纪念，为了更好地前进——访原国家土地管理局局长王先进

在纪念《土地管理法》颁布20周年的特殊日子里，记者有幸采访到原国家土地管理局第一任局长王先进。这位当年在中国土地管理舞台上叱咤风云的人物，而今已年逾古稀，但言谈依然思路清晰。回首往事，老人无限感慨……

全国城乡土地统管，开启新时代

“20年前的6月，我被中央任命为国家土地管理局第一任局长。当时心里很复杂，因为一切都是刚刚组建，一穷二白嘛。”王先进笑言。

“1986年发生了三件大事”，王先进如数家珍，“中央出台7号文件，《土地管理法》经全国人大审议通过，成立直属国务院的国家土地管理局。这三件大事催生了一个土地管理的新时代。当时研究土地的人都高兴地说‘土地管理的春天到了！’”

“《土地管理法》的核心是保护耕地。为了保护耕地，当时强调了两点：一是城乡土地统一由一个部门管理，结束过去分散多头管理的历史，这是中国土地管理体制的重大变革。二是建设用地实行严格的审批制度，要求按项目审批。国家土地管理局成立后，我们主要抓了几件事：首先是大张旗鼓地宣传《土地管理法》，做到家喻户晓。其次是在全国范围内组建统一的管理机构。当时的情况比较艰难，整个国家的大背景是精简机构。在这种情况下中央和国家人事部门出台政策，特批要成立地方土地管理机构，很不容易。三是为了更好地贯彻《土地管理法》，对全国的土地违法行为进行全面检查，目的就是要把违法压下去，把耕地保护住。从当时的情况看，效果不错。全国土地违法的气焰基本上被压下去了。”

“另外，下大力抓队伍建设和基础业务建设。地籍管理、规划管理、地产研究……当时都是空白，一切需要白手起家，从一穷二白干起。就是在这样的基础上，中国土地管理事业起步了。”

土地使用制度改革，摸着石头过河

回忆起土地使用制度改革的进程，王先进有说不完的话。

“有人讲我们搞的这一套改革，完全是学香港。应当说，办法是借鉴他们的，但并不是学了香港才有了我们的土地使用制度改革。这个历史一定要搞清楚。”

王先进说，当时的大背景是，随着改革开放的深入，为了适应全国经济体制改革的形势发展，各方面都在呼吁改革土地使用制度，但是，各方面的思路并不一致。当时，建设部门主要考虑，城市建设资金不足，想从土地上收回点钱，补充城建经费不足；学者们搬出马克思的基本理论；特区深圳考虑的是如何通过改革来吸引外资；而土地部门主要考虑的是，要想管好土地，不能只用行政手段，还得用经济手段。

王先进回忆说，1987年的春节刚过，时任国务院外国投资工作领导小组组长的谷牧同志召集会议，传达中央领导的意见，就土地能否转让的问题进行专题研讨。作为外资领导小组的成员，王先进列席了会议。而在此前，国家土地管理局已就“全国实行土地有偿使用”问题向国务院打过报告。王先进是有备而来，但心中不无担心。他在这次会上提出了三条意见：第一，转让的是土地使用权，不是所有权；第二，这种土地使用权是有年期的，不是无限期的，几十年后要无偿收回；第三，转让是要收钱的，不是无偿使用。这三条意见的改革思路得到认可，大家的看法殊途同归。很快，深圳、上海、天津、广州、福州、厦门6个城市进行土地有偿使用试点，土地使用制度的改革由此起步。由此可见，在历史大潮流面前，社会的变革是一种合力，不是哪一个人、哪一件事就起到决定性作用。

王先进说，国家土地管理局提出，“树两面旗帜，一面都不能倒”。这两面旗帜一面是保护耕地，另一面是土地使用制度改革。现在回想起来，“打江山”的确很不容易。以土地使用制度改革为例，“我们当时连一些名词都不懂，完全是摸着石头过河……”

“十年打基础，十年大发展。回过头来看，成绩不小。”王先进感慨地说，“尤其后十年的土地管理，工作量非常大，土地管理部门想了很多办法来加强工作，确实很辛苦，也确实取得了很大的成绩。”

法制建设，还需继续努力

“这20年，是《土地管理法》从无到有，从不完善到逐步完善的过程。”王先进说：“从立法角度看，我们这20年在不断完善法律法规方面做了大量工作，但我认为，最重要的成就还是一部法律和一部法规。”

王先进认为，《土地管理法》几经修订沿用至今，仍是中国第一部也是目前唯一的《土地管理法》。一部重要法规是指1990年实行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。这是与《土地管理法》配套的第一部法规，也是对《土地管理法》的重大补充。这一补充非常重要，土地市场的一些基本原则都涉及了。至于后来还有一部《城市房地产管理法》，只能说是与土地管理相关的法律。

“应当说，一部法律、一部法规，实现了土地管理立法上的重大突破。这之后中央发了很多文件，三令五申，但都是行政文件而不是法律。这一点，可以说是土地管理法制建设中的一个缺憾。法律的力量是不容小视的，我们需要更有力的法律武器，来遏制土地违法行为。”

王先进认为，应加紧研究制定《土地登记法》，前提是解决产权制度问题，因为登记的核心是产权。他主张采取强制登记的手段，不登记产权就不受法律保护。这样，与监察制度相结合，就会对制止违法行为产生极大的震慑力。

当然，王先进最大的心愿还是出台一部土地的根本大法——《土地法》，毕竟《土地管理法》是二级法，《土地法》才是一级法。王先进深知，这部法的出台，决非易事，其中最大的问题是如何对待集体土地。“这个问题很复杂，争议很多，但我还是提出来，积极推动。”

严格执法，土地管理大有希望

“20年，也是土地执法和违法不断斗争、反复斗争的过程。”说到这个话题，老局长的语气沉重下来。“这对矛盾，从建局一开始就很尖锐，现在问题越来越多，斗争越来越严酷。为什么20年下来，一直得不到很好地解决，甚至不断恶化？很值得深思。我们需要研究违法的深层次原因，才能采取有效的措施。”

在王先进看来，深层次的原因主要有三方面。第一，利益驱动。因为有利可图，一些地方往往不管什么规划、计划，为所欲为。第二，对保护耕地的重要性和紧迫性，上下认识不一致。土地管理部门很早就提出不得跨越基本农田的“红线”，但总有一些地方缺乏全局意识，只顾局部利益，认为保护耕地与己无关，是别人的事情。第三，执法不严，不敢动大案要案。在违法的主体大多是地方政府的情况下，没有十分严厉的措施怎么能制止得住违法现象！“我还是坚持那句话：《土地管理法》只有得到最严格的执行，才是最严格的《土地管理法》。”

“展望未来，任重道远。”但王先进相信，“只要能上下齐心，进一步完善法律法规，严格执法，土地管理事业的明天大有希望。”