收入分配的四次浪潮

六十年来，中国的收入分配大致经历了四个阶段：改革开放前的三十年主要表现为市场机制被逐渐逐出分配领域，政府逐渐包办了所有分配环节；改革开放后，市场机制得以重新进入分配领域，而且逐渐确立了对收入分配的主导地位；从20世纪90年代中期开始，随着分税制的推行，“国家能力”得以大幅提高，国家通过公共财政调节收入分配的能力大大增强；进入21世纪后，一个新的名词逐渐为公众所熟悉——第三次分配，“5·12”地震后国民和企业表现出来的捐赠热情似乎显露出了第三次分配兴起的端倪。

平均主义理想的破灭

1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》宣布，“中华人民共和国经济建设的根本方针，是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济的目的”，而且“凡有利于国计民生的私营经济事业”均应得到鼓励和扶助。

《共同纲领》提出的经济政策“很大程度上体现了毛泽东《新民主主义论》和延安整风运动中所表达的理念”，而按照毛泽东的理论，新民主主义不是新中国建设的目标，而只是一个过渡阶段，彼岸是一个“平等”和“民主”的理想世界。

中外学者的研究成果几乎一致表明，毛泽东所谓的“平等”实际上是中国古典平均主义、西欧空想社会主义、赤贫思潮和战时平均主义结合而成的一种平均主义理想，此中，他青年时期的偶像康有为所著的《大同书》和长期的战时共产主义生活的痕迹尤为明显。1970年，毛泽东曾告诉来华访问的美国新闻记者埃德加·斯诺，从小学时代，他就开始接触康有为和梁启超的著作，借来“读了又读，直到可以背出来”，特别是康有为借孔子之名而倡导的没有私人财产、没有私人产权、没有土地买卖、没有私人工业、没有私人商业、没有家庭，代之以公共医院、公共护士、公共福利、公共教育、公共老人院和公共墓地的“大同社会”，给他留下了深刻的印象。1917年8月23日，毛泽东致函亦师亦友的黎锦熙说：“孔子知此义，故立太平世为鹄，而不废据乱、升平二世。大同者，吾人之鹄也。”他还反复向埃德加·斯诺说起战争时期的供给制，慨叹此种战时平均主义的可贵和难以保持。

1955年，毛泽东决定加快向他的理想社会过渡的进程。当时，农村的阶级剥削已经被消灭，农民所表现出来的集体化热情令他激动不已；虽然大部分城市工商业仍然被私人所掌控，但毛泽东相信掌握了城市工商业的资本家只是一群很容易就范的猫，只要往他们的背上涂上辣椒，他们就会想方设法去舔它，而且会为能舔到辣椒而高兴；对知识分子的“思想改造运动”已经取得初步成果，经过一轮又一轮的“斗私”，绝大多数知识分子至少口头上同意放弃五花八门的思想，愿意向他的思想看齐。另外，斯大林的逝世客观上赋予了毛泽东世界无产阶级革命和第三世界新领袖的地位。虽然他很少走出他的书房，但丝毫不妨碍他的威望的提高。当时，进京的列车上，女播音员会用清脆的声音告诉乘客：“我们就要到达北京了，那是毛主席居住的地方。”

但是，他的决定未能立即得以实施，主要原因是他的很多同事对依靠大规模群众运动推进集体化提出了异议，他们更倾向综合平衡中稳步前进的经济发展战略，认为“多快好省”的经济发展战略是急躁冒进。直到1957年“反右”运动全面铺开之后，形势才变得对他的决定有利起来。“反右”运动中，反冒进思潮被当做右倾保守主义遭到了猛烈的批判。趁着批判反冒进的时机，1957年冬至1958年春，毛泽东部署掀起了一场轰轰烈烈的农田水利建设高潮。此间，三个现象引起了毛泽东的注意：一是为完成规模宏大的水利工程，不少地方采取了大兵团作战的方式，劳动力调配突破了原来的社、乡、甚至县的界限，出现了所谓“联队”、“联社”的现象。二是劳动力调动频繁致使原来的评工记分制度实施起来相当困难，而且广大农村干部、群众的确表现出了不分昼夜、不计报酬、不计较本社利益的“共产主义协作精神”。三是不少合作社兴办了托儿所、公共食堂、老人院，以缓解农田水利建设带来的劳动力压力；与此同时，受工业大跃进的影响，不少合作社建立了工厂、学校和民兵组织，形成了一个个集工农兵学商于一体，政治、经济、文化、军事全面发展的综合体。

毛泽东由此倍受鼓舞，开始考虑组建更大规模的生产组织以适应新的生产形势。最终，毛泽东选择了“一大二公”的人民公社，而且只用了七个月左右的时间(从1958年3月中共中央政治局常委成都扩大会议正式决定“小社并大社”到1958年10月底全国99%的农户参加人民公社)就基本实现了全国农村人民公社化。人民公社基本是依照毛泽东的平均主义理想建设的。人民公社化运动开始后，毛泽东曾公开说“《大同书》所写就是我们共产主义者要建立的理想社会”，而且指示中宣部印了一本有关空想社会主义的资料，里面就包含《大同书》的内容。河北省徐水县是刘少奇的“共产主义试点公社”。1958年8月6日，刘少奇派中共中央农村工作部副部长陈正人去徐水县搞共产主义公社试点时，随身携带的就是《大同书》。9月10日至11日，刘少奇亲自去徐水县视察，观察问题和提出建议所依据的亦主要是《大同书》的蓝本《礼记》的内容。

人民公社化运动中，毛泽东对出现的工资制与供给制相结合的分配制度予以了高度的关注。1958年8月北戴河会议期间，毛泽东收到了河南省《崦岈山卫星人民公社试行简章(草稿)》，如获至宝，对《简章》提出的粮食供给制特别赞赏。当他向与会政治局委员描述如何办人民公社时，特别强调了工资制与供给制相结合的分配制度。“过去战争年代实行的供给制是先进的，具有共产主义性质，过供给制生活是马克思主义作风；而体现按劳分配的工资制有很大的弊端，到了社会主义不是非要实行不可的制度。”他认为，工资发给个人，不发给家长，粮食实行供给制，吃饭不要钱，是对资产阶级法权的进一步破坏。虽然中央有关人民公社的决议规定，人民公社仍然应该以按劳分配为主，但是因为毛泽东、刘少奇等中央领导人的积极推动，各地人民公社成立后，基本上实行的是“供给制为主、工资制为辅”的分配制度。供给制的类型大体可分为三种：粮食供给制(吃饭不要钱)、伙食供给制(免费供应粮、菜、油及柴火等)和基本生活用品供给制(吃、穿、住、行、生、老、病、死，公社全部包干)。各地经济发展水平不同，采取的供给制类型就相应不同。截至全国农村基本实现人民公社化的1958年10月底，河南、山东、河北、辽宁、安徽5省5254个公社中，计划实行粮食供给制的占21%，实行伙食供给制的占61.3%，实行基本生活资料供给制的占15%，实行全供给制的占2.7%。作为刘少奇亲自抓的典型，河北省徐水县9月20日公布的《中共徐水县委员会关于人民公社实行供给制的试行草案》规定，全县实行“十五包”，吃、穿、住、鞋、袜、毛巾、肥皂、灯油、火柴、烤火费、洗澡、理发、看电影、医疗、丧葬，全由县里统一包下来。

与农村相比，城市的分配状况很令毛泽东感到沮丧。农村人民公社化运动开始后，虽然城市里出现了郑州红旗公社那样的城市公社典型，但终究没能得到推广，等级工资制仍然是城市分配制度的主体，而特别令他感到不满的又是“等级森严”的国家机关工作人员职务等级工资分配制度。

1955年8月31日，国务院正式颁布了国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令。随后颁布的新工资标准将工资等级分成了三十个级别，最高560元，加上北京地区物价津贴16%后为649.6元，最低18元，加上物价津贴为20.88元，最高与最低工资之差高达31.11倍之多。1956年6月，国务院对国家机关工作人员的工资标准进行了调整，最高与最低工资之差缩小到28倍，但如果加上每一级别中的等级差，最高与最低工资之差不但没有缩小，反而进一步扩大到了36.4倍。

毛泽东对国家机关工作人员实行等级工资，特别是工资级差太大极为不满，认为“现在高级干部拿的薪金和人民生活水平相比，悬殊是太大了”。为了缩小国家机关工作人员之间、干部和普通民众之间的工资差距，毛泽东曾多次建议降低高级干部的待遇，甚至想到过恢复战争时期的供给制。他越到后来越确信，废弃战争时期的供给制，改为等级工资制，未必是一种进步，而是共产党人为迁就现实而做出的让步，结果却让出一个“森严”的“等级制”来。“供给制改成工资制，让一步是必要的……但是，那次改变有很大缺点，接受了等级制，等级森严，等级太多了，评成三十几级，这样的让步，就不对了。”

但是，城市的收入分配状况始终未能如毛泽东所愿。1974年，毛泽东会见丹麦首相保罗·哈特林时说：“(中国)现在还实行八级工资制，按劳分配，货币交换，那跟旧社会没有多少差别，所不同的是所有制变更了。”沮丧之情，溢于言表。

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市场主导分配体制的确立

论及改革开放后的分配制度变化，就绕不开1977年春至1978年冬的四次按劳分配理论大讨论及讨论的主要发起人于光远、苏绍智和冯兰瑞等人。正如1978年11月3日第四次按劳分配理论讨论会结束后《人民日报》刊发的报道所言：“(讨论)一扫‘四人帮’造成的理论界万马齐喑的沉闷局面，逐渐消除了广大理论工作者心有余悸的精神状态。”更重要的是，讨论凸显了当时社会发展的实际困境，直接催生了1978年后的分配制度改革。第三次按劳分配理论讨论会后，邓小平授意国务院政治研究室撰写了《贯彻执行按劳分配的社会主义原则》一文，经邓小平审阅后交《人民日报》以“特约评论员”的名义发表。该文与六天后《光明日报》刊出的《真理是检验真理的唯一标准》一文，犹如两枚射向“两个凡是”的炮弹，引起了坚持“两个凡是”的人的不安。就在《贯彻执行按劳分配的社会主义原则》一文发表两天后的1978年5月7日，国务院发出了《关于实行奖励和计件工资制度的通知》，从《通知》中，普通中国人第一次听说了奖金、津贴等激动人心的名词，中国的新一轮分配制度改革就此拉开帷幕。

正当于光远、苏绍智、冯兰瑞等人忙着给按劳分配正名之时，另一股推动中国收入分配制度改革的力量又开始悄然兴起。该股力量最初来自两个特殊的群体——“文革”结束后返城的知青和家庭联产承包责任制推行后产生的农村富余劳动力，后来卷进了各行各业的人群，最终自下而上推动了中国收入分配制度由政府主导型向市场主导型的转变。

返城知青是一个庞大的群体，公开的数据说有1402万。对当时的城市管理者来说，要通过现行体制消化一支如此庞大的“空降”待业队伍，几乎不可能，因而不少城市想到了从体制外给他们创造就业机会——允许他们“干个体”。就此，不仅中共中央、国务院1981年10月17日发布了《关于广泛就业门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干规定》，提出“一定范围的劳动者、个体经济是社会主义公有经济的必要补充”，而且新闻媒体展开了“独木桥”和“阳关道”的大讨论，以消除返城知青的思想顾虑。

与返城知青“单干”受到政府和舆论积极鼓励不同，农民贩卖剩余的农产品[5.77 1.23% 股吧研报]和手工业品只能偷偷进行，因为1963年1月2日中共中央转发的《国务院财贸办公室关于一九六三年财政、信贷、外汇、市场平衡问题向中央汇报的提纲》规定，私商长途贩运属于投机倒把，而根据当时的刑法，投机倒把是犯罪行为。

1982年5月，素有贩卖小商品传统的浙江省义乌县(现义乌市)发生了一件小事：农民冯爱倩堵住县委书记谢高华，质问政府为什么不允许老百姓摆地摊。经过几番争论，谢高华不仅承诺不会关掉冯的地摊，而且决定开放义乌湖清门的小商品市场，提出“允许农民进城经商，允许长途贩运，允许城市开放市场，允许多渠道竞争”的“四允许”政策。

义乌县委的举动立即引起了全国的关注，围绕究竟该不该允许长途贩运，舆论展开了旷日持久的争论。当时，《人民日报》先后发表了三篇讨论长途贩运的文章，第一篇说长途贩运不是投机倒把，应予提倡；第二篇又说前一篇文章错了；第三篇文章又来了一个否定之否定，认为长途贩运是必需的。

1983年1月，中共中央下发(83)1号文件，给究竟该不该允许长途贩运的争论定了调，认为“农民个人或合伙进行长途贩运”应当允许。1984年2月，国务院又作出了《关于合作商业组织和个人贩运农副产品若干问题的规定》，明确提出：“允许合作商业组织和个人依照国家有关规定从事贩运农副产品的活动，并不受行政区划和路途近远的限制。”个体经济、长途贩运终于取得了合法地位。

城乡个体经济最终取得合法地位是对以往政府包办分配的重大突破，给引入市场化分配体制撕开了一道口子。随着中国经济社会的发展和个体户的壮大，政府顺应形势，逐渐放宽了对非公有经济的雇工人数、投资规模和参与领域的限制，事实上允许了生产要素参与分配。1992年的邓小平“南巡”讲话及随后召开的中共十四大，最终确定了市场经济的改革方向，明确提出允许生产要素参与分配。1998年，非公有经济的从业人员首次超过公有经济从业人员，表明超过半数的中国人已经脱离政府分配体制，加上多元化的工资外收入形式，居民可以获得越来越多的资产性收入和转移性收入，市场超过政府成为收入分配主导机制的局势已基本确立。

市场取代政府成为收入分配的主导机制无疑是一大进步，至少提高了居民的总体收入、增加了居民的收入途径、激发了劳动者的积极性，但同时又生发出不少的问题，最突出的就是居民收入差距的拉大。居民收入差距拉大，固然与市场经济固有的自发倾向和马太效应有关，但以中国的现实而论，更多的还是因为市场化改革尚不够深入，扭曲收入分配关系的体制性因素依然大量存在。

第一，劳动力流动中仍然存在体制性歧视。劳动收入依然是我国居民收入的主要形式，因而居民能否享有平等的劳动机会、能否获得平等的劳动报酬，直接决定着居民的收入差距。1992年以后的市场化改革打破了城乡之间、企业之间劳动力流动的壁垒，但是农民工的收入和福利明显低于城镇居民、国有企业和事业单位外聘人员的收入和福利明显低于正式职工依然存在，诸如此类的歧视性因素主要是计划经济体制的残留，严重影响了劳动收入的公平性。

第二，缺乏有效的劳资协调机制。市场化分配体制下，劳资之间的收入分配主要是通过劳资双方的博弈来确定的，但是改革开放以来，各级政府过度强调发展经济，对资方利益照顾有余，而对劳方利益关注不够，劳方缺乏与资方进行对等博弈的要件，从而导致了资本收入增长很快，而劳动收入增长缓慢的现象。

第三，行政性垄断造成了行业间分配关系的严重扭曲。2002年，中国经济改革研究基金会国民经济研究所做了一项《财产性生产要素的分布与收入分配的实证研究》。研究表明，截至2000年，国有及国有控股企业使用的资本占生产性资本总额的41%，私营企业使用的资本仅占17%，但国有资本的实际收益率仅为4.9%，而私营企业和乡镇集体企业的资本收益率则是国有资本的2~4倍。然而现实生活中，人们普遍感觉国有企业员工的工资和福利普遍高于乡镇集体企业和私营企业的员工。那些高出部分的收入究竟从何而来呢？随着国有企业改革的深入，中国的国有及国有控股企业已集中到了垄断行业，因而它们高出部分的收入很大程度上是从垄断利润中来的，而造成它们垄断地位的又多半不是市场自然条件，而是它们背后的行政权力。故此，我国目前的行业间收入差距主要表现为垄断行业与竞争性行业之间的差距，而造成此一差距的正是反市场的行政性垄断。

第四，资源性财产收入的归属权不清晰造成了资源性财产收入分配的严重不公。经过几轮改革，土地及资源性财产的所有权已经清晰了，但是当土地及资源性财产参与要素收入分配时，仍沿用了计划经济的做法。比如，农村土地的所有权归属集体，但是农业用地不能直接上市交易，转为非农用地之前必须先收归国有，而且政府支付的代价极低，而当政府拿到市场上进行出让时，价格往往会高出数百倍，增值部分究竟该归谁所有，至今仍然是一笔糊涂账。资源性财产收入归属权不清晰，加上缺乏对资源配置权力的监管和制约机制，就很容易导致下述问题：(一)权力寻租难以避免。绝大多数自然资源属集体所有，但转让所得究竟归谁所有没人说得清楚，而且实际转让权只被少数官员所掌握。如此一来，权力寻租就难以避免了。(二)土地及资源溢价被少数人占据。土地及资源增值往往与所有者的劳动关系不大，而是整个经济社会发展的产物，因而理应归全社会所有。但我国缺乏一套土地及资源溢价分配机制，人们找不到索取该笔收入的现实途径，整个经济社会发展的成果就因此被少数人占有了。(三)贪污腐败找到温床。由于中央政府对土地初次批租和私营企业占用矿山只征收少量的税收，对国有企业使用土地和占用矿山则全部免税，出租土地和经营矿山所获得的绝大多数收入就因此流入了地方政府和企业腰包。流入地方政府的部分往往不会被纳入核算，从而成了地方领导可以随意支配的小金库；流入企业的部分则变成了企业主的个人财富或企业员工的收入。最近几年因为经营资源而暴富的人群已引起社会的高度关注，而最引人注目的当属山西煤老板。

第五，政府职能转变滞后。1992年确立市场化改革方向以后，改革迅速进入了“存量”改革阶段，过去“增量”改革期间未被触动的医疗、住房保障和教育、交通、食品补贴等被统统取消，而且过去没有失业之忧的国有企业职工还不得不面临下岗的考验。但与此同时，政府又没能及时建立起适应市场经济体制的社会保障制度，不少人因下岗致穷、因病致穷。

中国的市场化分配体制期待进一步深化。

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第二次分配重振旗鼓和第三次分配的兴起

市场分配机制主导地位的确立过程正好是传统的第二次分配作用弱化的过程，但它不是表明第二次分配不再重要，而是表明第二次分配应该进行重新定位。一般的理论认为，政府提供公共服务是有效改善收入分配状况的重要因素，因为穷人往往比富人更依赖公共服务，而提供公共服务恰恰是政府二次分配的主要内容。

1994年初，时任副总理朱镕基主持推出了以“合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的手指比例”为核心内容的分税制改革。改革的直接触发点是要扭转“两个比重”(财政收入占国内生产总值的比重，中央财政收入占财政总收入的比重)不断下降、中央政府不得不向地方政府“借钱”的局面，更深层次的考虑则是要弱化地区间因发展速度不均造成的财力不均、公共服务水平不齐的问题。但施行十余年后，提高“两个比重”、增强“国家能力”的目标基本实现了，然而各地区间财力不均、公共服务水平不齐的状况不仅没有弱化，反而更严重了。更重要的是，尽管市场经济的改革方向确立已逾十年，但“国家能力”的提高并没有带来财政性质的变化，计划经济体制生成的“建设财政”依然是各级财政的主要收支形式，而与市场经济相适应的“公共财政”始终没有建立起来。

中央领导层开始公开谈论公共财政可以追溯到1994年，时任财政部常务副部长的项怀诚当时被安排参加一个电视讲座，讲座中他明确提到了“公共财政”的概念。1998年，项怀诚出任财政部长，又再次提起了四年前提到过的概念。同年12月，时任中共中央政治局常委、国务院主管财税工作的副总理李岚清出席全国财政工作会议时，明确提出了“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”的要求，而且大致勾勒出了公共财政的基本框架：(一)以保证公共支出作为财政的主要任务，该管的要管好，不该管的一定不要管。(二)依法促进公平分配。(三)充分利用预算、税收和国债等经济手段做好宏观经济调控，同时做好转移支付工作。(四)调节市场配置资源的偏差，体现国家产业政策。

2000年初，中央党校举办各省、自治区、直辖市和中央、国务院各部门主要负责人财税学习班，李岚清去讲了一堂课，讲课的主题就是“公共财政”。李岚清认为，公共财政的基本功能就是满足社会公共需要，而公共需要就是“社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，具有非盈利性和非竞争性”。“公共财政作为市场经济条件下的财政，主要是为全社会提供公共产品和公共服务，体现整体公众利益。换言之，凡是市场机制能够完全调节的地方，财政一般不得介入，以免妨碍公平竞争，浪费国家财力；只有市场机制调节不到或调节不好而影响社会整体利益的地方，财政才有介入的必要。”公共财政一个重要的宏观调控功能就是“调节个人收入分配，保持社会的相对公平和稳定。初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，国家可以通过税收、财政转移支付等手段，对收入分配进行合理调节，取之于富，济之于贫，防止个人收入差距过大”。

李岚清后来回忆说，课程结束后印发材料时，一些学员建议删除有关“公共财政”的内容。李岚清问为什么，得到的回答是“不理解”、“不赞成”。因为李岚清的坚持，讲课内容最终全文印发了，而且通过中央党校的《学习时报》发表了。

同年10月召开的中共十五届五中全会上，有关“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”的内容终于被写进了全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中。2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，又进一步明确提出了“健全公共财政体制”的目标，而且视之为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。

2008年初，中国经济增长开始放缓，随后爆发的全球金融危机更是给中国经济雪上加霜，普通居民收入偏低、缺乏基本医疗和社会保障而导致的“不敢消费”与产能过剩的矛盾进一步凸现出来，要求提高普通居民的可支配收入、解除他们消费的后顾之忧的呼声进一步高涨。恰逢此时，中央推出了新一轮医疗改革和加快了建立全民基本社会保障的步伐，而且推出了一系列“保民生”的财政政策，公众翘盼多时的公共财政终于找到了现实落脚点。

然而，建立公共财政体系不是一朝一夕的事情，因为“市场经济条件下的公共财政必须以法制建设为基础”(李岚清语)，而完善相关的法律体系，规范财政的预算、执行、监督程序，进行相关的行政体系改革，无疑是一个繁复而漫长的过程。

除了通过市场进行的第一次分配和通过财政进行的第二次分配，主要体现为“慈善事业机制”的第三次分配最近几年越来越被各界寄予厚望。2006年5月26日，胡锦涛主持政治局会议，专门研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序等问题，第三次分配被作为重要内容提了出来。2008年“5·12”地震发生后全国民众和企业表现出来的捐赠热情，更是显露第三次分配兴起的端倪。但是，第三次分配对普通中国人来说是一个既古老又陌生的事物，建立健全鼓励捐赠的制度、培育社会捐赠文化、规范公益组织的行为，等等，均需要时日。

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