历史的回顾：人民代表大会制度发展历程

人民代表大会制度发展历程（续）

恢复与完善

经过一段时间的徘徊，1978年春，根据中共中央的建议，提前召开了五届全国人大一次会议。

这是粉碎“四人帮”后召开的首次全国人民代表大会会议，是在全国人民代表大会连续四次没有公开举行后首次公开举行。会议选举叶剑英元帅为第五届全国人大常委会委员长。

1978年5月，一篇《实践是检验真理的唯一标准》的文章，引发了一场全国性的关于真理标准问题的大讨论，揭开了思想解放的序幕。

在这场思想解放运动中，共和国的建设者深刻反思了“文化大革命”的沉痛教训和深重灾难，重温了共和国政权建设的观念和理想，对民主法制建设的要求更为迫切，对实现建国之初就已确立的宪政体制的信心更加坚定。

这年年底，中共中央召开了长达35天的中央工作会议，复出不久的邓小平在会上作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的长篇讲话。面对“文化大革命”的惨痛现实，邓小平呼吁，必须充分保障人民民主、逐步健全社会主义法制。认为这是一个关系党和国家命运的重大任务。

1978年12月18日至22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议在北京举行。

这是一次永载史册的重要会议。会议深刻地总结了历史的经验，特别是“文化大革命”的沉痛教训，作出了把党和国家的工作重点转到社会主义现代化建设上来的重大决策，实现了伟大的历史转折。

三中全会还要求，从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。

一个多月后举行的五届全国人大常委会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会，由“文革”中或被下放“五七”干校，或靠边站的法律方面和其他方面的杰出人才80余人组成，协助全国人大常委会加强法制工作。彭真被任命为这个委员会主任。

1979年3月至6月，虽然只有短短三个多月的时间，但彭真领导的法制委员会草拟了地方组织法等7部重要法律草案。

1979年6月18日至7月1日，五届全国人大二次会议在北京举行。这是三中全会后召开的首次全国人民代表大会会议。

会议除听取和审议了政府工作报告外，还听取和审议了关于1979年国民经济计划草案的报告、关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告。这是时隔16年后第一次向全国人民代表大会报告计划和预算情况。全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院分别提交了书面工作报告。从此以后，审议和批准计划报告和预算报告，听取“一府两院”工作报告，成了每年的全国人民代表大会会议的重要议程。

五届全国人大二次会议恢复了代表提出提案、意见和建议的权利。会议期间，代表提出提案1890件，涉及工业交通、人民生活、农业、财贸、科教文卫、政法、国防、外事等方方面面。提出议案、意见和建议，成为代表行使职权的一种重要方式。

五届全国人大二次会议最重大的贡献是审议通过了七部急需的法律。

在充分讨论、审议的基础上，会议表决通过了刑法、刑事诉讼法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法、全国人大和地方各级人大选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法七部法律。

这是“人心思法”的成果，也是拨乱反正的迫切需要。是党的十一届三中全会以后结出的第一批法律硕果。它标志着我国立法工作在沉寂20多年后又重新恢复并取得重大突破。从此，“无法无天”的混乱状态成为过去。

看到法制建设取得初步成效，邓小平非常高兴，他说，由此“全国人民看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”

1980年9月29日，全国人大常委会决定，成立最高人民检察院特别检察厅和最高人民法院特别法庭，审判林彪、江青反革命集团案主犯。会议还决定特别法庭公开进行审判。“两案”审判，是新时期加强法制建设、维护法律尊严的又一标志性事件。

1980年8月，在中共中央政治局扩大会议上，邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，邓小平说，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。因此，要解决制度问题。邓小平宣布：中央将向五届全国人大三次会议提出修改宪法的建议。

9月10日，五届全国人大三次会议通过了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。全国人大常委会委员长叶剑英任宪法修改委员会主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员，胡乔木任秘书长，委员有103人，阵容强大。9月15日，宪法修改委员会宣布正式成立，并举行了首次全体会议。现行宪法的修改工作正式启动。

这次修宪历时两年零三个月，凝聚了各方面心血。

在宪法修改中，有些现在看起来很平常的事，但在“文革”刚刚结束以及林彪事件过去不久的背景下，仍然十分敏感。比如，对于设不设国家主席、搞一院制还是搞两院制、领导职务要不要规定任期等等，争议较大。宪法修改委员会是从完善国家政权体制出发，果断地建议确立国家主席的地位，为了使国家机构运作比较顺畅，规定实行一院制，废除领导职务终身制，规定国家主要领导人连续任职不得超过两届。实践证明，这些规定具有深远的历史意义，对健全国家领导体制，建设社会主义民主政治制度发挥了很重要的作用。

1982年5月4日，全国人大常委会决定，公布宪法修改草案全文，交付全国各族人民讨论。这次全民讨论持续了整整4个月，其规模之大、参加人数之多、影响之广，与1954年全民参与的立宪堪称姊妹篇。根据全民讨论的意见，宪法修改草案又补充、修改了近百处。

1982年12月4日，五届全国人大五次会议举行全体会议。会议采用无记名投票方式进行表决。到会的3040名代表参加了投票，投票结果，赞成票3037票，只有3票弃权。1982年宪法是共和国立法史上第一部公开表决情况的法律项目，成为日后立法公开化、透明化的一个重要起点。

1982年宪法，坚持和完善了人民代表大会制度，特别是巩固了1979年选举法、组织法有关直接选举和差额选举的规定，完善了选举制度，进一步赋予地方人大一定的立法权，健全了地方各级人大的组织体系；扩大了全国人大常委会的职权，加强了全国人大及其常委会的组织建设。这些规定的出台，标志着我国社会主义民主与法制建设进入了新的阶段。

加强地方人大建设，是新时期人大制度建设中具有特别重要意义的举措。

（和讯财经原创）

五届全国人大二次会议通过的修改宪法的决议和新的地方组织法，还规定县级以上地方各级人大设立常委会，1982年宪法确认了我国政权建设的这项重大改革。

从1979年下半年到1981年年底，全国县级以上地方各级人大相继建立了人大常委会，有力地加强了地方国家权力机关对地方国家行政机关、审判机关和检察机关的监督。

过去，立法权集中在中央，地方没有立法权。新的地方组织法，赋予省级人大及其常委会立法权，规定省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和宪法、法律等不抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法肯定了这一规定，并在修改后的地方组织法中进一步赋予省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会一定的立法权。

赋予地方人大及其常委会一定的立法权，这是我国立法体制的一项重大改革。25年来，各地共制定了一万多个地方性法规、自治条例、单行条例，有力地保障和促进了全国各地的经济发展和现代化建设。

特别值得提出的是，1982年宪法，改变了从未经过法律确认、也不利于基层政权建设的农村人民公社政社合一的体制，规定设立乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府。这标志着，在全国范围内，从中央到乡、镇五级政权组织全部建立了人民代表大会。1995年，地方组织法第三次修改后，规定乡、镇人大设主席，并可设副主席一至二人，在闭会期间组织代表工作，乡、镇人大建设得到进一步加强。正是通过这些一步步扎扎实实的政治体制改革，人民代表大会制度得以丰富和完善。

1982年宪法，不仅扩大了地方立法权，而且通过加强各项组织制度建设来进一步完善人大制度。

一是增设全国人大专门委员会。六届全国人大设了6个专门委员会，七届7个，8届8个，九届、十届均为9个。专门委员会在全国人大及其常委会领导下，负责研究、审议和拟订有关议案，开展调查研究。

二是完善了委员长会议制度。规定全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人大常委会的重要日常工作。

三是规定人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关、检察机关的职务，这样规定既有利于对行政、审判、检察机关的监督，也有利于实现委员的专职化和比较年轻化。令人欣慰的是，2003年十届全国人大成立后，随着一批年富力强、学有专长的原政府官员、专家学者进入全国人大常委会，常委会的职能得到进一步加强。

（待续）

二00五年七月十五日