重塑政府权力结构——关于深圳市政府职能转变和行政体制改革的思考

中国令全世界惊叹的改革开放已经以坚定不移的信心和义无反顾的精神向前推进了十四年。在这十四年中，始终处于改革开放潮头的是那座迅速崛起的年轻城市——深圳。十四年来，深圳发扬敢闯的精神，在经济建设上取得了令人瞩目的成就，为全国的改革开放提供了宝贵的经验，并且正在朝一个现代化的国际性城市的目标迈进。

然而，我们也必须清醒地看到，深圳十四年来的改革，是在传统的行政管理体制并未发生根本变革的情况下，利用现代体制能够给经济发展留出的容量，借助深圳人的拓荒精神，特别是借助中央给予的不同于内地的优惠政策，取得了迄今为止的成就。在邓小平同志南巡谈话之后，在全国的社会主义市场经济迅速推进的时候，在我国即将恢复关贸总协定缔约国地位的时候，深圳已经无法继续发挥“敢闯”精神，率先闯出一条适应市场经济的改革新路子。

当前的核心问题在于冲破旧体制，转变政府职能，重塑权力结构。在这一改革中，政府既是改革者又是被改革者，其难度是已往改革所无法比拟的。因为革自己的命最难。既得利益、习惯势力、关系网，这些都是政府自我革命无法躲避的“拦路虎”，不痛下决心在政府职能转变、权力结构重塑、行政体制改革这些深圳目前最关键的改革战役中打胜，深圳失去的将决不只是“排头兵”和“试验场”的地位，而且是临近跨世纪时捷足进入国际经济大循环的历史机遇。

综合开发研究院（中国&＃8226；深圳）“转变政府职能”课题组的研究者对深圳市如何转变政府职能，如何改革行政体制做了深入的研究和探讨，本报全文载刊他们的研究成果，以期引起决策者、研究者和广大市场的关注。

政府权力结构的不合理因素

十四年来，深圳特区一直在致力于建立和发育社会主义市场经济，政府和企业之间也在逐步改革过去那种直接的行政隶属关系，政府在对企业放权方面做出了不少努力和尝试。自1981年以来，深圳市共进行了五次政府机构改革，每一次都涉及到放权问题，其中1988年第四次机构改革时，正是《企业法》颁布之时，因此政府强调了政企分开和理顺政企关系的问题。总结这些年来政府对企业放权的较大举措，主要有以下几方面：

一是撤并了一批专业经济管理局和一些行政单位，按政企分开的要求将这些行政机构改组为各类公司和经济实体，政府对企业的管理开始由微观向宏观过渡，一些企业开始摆脱对政府的行政隶属关系。

二是政府对国有资产产权的管理职能分离出来，交给投资管理公司，从而在实现国有资产产权管理权与经营权分离，政府对整个社会经济的一般管理职能与对国有资产的特殊管理职能分离方面，进行了大胆的尝试。

三是在落实《企业法》方面取得了一定的成绩，使厂长（经理）在企业中的中心地位基本明确；企业有了较内地企业灵活的劳动用工、自行确定产品价格等项权力；同时，市政府又积极促进社会保障体系的建立，为增强企业活力，创造企业平等竞争的环境做出了努力。

四是为巩固政府对企业的还权成果及提高政府的办事效率，深圳市政府对企业还推出大系统管理模式，对于改变那种政出多门、办事手续繁琐的现象起到了积极作用。

尽管深圳市政府在对企业放权方面做出了不少的努力，但是，按照国务院1992年7月颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的规定来衡量，放权还显得远远不够，政府对经济进行管理的权力结构本身仍然存在着许多不合理的东西，归纳起来，有以下五个方面：

（一）企业应该拥有的许多权力实际上仍然握在政府手中。目前，在人事管理、劳动管理、收益分配、外贸外事、项目审批、机构设置、信贷批准等方面，政府对企业仍干预过多，其中企业反映最强烈的是两个方面的权力：一是干部人事及劳动用工管理权。企业需要用人，但人事权在市里，连调档也由市里管，用人单位却看不到档案。企业招工和辞退职工，仍然由劳动部门垄断式地管理，企业并没有自主权。另外，一级公司截留二级公司的用人自主权也比较普遍，一些一级公司对二级公司的中层管理人员，甚至一般职员的任用、调动也统管起来，实际上仍然保留着过去专业局人事管理权的职业。二是企业、项目审批权。本来，按照《条例》的规定，企业在产业政策的指导下，只要资金和市场条件具备，可以自主决定设立新上项目。但是，在深圳企业这方面的经营自主权却仍然受到相当大的制约。

（二）少数行政管理人员以权谋私，进行权钱的交易。少数行政管理人员利用体制上的漏洞和手中的权力敲诈勒索，卡拿骗要；贪污受贿，中饱私囊；铺张浪费，挥霍公款；内外勾结，损公肥私。

（三）办事越来越难。权力的增长以及权力和利益相交换的格局的出现，使一些人热衷于对企业具体经营活动的干预，热衷于权力的分配，企业到有关方面去办事越来越难，企业反映“门难进，脸难看，话难听，事难办”。办事难的表现是多方面的。首先是办事速度慢。现在深圳许多项目的立项审批手续繁琐，时间长，一般要几个月，有的甚至要一两年。如南油服务总公司关于油口经营范围审批问题，前后经过半年时间，批下来后，油价涨了，企业因此蒙受巨大损失，物业集团公司申办一开工证，盖了38个图章才算办完。其次是办事拖拉，找各种借口卡企业，有的按规定应该办的事，总是找一些借口卡企业，不让你跑断腿，不在他面前低三下四地求情就办不成事，有的批好了也压在抽屉里，刁难人。其三是越往下办事越难。企业反映，办事的人是权力越低办事越难。

（四）政府职能部门职权繁杂，职能交叉，权力混淆。政府一些部门的权力与利益相结合之后导致权利膨胀起来，企业的婆婆越来越多，引出许多因职责不分、机构重叠、交叉而给企业带来的难以解决的麻烦事。例如，市政府批准了上海科技情报所与美国公司合资成立“深圳万达电子有限公司”，但迟迟领不到营业执照，因此遇到了自身无法解决的问题。市工商局规定申报营业执照，必须有房产证明，否则不能注册，市房产部门规定，中国的企业及个人非在深圳注册及有固定户口的不可以购置房产；物业房管部门也规定，租用私房亦要有暂住证，不能持临时通行证租用民房，租写字楼必须有营业执照。该科技情报所买了一套房子，因为没有营业执照，没有公章，就无法办理公证和过户，因而拿不到房产证明。由于有关部门的职权互相抵触和制约，造成这个公司无法办理申报营业执照手续。

（五）权力的不合理结构。尤其是重叠的审批使行政管理人员大量的时间泡在繁琐的审批、检查等事务工作中去，使政府宏观调控的职能没有很好地实现，各个职能部门不同程度地存在着一些行政管理上的漏洞。并没有形成一个对企业和市场进行宏观调控的体系。

上述这些问题说明了什么？其原因何在？我们认为其关键在于政府的权力结构的不合理。

首先是权力失衡问题。政府是国家行政权和全民所有制财产所有权的总代表。在传统计划经济条件下，政府既是权力的占有着，又可任意分配权力；可给多也可给少企业权力。这样就带来了政府和企业这架权力天平处于严重的失衡状态。具体的表现就是当政府自我意识到自身权力过重、经济发展受到严重制约的时候，便主动地放权给企业，而放权的任意性不能保证权力调整的适度，结果往往是把不该给企业的权力也交给了企业，造成了一“放”就乱的局面。“乱”了以后，政府又去收，收的过程中又导致新一轮的机构膨胀。有一些专业局在放权过程中尽管变成了集团公司，但仍然是不挂牌的行政管理机构。“放”和“收”的循环就是这十四年改革的基本状态，政府的权力几乎没减少。

其次，是权力垄断问题。既然权力出自政府，那么它就还可以制造权力，权力制造出来以后可以保留着使用，也可以授权给企业，或者分与企业共享或分享。这种权力的产生方式和分配方式是具有垄断性的。垄断性的权力产生和分配方式具有很大的任意性，往往也造成企业对权力的垄断。政府在执行行政管理权和全民所有产权时，为了方便对企业的管辖和控制，在给企业分配权力时，往往也授予企业一定的垄断权，诸如各种专利经营、许可证制度或限制企业的经营范围等等，均是政府在权力分配时制造出来的权力垄断。这种状况就决定了政府对企业的干预和企业对政府的依赖同时共存的现象。政府对权力的垄断，是造成企业办事难及企业垄断经营的重要原因。

其三是权力商品化问题，即“权”与“利”的结合问题。企业作为商品生产者的基本单位，其天职就是追求最大的利润，所以企业的权力实际上就是一种经济利益，给企业权力就是给企业利益，因为企业可以利用权力创造和实现经济利益；剥夺企业的权力就是剥夺企业的利益。当企业的权力来源于政府的授予时，这种权力自然就与利益紧密结合在一起，政府有关部门利用权力，同样可以产生和创造经济的利益。这是政府不断创造和膨胀权力的内在动力之一，也是政府机构形成放权阻力的关键所在。获得权力就获得利益，这种刺激驱使业以各种各样的方式去换取诸多的权力，从而以较小的成本创造更大的效益。这种状况也就成为企业非生产性成本增加的原因之一，也是政府部门工作人员以权换利、滋生腐败的重要原因。在缺乏约束又可以进行交换的权力下不仅政府的工作人员会产生腐败现象，企业和企业的工作人员也同样会产生腐败。

其四是权力混淆问题。权力混淆是指不同性质的权力混淆在一起的混沌现象。首先是政府的行政权力和经济权力的混淆。行政权力和经济权力是性质根本不同的两种权力。行政权力来源于国家对社会的管理，具有强制性，是国家权力；经济权力来源于资本的生产力，具有非强制性，是所有者权力。由于政府是全民所有制财产的代表，使政府成为行政权力和经济权力合二为一的权力组织。两种不同性质的权力结合在一起，相互交织、相互包容。这一方面使政府在对国营企业行使所有权时，夹杂着大量的行政权力，造成对企业经营活动的行政干预；另一方面，当强调政府简政放权时，其行政的权力往往又难以区分地同经济权力一起下放给企业，在企业的层次上又造成了政企不分的现象。其次是监督的权力与裁判权力的混淆。市场经济中的企业活动是需要监督的，国营企业活动也需要监督。在现代经济中，监督企业按照市场规则经营，是政府的基本职能，但监督的权力必须与裁判的权力相分离，才能保证权力行使的公平与公正。在我们的政府机构中，这种权力是混淆在一起的，政府工作人员的权力很大，不但有权对企业进行检查监督，而且有权对企业进行处理和处罚。企业受到委屈，只有向检查者和裁判者的主管领导申诉，直至向市长报告。由于梯层架构的管理有一定的幅度，领导者不可能对下属的每一项裁决都做出客观的复审，即使复审也要维护下属，很难对错误的裁决做出纠正，这造成要么是官僚主义、对企业的申诉不了了之；要么是各打五十大板；要么就将错就错，维护下属的裁决。这些结果都会使企业感到申诉没有用，只有和检查者搞好关系，避免冲突。在检查人员不清正廉洁的情况下，对企业的必要监督也随之放松。结果一方面是滥用职权；另一方面又没有对企业真正起到监督的作用，所以往往是该管的不管，不该管却老去管。

权力的混淆造成角色的冲突，不同的权力具有不同的目标和职能，有时这些目标和职能是相互矛盾的。作为行政管理的政府，必须面对整个社会，在保护企业经营活动的同时，又要保护整个社会的利益，因此从本质上说，行政权是把所有权当作管理对象的；可是另一方面，政府又是作为企业的所有者在行使权力的，和社会的其他所有者是同等地位的。这样的双重角色和身份必然造成时而保护所有者权力，时而限制所有者权力，结果把国营企业变成为没有独立地位和自主权力的政府附属机构。

政府权力结构的不合理是深圳前五次简政放权难以成功的原因，也将是建立社会主义市场经济体制所必须解决的一个关键性问题。

市场经济中政府权力的重新定位

无论是传统计划经济体制下，还是市场经济体制下，政府权力都是存在的，差别在于权力的结构以及权力的运用形式不同。转变政府职能，建立与现代市场经济发展的要求相适应的行政管理运作机制，首先需要对政府的权力进行重新定位。

从一般意义上看，政府的权力是指国家行政机关根据社会需要，在依法完成对社会公共事务的管理活动中所体现出来的能量和作用。它渗透在政治、经济、文化和社会等各个领域，这表明政府权力的广泛性。与此同时，政府要依照国家的法律规定，行使权力不可超越法律的范围。法律是政府机关活动的依据，法律规定了其活动的方向，政府机关要在法律范围内，遵循客观规律，充分运用管理科学和管理艺术来完成行政权力的运作，这又表明了政府权力的规范性。

由此可以衍生出下列观点：

（1）政府权力应该是社会经济成长的促进力量，而不是阻滞力量。

（2）政府权力应该是各种社会公共事务及各种社会活动的协调力量，而不是导致失衡的力量。

（3）政府权力应该是社会经济生活的服务力量，而不是借以谋私的力量。

（4）政府权力应该是社会安全和秩序的保障力量，而不是解组力量。

（5）政府权力应该是提高人民生活水平，导致共同富裕的力量，而不是导致分配不公和普遍贫穷的力量。

政府职能是权力运作的前提，市场经济体制下的政府职能不同于传统计划经济下的政府职能。市场经济是商品经济形态下的经济运作机制，其主要特征是以市场作为资源配置的主要方式，而不是以行政命令、集权计划为主的资源配置方式；经济主体应该是自主经营的独立的企业，而不应该依赖于政府的不自主和不独立的企业；规范社会基本关系的主要手段，应该是清晰完备的、公开的、面向整个社会的法律、法规和政府政令手段，而不应该是以行政渠道为基础的“政策加精神”的手段以及“一事一议”的行政性“审批”方式。

因此，市场经济中政府在社会经济生活中所发挥的职能主要有以下几种：

（一）宏观调控。

（1）制定社会经济发展战略、规划、方案，建立以产业政策为中心的政策体系，其中包括贸易政策、金融政策、财政政策、土地使用政策等，充分发挥政策的导向和协调作用，保证政府战略规划和政策的具体实现。

（2）建立宏观经济调控的协调体系，综合运用利率、汇率、税率等经济杠杆的手段，保证市场运作的正常进行。

（二）提供服务。为企业、为社会提供各种服务是政府的主要职能。政府职能必须由管理型向服务型转变。政府的服务职能主要表现为：

（1）为企业创造转换经营机制的市场条件，使市场机制在调节市场供求、配置资源中发挥重要的作用，政府需要进一步建立和完善生产要素市场，其中包括生产资料、劳务、房地产、技术、信息、资金、证券等市场，目前尤其应尽快筹建国际期货市场和产权交易市场。同时要积极帮助企业开拓国内和国际产品市场。

（2）协助企业和社会提供包括道理、交通、邮电、港口、机场和水利、电力等“硬环境”。

（3）建立统一的信息咨询服务系统，及时向社会发布各种重要的经济信息。

（4）组织人力、物力和财力，进行关键技术攻关，加快高新技术的开发和应用，提供各种技术服务。

（5）加速社会保障体系建设，积极发展各种形式的社会保险，为企业改革创造社会条件。

（三）制定法规、管理监督。国家机关总体上分为立法机关，行政机关和司法机关，立法和司法本来不是政府的职能。但是由于法律的滞后性，行政法规还多多少少发挥着拾遗补缺的作用，而且在社会主义发展的初级阶段，我国的法律还相当不健全，行政法规仍然发挥着十分重要的作用，许多市场“游戏规则”是通过政府来制定的。同时，作为政府行政权力，其中一个重要的组成部分就是对社会经济的管理和监督功能，在政府法规、法令的范围内，它还有部分司法的职权。

明确了市场经济条件下政府职能以后，我们即可以重新为政府的权力定位了。

第一，消灭一部分权力，当然，这是指不合理的权力。在传统的计划经济体制下，政府与企业是行政上下级关系，政府当然对企业拥有指挥权。由此而产生了源自于政府行政干预的层层审批、检查、评比等一系列不合理的权力。市场经济中决定企业经营方向的是市场，而不是政府，因此，那些不适应甚至阻碍市场经济发展的不合理的政府权力必须消灭掉。既然我们已经意识到根本就不应该给企业脖子上套绳索，那为什么不能痛痛快快把那根行政的绑绳从企业脖子上摘去呢？“松绑”是改良行为，“摘绳”才是革命。我们强调政府要消灭一部分不合理权力，也是因为，只要政府中止对企业的不合理干预，与此相关的一些权力便会自然消失，而不会转移或下放，企业不会自己审批自己。

第二，归还一部分权力，即把属于企业的权力毫无保留地交还给企业，这些权力主要表现在《全民所有制工业企业转移经营机制条例》中提到的企业生产经营自主权等十四项权力，就是要求政府要坚决把手中的仍然占有的微观管理和生产经营权归还给企业，从而解放企业也解放自己。

第三，下放一部分权力，即政府要把确实属于宏观调控但又具有直接服务社会性质的权力下放给基层政权。这里需要明确“下放”和“归还”的概念区别。过去我们常讲给企业下放权力。这实际是认识上的错误。在市场经济下，政府和企业是平等合作的关系，它们之间不存在行政隶属和上下级关系，怎么能讲权力的“下放”呢？实际上企业的权力讲“归还”就比较合理。“权力下放”仍可用，那就是指有行政隶属关系的组织，例如，深圳市政府应该向区政府下放权力，属于区域行政事务范围的事，市政府完全可以责成区政府全权处理。

第四，转移一部分权力，即转移给社会中介组织。为了满足市场经济和政府简政的需要，应该在政府和企业及社会之间发展一批社会中介组织，它们在政府之外，但在一定程度上起着类似政府那种协调、服务的功能。属于行业内部，企业之间经济往来的事，可以由行业协会，经济协作团体等协调、服务性的中介组织去做；属于调解、处理个人、企业、政府相互间的纠纷、诉讼的事务，则要由律师事务所、会计师事务所和审计师事务所等仲裁性的社会中介组织完成。市政府只负责监督和规范这些社会中介组织的总体运作。

第五，强化一部分权力，这是指市场经济条件下实实在在属于政府的那部分权力。政府权力的强化，一是指该管的一定要管，不能出现管理的“死角”；二是指政府管理要分出高低轻重，例如宏观调控、协调服务、依法监督应该成为政府行政中心任务加以强化；三是指理顺政府内部的权力分配关系，使权力运作高效化、合理化，避免出现内部权力之间的交叉、抵消、干扰等负影响。

实现政府权力结构变革的设想

根据深圳的具体情况，我们考虑可以按照以下的原则和方案来实施。

（一）实现政府权力结构变革的原则

1．政府双重职能和双重权力相分离的原则，使国有资产的管理和经营形成一个独立于政府其它部门之外的系统，使所有者的职能企业化，所有权实行企业化经营，从而使政府不再参与企业的经营活动。

2．政府与其他国家权力机关及社会中介组织之间相互制衡的原则。确立政府行政权与人大立法权、法院司法权以及社会中介组织之间的双重制衡机制。

3．政府内部决策、执行、监督部门各自独立，互相制约，三位一体的原则。要根本解决政府权力的横向交叉和纵向重叠的问题，使决策、执行和监督三个系统相分离，各司其职，互不干扰，从而形成一个科学、合理、高效、廉洁的行政管理新体制。

4．政府权力法制化的原则，转变政府职能与行政管理体制的改革是一项长期而复杂的系统工程，决不会一蹴而就的。因此，政府在改革过程中应当采取审慎的态度，以稳键的改革措施，逐步实现这场改革的目标模式。应避免“大哄大嗡”、“一刀切”等急躁、冒进、简单的搞“运动”的方式所可能带来的负影响。

（二）实现政府权力结构变革的实施方案

1．分离政府的双重权力，建立独立的国有资产所有权、经营权的环状体系。

对于这个问题，有三种方案可供选择：

其一：将目前的国有资产管理委员会置于深圳市人大之下，直接向人大负责报告工作，使政府的国有资产所有者职能与社会行政职能彻底分开，国有资产管理委员会则应真正担负起“所有权代表”职责，以国有资产的保值和增值为目标，彻底摆脱行政管理者的角色。

其二：取消国有资产管理委员会，不设具体的“所有权代表”机构，将所有权直接交给企业，由人大通过政策、法律，规定企业如何行使所有权，政府对这些全民所有制企业与对其他企业一样，通过人大制定的法律和经济手段进行宏观调控。

其三：将国有资产管理委员会和市投资管理公司合二为一，改造成为国有资产控股总公司，下辖若干经营产权的投资控股公司和企业集团公司，通过参股控股的方式经营国有资产，切断一切与政府的行政联系，使所有者的职能企业化，所有权企业化经营。

第一种方案是要全面实现双重职能分离的原则，但是考虑到新设立的国有资产管理体系不可避免地带有行政色彩以及在现行体制下实行的难度，我们认为目前这个方案尚不可行。第二种方案则难以解决对国有资产经营的监督问题，而且全民所有制企业利润上缴问题也不容易解决。因此，我们赞同第三种方案。

实施第三方案需要解决以下几个方面的问题：首先，是要与企业股份化改造及落实《转换经营机制条例》相配套，使后者成为产生新的独立化企业组织的权力基础；其次，是要防止国有资产重新界定后出现“第二政府”和过度垄断，这就需要造就几个而不是一个大型的国有资产控股公司，分散化经营，引入竞争机制；其三，国有资产控股总公司承担国有资产管理职能，对国有资产进行确认和登记，并对一级控股公司所持有的国有资产的自身增贬值、再投资、转让及破产等行为进行监督，并有责任对一级控股公司的资产经营者实行监督、考核，维护国家财产不受损失。而对资产存量的经营以及税后利润的提取、使用权在法律规定的范围内交给一级控股公司；其四，不允许任何政府部门办企业，已有的各政府部门办的企业经过股份化改造，和上级政府部门脱离隶属关系。

2．建立人大、法院及社会中介组织对政府的双重制衡机制

政府双重权力分离之后，就基本上摆正了政府与全民所有制企业之间的关系，但是政府的权力仍然需要一个由人大、法院及社会中介组织共同构成的对政府权力进行约束的双重制衡机制。

第一重是国家权力结构中的制衡机制，即人大、法院和政府之间的制衡关系。在这种权力关系中，人大应成为凌驾于政府之上的权力机关，它以法律的形式确认政府的合法性，并通过立法，审定政府年度工作报告、财政预算和有关经济发展的规划和政策，批准政府起草的各种行政法规、法令、任命政府官员等手段，制约政府的权力，规范政府的行为，目前亟需树立人大作为最高权力机关及立法机关的权威性，充分发挥其对政府权力的制衡作用。法院是司法机构，它通过民事、刑事、行政审判等法庭，保证人大制定的法律的贯彻执行，对政府的行为进行监察，政府是获权于人大，在法律许可的范围内对社会经济进行行政管理。

第二重是非国家权力性质的制衡机制，即政府与社会中介组织的制衡关系。所谓社会中介组织即是介于政府与企业之间、按“自愿参加、民主管理”的原则组成的各种民间机构，它既代表各社会群体的利益，表达群体的意志，成为企业经营决策的参谋和咨询者；又接受政府的指导，遵循国家法律法规，通过行规等手段，对企业进行服务、协调和监督。这类组织包括会计师事务所、律师事务所、公证事务所、审计事务所、专利事务所、消费者委员会、职业介绍所（劳动服务公司）、各种企业协会、企业评价协会，还有尚未从政府行政序列中分离出来的贸易促进会、投资促进中心和各种社会仲裁机构，等等。深圳这些社会中介组织普遍存在的问题是对政府的依赖性过强，有的行业协会既不是经济团体，也不能代表群体利益，实际是行政机构的一个附属物。因此，目前的首要工作是使社会中介组织从政府机构的隶属关系中脱离出来，改变其角色和职能，成为能够充分代表企业和社会公众利益的社会团体，并取代政府目前对企业的一部分协调和监督的职能，形成与政府互相制约的机制。另外，在简政放权、转变政府职能过程中，政府的一些经济管理部门也应当从政府中分离出来，成为半官方半民间旨在促进社会经济发展的独立法定机构。这类机构不同于社会中介组织，它尽管不是行政机构，但与政府保持更为密切的联系，是政府经济管理的辅助力量。

3．政府内部形成决策、执行、监督各自独立、相互制约、三位一体的行政管理体系

目前，企业到政府办事难的一个重要原因是政府内部机构设置不合理，职能交叉，行政运行方式不规范，依人行政。为建立科学、合理、高效、廉洁的行政管理体系，就必须使决策、执行和监督相分离。

（1）分离制定政策与执行政策的功能，保证政策的严肃性，在这方面，应该着重解决以下几个问题：

其一，副市长不应该构成一个相对独立的管理层，要改变以往众多副市长分兵把“口”所造成的行政组织内部权力过分集中又过于分散以及依人行政的局面，只设一二辅助市长工作的副市长。

其二，形成完备的决策体系。我们认为可以考虑将市委和政府的最高决策会议合二为一，重组党政联席会议，构成最高决策机构；充分发挥各种委员会和领导小组的功能，使其成为专业化较强的准决策机构；充分发挥各种学术研究机构的作用，形成权威性的决策咨询机构。考虑到党政高层决策一体化的优越性，必要的兼职形式可能更有利于开展工作。

其三，确立具有严格的岗位责任制的行政执行系统，负责执行决策系统下达的政策指令，并需尽快转变职能，主要通过经济、法律等手段对企业和市场进行宏观调控。

（2）形成一个与决策、执行系统相分离的监督系统，保证依法行政和廉洁。目前，我市行政监督部门有市委纪律检查委员会和市府行政监察局两个，工作中交叉现象很严重，我们建议把两个部门的职能重新配置，合二为一，组成新的行政监察局，其地位也要相对独立，仅向最高行政首长——市长（书记）负责，不受其他任何部门、任何人的领导和制约。

经过上述工作，市政府便可以在横向上实现机构功能的专门化，使制定政策与执行政策的部门分离；在纵向上实现管理层次功能的专门化，使决策层与执行层分离，决策层不能随意干扰执行层例行公事，执行层必须按照决策层制定的政策执行，而行政监督部门则保证使行政运行建立在“依法行政”的基础上，减少行政裁量的随意性，防止出现腐败现象。

4．配合政府职能的转变和行政管理体制的改革，尽快出台一批法律、法规，使政府的权力运作法制化。

市场经济实际上就是法律经济，实现政府权力结构的变革也必须法制先行。以往“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的不良循环状态的一个重要原因就是在简政放权过程中，没有将政府该做什么，不该做什么，以法律、法规的形式固定下来。行政立法是香港政府的一大特色，港府每设立一个机构，都要在此之前通过一项法例，明确规定该机构的法律地位、编制、权限与职责范围。我们可以比照香港的及其他国家和地区的成功经验，在转变政府职能过程中，及时地制订出一整套有关政府各部门的职能、编制、职权和职责范围等方面的法律、法规，使新的政府权力法制化，以保障政府权力结构变革的顺利进行。

5．建立与市场经济发展相适应的宏观调控体系

实现政府权力结构变革的目的之一就是要建立一个与市场经济发展的要求相适应的宏观调控体系。这方面的具体做法主要有以下几个方面。其一，要使计划局缩小其为各行业各领域作具体计划并下达计划指标和审批立项等功能，强化其中、长期计划和宏观调控的功能。随着金融体制的改革，逐步从指标控制过渡到运用经济杠杆控制。其二，有些经济、贸易职能部门在撤消其审批职能之后，可以从政府的行政序列中撤出，变为半官方的独立法定机构，协助政府发挥其促进生产力提高和贸易发展的功能。其三，加强工商、税务、统计、审计等机构的监督管理职能，保证旧体制向新体制过渡中的市场秩序。其四，合并有关审批外引内联的职能机构，成立投资管理办公室，负责解释有关投资法规，协助投资者作好前期准备工作，对外部投资实行监督，保证产业政策的执行。对一些较大的外引内联项目进行审查，统一审批。其五，有关土地征用，房地产开发，应采取公开招标、拍卖形式，政府有关部门要加强对国有土地登记、买卖、房地产开发和征税等活动的监督。总之，政府职能部门在简政放权的过程中应该同时形成一个新的宏观调控体系。

江泽民总书记在十四大报告中向全国提出了三年基本完成政府职能转变的改革日程表，最近召开的八届人大再一次强调了这一点，表明了中央的决心。这对深圳来说显得尤为紧迫。因为，实现政府职能的转变和推行包括公务员制度改革在内的行政管理体制改革是一场深层次的变革，是一项浩大的系统工程。是社会主义市场经济体制发展的迫切要求。从前14年发展积累的条件看，深圳只能在这次新的改革进程中继续走在全国的前列，否则，追赶亚洲四小龙便无从谈起。我们坚信深圳会迈出改革的全新步伐。我们对深圳仍然充满信心。