中国农村改革三十年的基本经验

一、中国的问题实质是农民问题，农民问题的实质是土地问题。土地是农民赖以生存与发展最基本的生产资料，是农民的命根子。土地同时又是影响社会稳定的重要元素，关系到国家的安全。历史上的农民起义与暴动，多数是由于土地问题引起的，土地问题是改朝换代重要的诱因之一。

二、中国的改革开放发端于农村，农村改革是以土地的包产到户和包干到户为突破口，以安徽凤阳小岗村为代表，实行“交足国家的，留够集体的，其余都是自己的”办法，势如破竹，席卷全国。土地的包干到户是一场新的土地革命，使农民获得了生产经营的自主权，又一次解放了生产力。党中央顺应时代潮流，不断调整不合时宜的理念和政策，支持这项来自农民创造的改革，并把这项制度视为农村一项基本制度和市场经济的基石，从15年不变到30年不变一直坚持下去。虽然仍保持土地的集体所有制，但农民有了生产经营自主权，这是一个巨大的进步！

三、由于土地的包干到户是按人口平均分配的，自然出现了分散化、细碎化与小型化的缺陷，在“大稳定、小调整”的原则下，作了适当的调整。如“增人不增地，减人不减地”（贵州湄潭），在实行“两田制”（责任田与口粮田）中“动账不动地”（山东平度）等，收到一定效果。但是由于长期以来城乡分割的二元经济与社会结构以及人口不断增长，大量农村人口与劳动力滞留在农村，城乡人口与产业结构严重失衡，致使2.5亿农户每户平均经营的土地为6～7亩，属于“趋小型”的小农经济，增加了对土地的压力，也难以推进农业的现代化。又由于工业化与城市化的进程加快，土地的“农转非”加剧，与农民利益的矛盾日益尖锐。近十多年以来，耕地面积已由19.51亿亩减为18.26亿亩，净减少1.25亿亩，人均耕地下降为1.38亩。这种势头难以阻挡，已成为经济社会发展中最为棘手的矛盾。

四、为了确保粮食安全，主要依靠自己的力量，解决由于人口增加与消费结构变化而引起对粮食的需求问题，就要确保耕地与粮食播种面积。中央提出把18亿亩耕地作为底线不能突破，难度甚大。经过多年的努力和科学技术的进步，粮食的单位面积产量不断提高，但由于每户的经营面积很小，加上生产资料价格大幅度增加，尽管有补贴但种粮效益却很低。如果将劳动力成本加进去，种粮是负效益，这种状况也难以持久。目前，农民家庭收入主要依靠外出打工，农民种粮实际上是维持自给的口粮，农业“副业化”、农业劳动力“老龄化”是很自然的现象。

五、保护耕地不仅有数量问题还有质量问题。为了保证耕地面积总量动态平衡，国家采取征收耕地占用费的政策，并将其转为用于复垦土地以补齐被占用的耕地，实际执行结果不尽人意，每年耕地赤字仍达数百万亩之多。为了提高土地质量，又将耕地占用税用以改造中低产田，而效果也不甚明显，目前中低产田仍占耕地的2/3。值得指出的是，为了追求农产品的数量，大量使用化学肥料和化学农药，致使污染加剧，土壤有机质下降，团粒结构劣变，水体富营养化日益严重，令人堪忧。国务院开始重视这个问题，最近第一次召开了全国电视电话会议，对此作了部署。

六、在土地“农转非”过程中，出现了大批“三无”（无地、无就业门路、无社会保障）农民，引起农民严重不满，上访与群体事件屡见/2008 No·9 19不鲜，成为极大的社会问题。为了控制土地的“农转非”，国土资源部建立专门的督察机构，把控制指标下达给省，超标的从下年的指标中扣除，土地的出让金纳入预算管理，严格制止“以租代征”等，虽不能说没有效果，但还需探索治本之策。几个有关部门每年要组织很多人员，查处侵犯农民土地权益事件，但只是“按下葫芦起了瓢”，管理成本高而效果很小。

七、土地的“农转非”如此强劲，在于地方各级政府具有强大的动力，一是政绩；二是经济利益。现行的《土地管理法》规定，向农村征收或征用集体土地的一级市场，由政府垄断变为国有，然后去经营二级市场，与房地产开发商和企业合作，采取“低进高出”的办法，从中获取每年数千亿元巨大的土地差价收益。以地生财，成为重要的财政收入来源。官员寻租的腐败行为难以根除。特别是以兴办公益性建设为名，而行经营性建设之实，采取强制手段，把农民的土地转为国有，严重损害农民的利益。当前，政府与农民的矛盾已从过去的“三要”（要命——计划生育，要粮，要钱）转为“要地”，就是要“命根子”。保护土地，必须与保护农民利益结合起来，修改相关法律，调整政府错位的职能，放开土地一级市场，退出二级市场，还权于农民，使农民真正成为土地的主人。即使是公益性建设用地，也应走市场化道路，价格由市场形成，政府买单。“双轨制”的弊端甚多，是不可取的。市场化是治本之策，舍此就等于缘木求鱼。

八、农村的土地有一部分是农民的宅基地，历来宅基地归农民所有。即使在高级合作社与人民公社初期，土地变为集体所有，而宅基地仍归农民所有。只是在1962年颁布《人民公社条例（修正草案）》60条时，把宅基地变为集体所有。城市居民住房用地是国有土地，住房可以出租、转让、抵押，成为用益物权。农民住房用地是集体所有土地，但住房不可出售也不可抵押，而且规定农村一户只能有一处用房，只能在本村内流转。这是城乡二元结构分割的延续。

九、在新农村建设中，有些地方采取“拆旧建新”的办法，统一兴建住宅区，将旧的住宅复垦为土地，被称之为“用新房置换土地”。有的城市郊区在实施“城乡一体化”战略中将村委会变为居委会，农民户口变为城市居民户口。从表面上看，这有利于节约土地和保护土地，但迁新居后的就业和社会保障以及承包地的流转等问题未有配套措施解决，农民与市民在政治与经济权益上仍存在很大差异，自然会出现并已经出现新的社会问题。有的地方提出“以土地换社保”，在社保特别是就业问题未能解决的情况下，又使农民失去土地，结果使农民两头落空。

十、农村在改革中，农民还创造了“异军突起”的乡镇企业，并由离土不离乡转为离土又离乡，出现了庞大的新的产业大军——农民工，这是农民对二元结构的重大突破，创造了具有中国特色的工业化道路。由“世袭农民”转变为“两栖农民”，是中国社会的重大进步。尽管他们对整个国民经济与社会的发展作出了巨大贡献，而身份与社会地位却仍处于“二等公民”的弱势地位。如何处理“两栖农民”的承包土地问题，是一项重大的政策。现行政策是：在城镇的农民工，有固定住所、职业与收入来源的，是否交回承包土地，由农民自己选择；在城市的农民工，则必须交回承包土地。后者的规定则需商榷。因为，在二元结构尚未完全消除的背景下，实现城乡居民社会保障均等化需要一个相当长的过程，土地仍具有生产性和社保性双重功能，即使农民将经营权转包出去，不但不收取转包费，而且还采取倒贴的办法，目的就是为了保留承包权，留有后路，以免后顾之忧，需要对农民的这种心态有真切的理解。农民自愿放弃土地承包权之时，就是二元结构消失之日，也就是社会保障城乡居民真正实现均等化之日，让农民放弃对土地的眷恋，最终与土地分手，由“两栖农民”转为“市民”，只能水到渠成，瓜熟蒂落，而不能强迫农民。

十一、农村还有一部分集体建设用地，属集体所有，不属于农户的承包地，由社区集体组织直接行使经营权。在城市化过程中，特别是在大城市郊区，兴建了一些商品居住区，被称之为“小产权房”，买了这种住房的用户，拿不到产权证，属于不合法的住房。政府有关部门不予承认，而且反对城市居民到农村购房，成为又一个非常难处理的问题。其实，在这些“小产权房”中，有些并不是占用耕地，而是利用河滩与废弃地修建起来的，应当区别对待。对于在批准规划之外擅自占用耕地的，应当让其复垦土地，予以补偿。

十二、在推进农业产业化经营过程中，一些国内外企业为了得到廉价的土地与廉价劳动力，获取更高的利润，采取“公司+农户”的形式，实行生产、加工、销售一体化经营。有的地方政府甚至实行“零地租”的办法招商引资。有的地方在一段时间实行“反租倒包”办法，因政府担心出现失地农民而制止。应当看到，企业进入农村，发挥企业的资本、人才、技术、市场的优势，推进农业产业化经营和新农村建设是有益的，关键是如何保护农民的利益，在坚持土地承包权不变的前提下，使农民除了劳动所得外，获得土地的增值效益。这就需要有代表农民利益的合作组织，形成“公司+合作组织+农户”的利益共同体。目前在实行“订单农业”中产生履约率低的现象，就是由于公司未能承担自然与市场风险的结果。

十三、在实行土地包干到户以后，农民获得了生产经营权，农业发生了巨大的变化，但又必须看到这种制度安排只是产权制度上“半截子”的改革，土地的所有权问题并未解决。学术界提出的私有化或国有化设想，都可以讨论，从长计议。党的十七大提出“改革集体林权制度”和“探索集体经济有效实现形式”，十分重要。集体林权制度改革，包括林地与林木产权到户的改革政策，已经到位，正在全国推行，成效明显。农村集体经济包括集体所有的土地和乡村两级的集体企业。后者经过产权制度改革，已取得成效。集体所有土地产权制度改革明显滞后。法律规定，农村集体所有的土地归乡村农民共同所有，农民是所有者的主体，但在实践中，农民的共同所有权被虚化了，实际上成为村民委员会所有或村社领导人所有，这是农村土地严重流失与农民利益受损的根本原因所在。当前急迫需要明晰土地所有权，解决农民主体地位虚化问题，推进有效的实现形式。

值得关注的是各地已有这方面的实践经验。例如在农村社区，将集体所有的土地与企业的资产以股权形式量化到农户身上，农户既是所有者成员，又是经营者与劳动者，通过股份合作制，使农民真正行使当家做主的权利，包括知情话语权、决策参与权、资产处置权、收益分配权、管理人员选择权等。这是维护农民权益和确保土地不再流失的制度保证。

十四、党的十七大提出“健全土地承包经营权流转市场”，在“依法、自愿、有偿”的原则下，促进土地经营使用权的流转，形成适度的规模经营。这是从根本上提高农业劳动生产率，使农业真正成为有效益的产业的举措。特别是家庭收入主要依靠务工经商的农户，为免除后顾之忧，在保持承包权不变的前提下，将经营使用权以入股形式转移给种田大户或企业，从中还可得到相应的收益，包括转让金与股本分红等，是一举双赢之策。如果说，土地的包干到户，农民获得了承包经营权，是所有权与承包经营权的分离，那么经营权的流转是承包经营权与使用权的分离。这是维护农村社会稳定与推进农业现代化的重大政策，是解决农业副业化与劳动力老龄化的重要途径。值得重视的是除了本地流转外，还有跨地区的异地流转，农民在“离土不离乡”与“离土又离乡”务工经商之外出现了“离乡不离土”的情况，也就是异地务农。

健全土地承包经营权流转市场，需要有配套措施，否则容易落空。既然是“市场”，就必须有为交易双方服务的媒介载体——经纪人或交易所，在公开、公正、公平的原则下透明交易，避免暗箱操作。需要有规范的契约，对双方的责权利有明确的限定。政府为此创设条件，并在防止土地用途的改变和土地质量的下降等方面作出约束性规定。流转形式可以多种多样，包括土地银行等。

农村土地问题已十分突出，不能再拖延下去。仅2006年全国侵犯农民土地权益事件达13万起，真是“三令五申，收效甚微，触目惊心，后患无穷”（一位中央领导同志语）。应当下决心通过深化改革，加以解决。集农村改革30年的经验，解放思想，放宽政策，群众就会创造奇迹，再棘手的难题也能迎刃而解。有一位从事农村改革的老领导最近说：“高楼大厦已无路，深入基层又一村”。只要各级领导都能深入农村，了解农民，倾听农民的呼声，总结群众创造的实践经验，而不是蜻蜓点水，走马观花，做样子，走形式，就能面对实际，下定决心，排除阻力，知难而进，解决问题。只有这样，才能把中央维护农民权益的理念落到实处，而不致于停留在口头上，遇到问题绕道走，环顾左右而言他，不触及要害。

尊重农民的主体地位，维护农民的权益，给农民以国民待遇，为农民提供公共服务，消除城乡二元结构，实现社会和谐，是解决农村土地问题的出发点和落脚点，也是解决农村其他问题的出发点和落脚点。