力量组织好农民工工资支付情况专项检查,严厉打击拖欠和克扣农民工工资的行为;全面贯彻《禁止使用童工规定》,依法严厉打击使用童工行为;切实加强劳动力市场秩序整顿,规范企业用工行为,严厉打击非法职介;按照劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则,研究深化企业收入分配制度改革的方案,做好政策储备和基础工作。 

两项工程:一项是街道社区劳动保障工作平台建设,一项是金保工程建设。这是做好再就业工作、推进社会化管理的当务之急,是完善社会保障体系的迫切需要,也是实现新时期劳动保障事业新发展的重要基础,非抓不可,非抓好不可。对这两项重大基础工程,部里都专门召开会议作了部署,提出了明确的工作目标、政策措施、实施步骤和工作要求,各地要按照既定部署,结合本地实际,作出具体安排,抓住机遇,加大力度,推动落实。