中国农村土地制度变革的回顾和展望

三农问题的关键点之一是农民的土地问题，而土地问题的核心是与利益相关方的利益关系紧密相连的土地产权制度的改革和完善。现仅对农村改革以来土地制度的演进做一个粗略的回顾和展望。

一、改革以来农村土地制度的变迁

改革以来，农村土地制度变迁的进程，实质上是在保留集体土地所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。

（一）农村改革后多元的集体土地所有制在法律上得到规范，但“集体”的边界发生了变化

人民公社时期，农村土地实行人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的体制，即在人民公社内部，土地以生产队所有为基础。其时，尚保留有部分社员的自留地。

农村改革后，1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”同时规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1998年修改后的《土地管理法》在规范村、组所有的同时，还规定：“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据历史上形成的农村土地占有现实，这些法律规定了包括组所有、村所有、乡（镇）所有的多元的农村集体土地所有制。其意义在于：（1）明确规范了由谁来发包土地以及在多大的社员范围内发包土地。（2）明确界定了因土地征用等原因引起的土地调整的范围。（3）明确了在多大范围内（村或组）实施征地补偿和劳动力安置。（4）明确了农村未发包土地的管理和使用。那些集体所有但没有发包到户的土地，实际上成为农村真正意义上的社区所有的土地。（5）有利于协调集体内部的土地经济关系。

但我们也必须指出，通过1998年修改后的《土地管理法》和同年颁布的《中华人民共和国民法通则》，农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变化。在一些地区，土地的最终权属已从生产队(村民小组)一级过渡为生产大队(行政村)一级。1996年，全国土地归村（原生产大队）所有的数量已达328219个，占当年全国村民委员会数（740128个）的44%。当农民与集体之间只是土地承包与发包的关系时，这种土地权属的变迁并不会产生什么实质性的后果，但当农村土地的用途发生变化(如农地被征用)时，这种所有制变迁的后遗症往往就会凸现出来。

（二）农民部分地享有其承包土地的使用权、剩余索取权及转让权

农村土地属于集体所有，但谁来代表集体？农村集体土地的控制决策权由谁来行使？这是一个理论、法律及政策上都尚未得到明确的问题。

以家庭联产承包为主的责任制使土地的所有权与使用权相分离，原来由生产队代表农民群众集中占有的土地(包括耕地、山林、果园、草场、水面等)大都以人头或劳动力为依据承包给了农户，而且承包期限在15年(自1994年起又进一步扩大到30年)。这样，农户只要按照承包合同，承担法律规定的各项义务，就有权以市场为导向，以经济效益为依据，自行安排作物的种植品种和种植面积。也就是说，农民部分地拥有了对于这一部分土地的经营决策权。

同时，随着农村经济的发展和非农产业的蓬勃兴起，农业劳动力不断地从土地上转移出来。在这种情况下，国家也鼓励农户根据自己的实际转包或转让土地。相关文件规定，在权利的变更不损害国家与社区集体利益的前提下，承包农户可以有条件地享有处置承包土地的权利。他们在不违背有关规定的前提下，可自定条件，自行选择土地的转包、转让对象。

应该指出的是，农户对其承包土地的使用权仍受到一定的约束。在实践中，由于社区组织在某种程度上已成为政府机构的延伸和代理，因此各级政府通过社区组织来行使控制决策权，而农民只对于日常生产活动享有一定程度的经营决策权，部分地享有其承包土地的使用权、剩余索取权及转让权。尽管受市场导向的影响，农户的经营活动程度不同地要以效益最大化为目标，但当时受国家计划指令的控制，农民还必须按照定购合同的规定，保证完成合同所必需的种植品种和种植面积。

在法规条例方面，当时中央制订的土地政策虽然对某些问题做了原则性的规定，但土地承包经营权的含义、权能范围以及实行办法，对土地使用权的转让、出租、入股、抵押等都没有严格的法律规定，各地在理解、执行上存在很大的差异，往往引起纠纷。

在开展和完善第二轮土地承包的同时，面对农村集体和村干部随意调整土地、变更土地合同、随意收回承包地、土地流转秩序混乱等问题，中央政府开始运用法律手段界定和规范集体和农民之间的土地经济关系，农民在农村改革后实际获得的土地承包经营权得到了法律的直接界定和保护。《中华人民共和国土地管理法》在1998年修订后，补充了新的条款，将过去随意的土地调整限制在一定的条件之下。但也应指出，这部法令仍然存在明显的缺陷，因为只要三分之二以上村民或村民代表同意，其他村民的受到法律保护的土地承包经营权就可以被剥夺，显然，这是一种“合法的剥夺”。该法使社区组织依法享有农村集体土地的发包权，并能依法通过一定的程序调整农户的土地承包经营权，这种集体所有的、以前没有明确界定产权的土地制度和土地承包经营权的不稳定导致乡镇政府和村社区组织掌握了土地产权束中的让渡权和处置权，即调整土地资源的权利和对外交易土地资源的权力。

由于社区集体与农户签订的承包合同规定的农民的权利和义务不规范、不统一，合同缺乏可操作的自我实施机制和外部监督机制。为了保护农民的利益不受侵犯，2001年12月30日，中共中央发布了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，并规定该《通知》一直要传达到村一级。《通知》指出，中央的政策十分明确，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。同时还明确：“不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。”2002年11月5日，《人民日报》在头版刊登了该《通知》，即是通过中央文件的形式公开对现行法律进行了修正。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》对土地发包方和承包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等做了严格规范。第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”第33条规定：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：(一)平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”但是，在土地流转形式上，土地抵押仍然受到限制。

《中华人民共和国农村土地承包法》的目的是规范农村集体经济组织内部土地发包方（村组干部）和承包方（普通农户）之间的经济关系，保护农户的承包经营权。但对农用土地被征用、转为非农用地的过程中，如何保护农民的经济权益这一重大问题，该法并未涉及。

（三）传统的农地统征制度和土地用途管制制度相结合，在土地征收和农地转用环节，农民的土地产权仍然没有获得公正待遇

在国家对农民土地利用的指令性计划控制如种植面积控制等解除的同时，国家对农村土地利用的规划管理和土地用途管制逐步得到加强。对土地利用进行规划管制是市场经济国家的通行做法。可以说，改革开放后，我国城乡建设用地市场的发展使土地利用规划管理和土地用途管制变得越来越重要。但是，问题是中国长期实行农地统一征收的建设用地取得制度，在确立土地利用规划管理和土地用途管制制度后，农地统一征收制度与土地用途管制制度相结合，土地征收逐步成为政府统一控制农地转用的基本手段。

《中华人民共和国宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”按照现行法律，农民社区集体不拥有让渡土地权属的权利。在农地改变用途时，要先按照国家建设征用土地的规定对土地实行征收，将其收归国有，该社区的农民除按政策规定获得低的补偿外，不能分享农地转为非农用地所获的增值收益。但“公共利益”实际上很难界定，有些情况是以国家、社会、公共利益为名，实际上行的是部门或集团的既得利益之实。公共利益相对应的是公共产品，于是稀缺的生产要素土地就变成了廉价的公共产品，对农民的剥夺随之合法化了。

由于我国农地价格表现为具有政府强制性的征地费，征地费普遍较低，大约相当于真正的农地价格（即农地收益资本化的价格）的50%，所以实际的城市生地价格与实际的农地价格（征地费）的差价不仅包括“农转非”增值，而且还包含了部分农地价值。这样造成的实际后果是，低价征用农地使农村集体利益受损，协议出让规划建设用地使国家利益受损，农村集体和国家损失的利益成了房地产开发公司的额外收益。

2004年10月，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）。此后又规定，征地管理实行必须执行规划计划、必须充分征求农民意见、必须补偿安置费足额到位才能动工用地、必须公开征地程序和费用标准及使用情况的“四个必须”；要推进征地制度改革，完善征地补偿安置制度；落实国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发的要求，各地普遍加大土地开发整理力度。这些措施仍然停留在政策层面，特别是没有打破现行的农地转用统征制度。虽然《农村土地承包法》规范了农村集体经济组织内部土地发包方（村组干部）和承包方（普通农户）之间的经济关系，从法律上界定和保护了农民在土地承包、内部流转等方面的土地权益。但是，在农地转用和土地征收环节，农民的土地产权仍然没有获得公正的待遇和严格的法律保护。

（四）最严格的土地管理和耕地保护制度仍然没有建立起来

中国作为发展中的人口大国，在城镇化进程中面临如何保护好农民特别是失地农民土地权益的挑战同时，将不可避免地面临保护耕地资源和林地、湿地等生态资源等方面的挑战。在政府主导型的经济下，地方政府具有转用农地的利益激励和操作便利，如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地审批权，特别是开发商与乡(镇)、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。

近年来土地市场突出的一个问题是地方违规乱设各类园区，严重冲击了土地供应总量控制和集中统一管理制度，扰乱了正常土地市场秩序。有的地区至今仍沿用计划经济时期的基建程序，通过计划立项、规划定点先行确定土地使用者，以计划立项取代土地审批。土地的后置审批，客观上造成了被动供地局面，影响了经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度的有效实施。

一些地方的农民受利益诱导也变相违规私下转用农地或超占宅基地。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。有了这个法律，农民便想办法去积极地“分户”。于是出现了乡村人口的数量增长是负数，但农户的数量增长是正数的现象。

为什么对土地的开发管不住？一些学者早已指出问题的症结，认为对土地的管理就如同反腐败一样。腐败的收益很高，成本却很低。拿农民的地搞开发，将农地转为非农用地，收益高，成本却很低。地方政府追求政绩的冲动具体体现在投资冲动上。中国的经济仍是政府主导型的经济。地方政府主导型投资是中国前一段时期投资过度扩张的主要拉动力量。投资资本必然要与土地相结合，必然要占用农田。这就出现了“上有政策，下有对策”。如上项目，能促进经济增长，创造就业，增加财税收入；如搞房地产开发，政府可以分享土地的增值收益。地价偏低，一方面使开发商土地需求膨胀，导致土地在转用和进行基础开发后闲置以及商品房大量空置；另一方面使我国房地产开发利润率偏高，这不仅刺激了开发商不顾市场行情盲目开发商品房，而且增加了开发商对商品房空置的承受能力。而对地方政府来说，在现有的政治体制和政绩考核机制的背景下，他们最优的选择就是以地生财，经营城市。

二、解决农村土地制度问题的几种设想

农业税取消之后，相当一部分地方政府相应出现的财力拮据，使各个利益相关方更把目光集中在农村的土地上，无论是地方政府、村、组，还是农户，各方面都把眼光盯着农村属于农民集体所有的那点地。改变土地用途，借地生财，这是很多地方试图走出财政困境的手段。这方面的行为对农村的社会秩序带来很大的隐患。2005年，很多地方的群体冲突事件，多数集中在土地问题上，尤其是在征地问题上围绕土地出让金分配上的冲突，有的已酿成了恶性事件，这样势必给社会带来更大的动荡和不安。为解决农村土地制度问题面临的困境，研究者们提出几种思路：

（一）土地所有权归农民，真正做到“耕者有其田”

赞成土地所有权归农民的研究者认为，从长远看，如果农民能够作为土地所有者进入市场，将使政府获取土地资源的成本大幅度上升，这是从根本上遏制政府对土地资源肆意掠夺的治本之策。

（二）土地国有，农民有田面权

有的学者提出：“建议改变土地集体所有制，实行土地国有，由农民长期使用的新体制。”［5］

有的学者提出总的设想：“农村土地同城市土地一样，全部归国家所有，实行土地国有化；但农村土地的使用权和支配权应交给农民及其家庭，使其自行经营和支配，不规定年限，农民可以将土地使用权和支配权出租、转让、抵押、赠送、遗传。”［6］

（三）在现有农村土地集体所有制的框架内进行改革

有的学者认为，在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，是一种既有效又稳妥的办法。这种承包权把占有、使用、收益和处分权都给了农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。这就从根本上解决了保护农民在土地上的权益问题，也使耕地保护有了真正的主体。

在现有制度框架内的一些讨论集中在农村土地承包经营权的性质问题，也就是近年中央确定的新农村土地政策所带来的农村土地制度的变化问题。学术界对于农村土地承包经营权的性质的认识，存在着三种观点：一是物权说；二是债权说；三是由债权向物权转化说。占主流的观点认为，农村土地承包制合乎理论逻辑和实践要求的改进创新方向应当是积极推动农村土地承包经营权的物权化。

三、“战利品归谁”？

变更土地所有权的思路面临一个关键问题：在现在的环境和背景下，土地所有权归农民，会产生什么样的后果？农民是否能真正行使其所有权？是否真正能实现“耕者有其田”，究竟谁能成为农村土地的最终所有者并进入市场进行土地交易？

土地制度的变迁要估算变迁的收益和付出的成本；但另一个更重要的问题是谁能获得收益，谁将支付成本？中国改革以来老百姓最不满的最不公平的现象就是一部分人或集团只享受改革的收益而不支付成本，另一部分人或集团只支付成本却享受不到改革的收益。正如俄罗斯的改革所揭示的，“这场争斗的核心也是一切革命的核心：战利品归谁？”

突破原有制度框架的农村土地制度变迁的利弊现在还只是在理论上进行阐述。有的研究者以国有企业产权改革的后果来质疑土地私有化。实际上，更具有可比性的应该是20世纪90年代后期大力推行的乡村集体企业的产权改革。

在乡村集体企业产权改革的进程中，以集体企业领导人为一方，面对的不是全乡镇或村的社区成员，而是乡村干部，是双方的一种讨价还价的博弈过程，其结果取决于双方的实力、谈判地位。在谈判过程中，名义上的所有者（社区农民）往往是被排斥在这一进程之外的，最终的战利品也是在博弈的双方之间瓜分的［7］。

当前，尽管有法律为保障，但农民的土地承包经营权在一定程度上还是一种个人权利，而不是财产权利，也就是所说的社区集体的成员权。在承包期内调整土地的激励并不完全来自于村干部，也有的是来自于个人权利没有实现的人群。如农村土地制度有大的变革，错综复杂的利益格局将决定围绕土地的争斗将更为惨烈，战利品最终归谁？究竟谁能成为土地的最终所有者并成为土地市场的交易主体？

四、农村土地制度变革的展望──探索农村集体的成员对农村土地的财产权利的不同实现形式

世上没有绝对的权利，权利总是与义务相连，所有权亦是如此。但在中国农村土地问题的现实却是，农民往往只有义务，权利并不与义务相连。由于较大和较激烈的农村土地制度变迁的制度收益与制度成本之间的关系，目前仍难确定，在深化改革的进程中，探索农村集体的成员对农村土地的财产权利的不同实现形式，是可行的具有操作性的制度变迁的方式。这种探索对农民来说既是至关重要的经济问题，也是政治问题。可以说，农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素逐步市场化的过程。

目前，中国农村的土地集体所有制实际上有乡镇、村、组这些不同的土地占有形式。农村集体土地的使用也可以大体分为两大类型：其一是农业用地，有耕地、林地、养殖用地及水面等。从经营方式上分，也可以分为承包地、自留地、买断使用权的“四荒”地等等。其二是建设用地，包括宅基地、企业用地、水利用地、道路用地，也包括学校、幼儿园、养老院、公共娱乐设施等公益事业用地等等。既有乡（镇）集体所有，也有村（组）集体所有。所以，要依据农村土地的不同用途和用途的改变所涉及的人群来具体分析其财产权利的实现形式。

第一，征地作为国家的强制性权利，应严格限制于“公共利益需要”。经营性用地，不能动用国家的强制性的征地权。即使是强制性的征地，必须遵守“征地按市价补偿”的基本原则，按市场形成的集体建设用地价格，给农民以补偿，以保障被征地农民的利益。

对失地农民的具体补偿措施已多有论述。有一种意见针对农用地转为建设用地的增值全部归于被征地农民的主张，认为“这种农用地转为建设用地的增值收益归于国家，用于社会，这是世界各国普遍采取的原则”。实际上，如果要把被征用土地的增值收益都留给当时作为交易一方的那部分农民，使他们暴富，成为食利者阶层，这也不符合社会公平原则。许多学者只是强调在土地的增值收益中应该给被征地农民以合理的补偿，对于失地农民来说，他们失去的既是他们赖以为生的生产资料，也是他们唯一的生活保障资料，所以补偿原则应是既要保障他们的生存权，也要保障他们的发展权，除了合理的补偿外，对于劳动年龄人口要给他们提供就业培训和就业机会，将他们纳入城镇失业和低保体系之中。无论劳动年龄人口还是老年人，都要纳入城镇养老保障体系之中。有的学者提出农地转非自然增值公平分配的基本政策原则，即“充分补偿失地农民，剩余归公，支援全国农村”。我赞同这一原则，当然如将其真正落实，仍存在许多难点。

第二，集体建设用地入市。对于农村集体建设用地的研究，目前尚未充分展开。随着农村市场经济的发展，农村建设用地中存在的问题也日益显现，由于农村集体土地的权利主体尚不清晰，土地所有人和土地使用权人之间的权利关系也非常模糊，导致农村建设用地在使用方面存在许多问题。有一种改革的思路是经营性用地不征为国有，在政府有关部门批准的农地转为非农用地的前提下，允许集体建设用地入市。让农民通过土地市场平等地进行交易，发展二三产业，从中获取土地级差收益。2005年10月1日起，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》（以下简称《办法》）正式实施。《办法》允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。这意味着，广东省农民手中的农村集体土地，将以与国有土地同样的身份──同地、同价、同权，进入统一的土地交易市场。根据新的规定，农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50%左右应用于农民的社会保障安排；剩余的50%左右，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民，并鼓励农民将这部分收益以股份方式，投入发展股份制集体经济。

但是，即使是主张集体建设用地入市的一些学者也清醒地指出，《办法》仍只是一项探索性方法。它要能真正贯彻实施，还需要出台一系列配套措施，而且，《办法》可能引发新的利益调整。农地入市，实际上对村干部和农民都构成激励，谁来代表集体行使权力？村干部可能会规避规划、违规违法流转等，谋求增加自己和集体的收益，如果规划管理不到位就会导致耕地流失。集体出让土地容易拉大各村、组之间的收入差别，激化用地规划管理上的矛盾，因此，《办法》的实施还要解决好公平问题。《办法》在其他方面也还存在诸多缺陷。

第三，在农用地规模经营和集体建设用地入市的进程中，将农民的土地使用权股权化，探索土地股份合作制广泛推行的可行性。

五、“娜拉走后怎样”？

挪威剧作家易卜生曾写过一个剧本《玩偶之家》，描写一个叫娜拉的家庭妇女不甘于在家庭中处于傀儡的地位而弃家出走。鲁迅为此写过一篇杂文，探讨娜拉走后会怎样？他的判断是：不是堕落，就是回来，因为她没有经济权。所以必须要经济权（《鲁迅全集》第1卷，158页）。

农民对土地财产权利的实现形式的种种探索则必须要有农民政治上的民主权利的落实为保障。在村一级，需要通过制度创新，在议政和行政之间建起一种民主制衡的机制。正如有的学者指出的，为了真正保护好农民的土地权益，如何加强现阶段土地法律上的所有者——村、组集体的民意基础，使其成为真正代表农民利益的权利主体则是更紧迫的任务。村民代表会议制度如果得以推广，各地村集体的治理结构将逐步合理化。这将大大提高农民的集体谈判能力，成为农民抵制外来不合理剥夺的有力武器。没有村民代表会议或者村民全体会议的表决通过，任何集团和个人都不能剥夺农民的土地。做到了这一点，使村干部由和企业、地方政府合谋，转为受社区成员监督，这样才能保护农民的合理权益，缓解目前大量存在的被激化了的矛盾，维护农村社会的长期稳定。

农民对土地的财产权利的实现必须要与农民民主权利的实现相结合。农民的民主权利意味着群众对公共事务享有知情权、参与权和决策权，有较完善的法制，可操作的法律执行程序，低廉的打官司成本等，它与农民对土地的财产权利是一个问题的两个侧面。人们的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着人们物质利益的实现而越来越受到农民的重视。当集体的财产（首先是土地）的处置方式，能与普通村民的利益直接挂钩，村民就有激励去参政、议政，参与决策。因为他们清楚地知道，没有政治上的民主权利作为保障，他们即使已经得到的经济利益、已经落实或将要落实的对土地的财产权利也很容易被剥夺。这种物质利益与民主权利的互动将是一个漫长的过程。

如果说，一个健全的并能保护民众合法权益的法治秩序、一个发育良好的公民社会、一个权力有限的服务型的政府是构筑好的市场经济的不可或缺的要素，那这些要素同样也是农村土地制度变迁能否取得成功的不可或缺的要素。在缺乏这些要素的坏的市场经济的条件下，无论是哪一种公平的起点（土地私有；国有永佃；土地集体所有，农户有承包经营权）所具有的农户的小规模均田制，通过较大和较激烈的农村土地制度变迁，都会到达不公平的终点（不是市场竞争的结果）。交易越容易，这种进程就越快，也就意味着对相当一部分农民的剥夺越容易。