专稿:前财政部长项怀诚财大点评分税制改革

项怀诚：我在很早就答应过学校领导到学校来跟同学们见见面，但是一直没有机会，最近我在北京大学的光华管理学院讲了一次，我觉得这个题目在管理学院讲，不如在中央财大讲。之所以安排在这个时候，是我不想把欠帐拖到明年了。我想讲这个题目就是《分税制的改革》。为什么这个时候要讲分税制的改革呢？因为正好分税制改革到今年是整整十年。对于这十周年纪念，一个体制的改革，一个制度的建立，刚刚建好你就吹牛说他伟大的不得了，说他成功的不得了，影响大得不得了，这个千万不要相信。因为没有经过实践检验。那么作为这样一个财政制度，经过十年的检验，现在回过头看可以给他做一点评价。这个改革就是在党的十四大确立了在我国要建立社会主义市场经济这个宏伟的战略目标以后，展开的一系列的宏观经济体制改革中间的一项。他不是大的不得了，它不过是整个国家宏观经济改革里面的一个侧面。这个侧面就是财政税收战线，在这个侧面当中，这个分税制的改革也不是全部。他只是这个侧面中间在解决中央政府和地方政府在财权划分上的一场改革。同志们都熟悉十四届三中全会的决定，就是关于建立社会主义市场经济若干问题的决定，这个决定问题里面讲到财税改革的时候讲到了三个方面，一个就是工商税制的改革，一个就是分税制的改革，一个是赋税预算的改革。所以他在这里也只是财税改革战线方面的几项重大改革中的一项。那么现在经过十年的实践现在应当说这场改革是成功的。 

前不久《了望》杂志有一个记者写了一篇报告，报道的导言中间有这么几句话，就是叫做从实施效果看，尽管这项制度仍有需要完善之处。但其成功是不言而喻的。我看了之后就觉得他讲的不错，就是还有需要不断完善之处，改革不是一步到位的，不是全面解决的，还有很多问题要继续深化。我想强调一点，就是同志们在研究的时候，可以更多的找这场改革实施的十年中间还没有解决的问题。因为对于我们来说，没有解决的问题可能是最主要的问题。也是我们今后需要努力加以解决的问题。

分税制改革和其他各项改革一样，在中国大地上展开的时候是非常的丰富多彩。非常的生动活泼，教训也非常多。应当说整个的改革过程今天回忆起来能够给人很多的启发，很令人发人深省，所以利用今天的机会我给同志们介绍一下这个方面的历史和整个的过程。

什么叫做分税制。简单的说分税制就是中央政府和地方政府之间在财权划分方面的制度安排。也就是我们经常讲的财政体制。那么这个财政体制是一个很重要的制度安排，他财政体制的变化，财政体制的确定不仅是对中央政府来说非常重要，对地方政府来说影响很大。对地方政府来说和他们的关系也非常的密切，这样一个制度就是中央政府和地方政府之间财权的安排。

在建国以来到我们改革那年是建国45年以后，我们开始进行分税制的改革，45年来的财政体制的变化是偏多，财政体制本身缺乏稳定。偏多到什么程度呢？我有一个不是很准确的统计，就是我看了中国建国以来的财政历史，我把他大体统计一下普遍有16种体制。那么也就是说平均三年就要变一次财政体制。从实践来看实际上最短的财政体制只使用了一年。最长的财政体制也只不过五、六年。平均三年。就是这个体制中央和地方之间的制度安排不稳定，处在经常的变化之中。原因其实不是干部的问题，不是人的问题，是制度的问题，是体制的问题。所以这个中央政府和地方政府之间财政制度的稳定非常的重要。

这个财政制度在历史上有过很多种，那么在分税制实行之前。当时我们主要实行的财政体制，就是尽管在一段时间里面有变化，但是主要的就其性质来讲，主要是实行包干的体制。有大包干的，也有小包干的，也有分税包干的，也有增长包干的。总而言之，不脱包干二字。这样就要讲一下包干体制，就是什么叫做包干体制。怎么产生的包干体制，实际上这个包干体制是改革开放以后，为了解决激励机制不足，在没有完善的法制条件下产生的一种过渡的办法。最早就是从安徽的凤阳小岗村开始的农村的大包干，就是交够了国家的，最后都是你自己的。后来企业里面就把这种包干的制度引进到企业的改革，在企业进行了各种各样的包干制度。那么很多人觉得这个包干的办法很好，觉得好象是中国特色。那么也就引进到财政制度里面。当时在中央政府和地方政府之间也有一个重大的问题，就是怎么样使地方政府尽可能的放心，所以实行这个包干制度是可以部分解决这个问题的。在这样的包干体制下面，在这样体制多变的下面，这种积极性的调动能够起到调动积极性的作用，但是他毕竟受到限制。所以表现在当时的财政收入上，一段时间的财政收入增长的速度不是太快。中央财政增长的速度相对来说更慢一些。那个时候一年财政收入能够增加一、二百亿就不错了。

我可以给同志们提出几个数据，就是我们在1994年开放之前，我们的65时期每年的财政收入政府169亿，增长率是11%，到了75时期，平均每年增长187亿，每年平均的增长率7.9%。85就是到了1991年到1995年，85就只能讲他的前两年，1991年那年增收了212亿，增长7.1%，1992年增长了334亿，增长了10.9%。这个同志们都知道，1991年，1992年经济增长的速度都是很高的，14%，13.8%，这样的财政收入远远低于经济增长的速度。所以我们改革开放相当长的一段时间里面，改革开放差不多从79年到1993年大体上有十几年的历史，我们的财政收入占GDP的比重是呈现逐年下降的趋势。这个财政收入占GDP的比重我们之所以把他作为一个重要的目标，不仅从经济学说讲是一个重要的指标，从政治上中央专门为此发过一个文件，十六届三中全会里也讲了这个比例，这个是我们财政部所做的一个核心比例。当然财政收入占GDP比重的下降有多方面的原因，不是一个分税制原因造成的。当时改革开放以后我们实行减税让利，在减税让利政策的前提下面，把一部分财政收入有意识的让给企业，增加企业的活力。1978年的时候，这个比例是31.2%，我讲那一年的数字是很特殊的。那一年我们政治上和经济上都有他的特殊性，所以这个比率是特别的高，不具有代表性。所以我们把这一年的比例放在一边不用。那么下一年，就是1979年财政收入在GDP的比重28.4%，这个就比较符合当时财政集中国民收入的程度。那么从1980年就下降到25.7%。到1993年，就是我们进行分税制改革的前夕，这个比重已经由28.4%下降到12.6%。那么在这段时间里面一共下降了15.8%，大体上每年要下降一个百分点还要多。

那么在整个的财政分配之中，就是中央财政的收入分配不占主导地位。中央财政不大能够起监控地方政府和地方的收入部门。首先就是中央财政占全国财政收入的比重也是呈现一个下降的趋势。我们1984年的时候，改革开放以后5、6年，84年的我们中央财政占整个财政收入的比重是41.5%，到了1993年就是我们改革的前夕，这个比重下降到22%。是倒二八。我的理念，我本人在财政系统工作40多年的理念，我认为中央财政收入应该占整个国家财政收入的60%。那么到了1993年的时候已经下降到22%，所以就是中央财政的发言权就相当比较小。老百姓有一句话，就是喊鸡还要撒把米呢，你手里的钱都没有几个，你让人家听你的很难。不是有钱能使鬼推磨，是没钱财是万万不行的，不是有钱是什么都行的。政治上的权威如果没有经济的基础也是不行的。就是一时有用，但是长期来说就不一定很灵。现在相比较，尽管我们还没有到60%，也就55%多一点这个水平。

所以中央财政处在这么一个比较窘迫的情况下，有的文章讲叫囊中羞涩的财政部长。我当财政部长这两年不大一样，我那时候已经不大羞涩了。把中央财政叫做悬崖边上的中央财政。就是一碰就掉下去。如临深渊。我的前任刘仲黎同志跟我开玩笑讲，他说我们当部长的时候还有背心，还有裤衩，我现在背心都快给扒掉了。

第三个就是扭曲了资源配制。我们的经济生活中间有一个陈年积习，叫做盲目建设重复建设。这个前不久我看经济报告里面有一篇文章说重复建设、盲目建设现在还建设，其原因就是分税制的实行。我完全不同意这个专家的意见。全世界实行分税制的国家多得很，他们都没有盲目建设，重复建设的现象。就是老的财政体制带来了一些盲目建设和重复建设。中国的陈年积习导致的盲目建设和重复建设的原因远远比那个同志说的得。

第四就是一对一的谈判交易成本也太高。所以以前包干的体制不太适应时代的发展，他已经到了非改不可的时候了。到了1993年的时候，我先说一下这个分税制，分税制这个东西也不是我们发明的，设计周密并不是说我们自己发明的，这个东西封建制很早就有，世界各国普遍实行。到1993年我们搞分税制的时候，世界上大体有三种不同的分税制类型。第一种就是以美国、加拿大为代表的联邦式分税制。第二种就是以英国和法国为代表的集权式分税制。第三种就是以日本和意大利为代表的混合式分税制。当时我们研究借鉴参考我国推行的分税制比较相对的说比较接近集权式的分税制。实际上在我国这个集权式的分税制主要是财权相对集中。财力还要相对的分散，因为我们国家是一个多民族的，人口众多的，有31个省这样中央集权的国家，所以权力要集中在中央，花钱也相对的分散一些。所以我讲这个60%的钱集中到中央手里，但是不是60%的钱都是中央政府来花。如果这样就不对了。大体上是一个什么比例呢，大概有60%到70%的钱要由地方政府来花，那么也就是说地方政府集中了整个财政收入的40%，但是他要花整个财政支出的60%到70%，那么中间的差额哪来，就是中央政府对他的转移支付。中央政府的权威，中央政府的宏观经济决策，中央政府对于整个经济的布局，对于结构的调整，从财政的制度来说就通过这个转移支付实现。也就符合了小平同志讲的，我们集中财力办几件我们要办的大事，所以我们采取的方式就是集权式的分税制，而这种集权式的分税制是以财权相对集中，财力相对分散的，这个才符合中国的国情。财权集中对我们很重要，现在我们要非常注意，当一些地方和中央争财权的时候要非常的谨慎，我的看法不仅是财权，包括税收的立法不能随便改的。因为我们国家太大了。如果把这样的权力下放一定出问题。比如说减免税，以前的减免税权就是放的一塌糊涂，那一届政府都有权减免税，结果就造成了税收优惠政策竞争，搞乱套了。这个是绝对不能想象的。所以财政部长一定是态度非常好，能够倾听大家的意见，但是有的时候要有一点霸气，这个东西不能放的，一放就问题。实际上我们现在这个做的并不好，至少在我经历的几年里我做的并不好。有的地方政府虽然不敢自己名目张胆的站出来自己做税收优惠政策的，但是还是在悄悄的制定税收优惠政策，这个都是在破坏国家的法制环境，这个都是不好的情形。

那么这个分税制的情况，包干制的类型上面已经做了一点介绍。那么这样一个制度创新，这样一种改革我觉得推出来的时候往往要有一个大环境，大背景，要有一定的政治气侯你才推得动。到了1992年，特别是到了1993年，机遇来了。历史的机遇来临了，什么历史机遇呢？就是党召开了第十四次党代会，小平同志在第十四次党代会召开之前，也就是在1992年的春天视察了珠海、深圳、武汉、上海等四个城市。在这个期间小平同志做了一系列重要的讲话，叫南巡谈话。小平同志南巡谈话一发表，广大群众对社会建设和改革的积极性极大的调动起来了。调动起来以后我们有的时候一分为二了，小平同志绝对没有让你们搞三乱，结果就出现了三乱。就是乱贷款，乱集资，乱批地。三热，房地产热，股票热，再加上开发区热。表现为经济过热，那个时候一时搞的非常热。我们当时GDP连续三年增长速度超过10%。1992年是14.2%，1993年13.5%，1994年是12.6%，通货膨胀率高的不得了，93年是13.8%，94年是21.7%。但是那个时候中国的老百姓，特别像北京的居民对于通货膨胀已经有一定的承受力了，1987年，那时候我在财政部当副部长，就是闯关，一闯关就是抢购，什么都脱销。当时我们派了13个部长到了26省市，就是要调整宏观经济，一个部长两个省，回来以后写成了一个文件，当时写了13条。13个部长一人写一条，拿到国务院讨论，朱镕基当时是主管经济工作的副总理，你们13个部长写了13点，后来加了3点，形成了16条，这就是1993年的中共中央6号文件。关于当前经济情况和宏观经济条款的几点意见。这个文件非常重要，这个文件对于分税制的展开起了非常大的作用，如果是小平同志是从理论上为我们解放了思想，就是南巡谈话，如果十四大的报告从法制上或者是从改革的目标和方向上给我们确定下来，如果是1994年的第八届第一次群全国人大的会议在法制上完成了中国社会主义市场经济的改革法律准备，因为在1994年3月份的时候，在八届人大一次会议上通过一个宪法修正案，这个宪法修正案里面对于当时的《中华人民共和国宪法》有几条修改的意见，其中有一条修改的意见就是宪法里面增加12个字，叫我们实行社会主义市场经济。那么中共中央1993年的6号文件，就是关于宏观经济的条款，就为经济体制改革打下了一个经济上比较规范的基础。这16条里面13条主要都是解决银行问题，因为那一轮经济过热出现的问题主要是集中在银行上。有三条是和财政有直接关系的，其中一条就是叫做要限期完成当年的国库券发行任务。16条的最后一条就是要严格控制社会集团购买力的过快增长。第三条中间的一台非常重要，就是要强化税收征管，堵住减免税的漏洞。这里面有这么几句原话，叫“各个地方超越权限自行制定的减免能源、交通基金，预算调节基金，和其他各项税收的见面政策，一律先停止执行”。再由上级税务部门逐项审核作出处理。另外还有一段话“今年内，中央和地区都不再出台新的减免税政策，临时性、困难性减免，一律暂停审批”。这个16条公布以后，减免税的权力直接放到中央，放到国务院。就是有特别的企业有特别的情况，政府给一点支持也是可以的，但是今后也不一定通过减免税的办法。因为税收这个东西讲究一个公平、平等、公正、透明。就是对你个别的一个企业的减免税，实际上就是对其他同类企业的税收的歧视。你与其影响一大片的积极性去调动一个人的积极性，比如我对你一个人的问题个别的解决，而不能打击其他人的积极性。在减免税的问题上可以讲很多观念上的混乱，你要是一个外国的公司，说我活不下去了，我向政府争取减免税，这个是绝对不可能的，而且那个企业家他不会干的，因为他这样一干以后生意就完了。别人都行，就你不行，你还能搞好吗。我们正好颠倒了，谁能争取减免税就敲锣打鼓，这个是厂长非常能干，终于争取到了减免税，这个是观念上的错误，这个问题远比我们讲的分税制改革深刻。

这样十四大的召开后来完成了法律的手续，我觉得更为重要的就是在十四大以后到了1993年11月份的时候，我们就召开了十四届三中全会。同志们都有经验，这个三中全会是很重要的会议，都是部署改革的。一中全会就是一个班子问题。到三中全会就要解决一点今后五年里面的关键问题了，所以三中全会都很重要。包括最近的十六届三中全会。那么1993年11月份召开的十四届三中全会就通过一个中国文件，就是《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决定》，那么这个里面对财政税收的改革作出了规定。一开始讲了三个方面的改革，这一段文字我就不念了。就是规定了合理划分中央和地方税收的基础上要实行分税制。同时提出来要建立新的工商税的税制，同时还决定要分开中央税收和地方税收，由两个税务局征收。十四届三中全会里面的第四个部分第18条这个很重要。这个是一个大背景。还有一个大背景就是领导上重视，我刚才讲了，没有朱镕基总理的领导、参与是不行的。没有江泽民同志当时党中央的支持是不行的。江泽民同志当时担任总书记，他亲自为分税制的改革召开过多次座谈会。他亲自做工作，多次论述这个分税制改革的意义，有一次讲话他是这么讲的。实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的收入比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化。财税金融体制是发展社会主义市场经济的要求，既符合国际上的通常做法，有利于发挥中央和地方两个积极性。他还说在处理中央和地方的管理的时候，中央要考虑地方的困难，地方要树立全局观念，全局照顾局部，局部服从全局等等。

当时就是朱镕基总理就是对这个改革很重视，他就亲自带队一个省一个省的去做工作，到现在为止地方同志对分税制的改革是有疑虑的。说的重一点就是疑虑重重，忧心忡忡。最后能够顺利的推出，如果没有高层领导的大力支持，反复宣传，在第一线做工作，解除顾虑，这个是不可能的。我给同志们提供一点数据，就是朱镕基总理从1993年的9月10活开始到12月20号，先后100天到了12个省，和13个省市的省委书记和省长交换意见。为什么是13个呢，就是到了上海的时候，把浙江的省委书记和省长都请到了上海。这100天不是天天在外面，那时候出去就是一架专机，一共80几个人，一个省一个省做工作。

那么这些就是讲到大环境、大背景。那么最后一条就是除了决策层的胆色和魄力以外，工作层次的努力也是很重要的。就是有这么几条使得分税制的改革放一个比较可靠的基础上。那么分税制改革取得的成功，能够一举打开，除了刚才讲的四、五个方面的原因以外，在具体的设计方案中间，比较好的处理了一些重大的政策问题。今天来看这些政策，有的是非常大胆，非常解放思想，最后事实证明也是非常成功的。

最后我就讲一讲分税制取得成功是不言而喻的。那么成功在什么地方呢，我就最简单的讲几条，第一个就是分税制使得我们财政收入进入到一个稳定增长的阶段。刚才讲了第一年分月的情况，那么运行十年这十年的情况是怎么样，给同志们也介绍一下。应当说是非常的好，1994年我们增长了20%，1995年增长了19.6%，96年增长18.7%，97年增长了16.7%，98年增长14.2%，99年增长15.9%，2000年增长17.1%，2001年增长22.2%，2002年增长15.5%，今年前11月大概增长19.9%，比上年同期增长3286亿，我这次给同志们讲课之前，我问了问财政部里面预计全年会收多少，他们预计全年会增长13.7%。说比上年会增长2500亿，现在拿到手的就3682亿了。对他的数字我们永远可以充分的信任，现在看来我的看法要比他乐观一点，因为我现在也不是财政部长了。所以这样我们十年的时间里面，财政收入翻了两翻。十年可以说上了六个台阶。1000亿一个台阶，1200亿一个台阶，1500亿一个台阶，2000亿一个台阶、2500亿一个台阶、3000亿一个台阶，我觉得财政收入这样一个稳定增长的机制对国家来说是非常重要的。

第二个就是财政收入占GDP的比重也开始逐年上升，财政收入中间中央财政收入占全国财政收入的比重也开始恢复上升。我们财政收入占GDP的比重最低的年份是10.07%，那么到现在2000年恢复到18%。今年我估计可以恢复到18.5%以上，就是说我们这十年里面，我们几乎增长了八个百分点。这样中央财政收入占整个财政收入的55%还要略高一点，所以这样我们实现了中央文件要求的两个比重的提高。

第三个就是地方的积极性得到了保护，也得到了发挥。现在地方同志对分税制都比较满意。中国的财政体制开展建立在一个比较稳定的基础上。我相信还可以继续的稳定下去。

第四个就是提高了中央政府对宏观经济的调控能力。所以分税制改革是一个成功的改革，分税制改革并没有完成，现在还要继续深化，继续完善，这个就有待于我们今后的改革努力。在十六届三中全会的决定里面已经写进去这方面的内容。将来这里的同学毕业以后，就要由你们来进一步完成这项历史性的任务。我给同志们介绍的就是这些，讲的不对的地方请同志们批评指正。

项怀诚回答学生提问：

问：我想问在我国现在的养老保险中，商业保险公司会发挥什么作用？

答：你提了一个非常重要的问题，这个不是三、两句话可以说得完的。不久以后我可能就社会保障的问题在一定的范围里讲一讲。

问：您现在是否会依然坚持你的霸气风格去改革社保？

答：其实我没有霸气。我到了理事会以后我希望为理事会继续做出贡献，对于社会保障来说这是一个非常重要的侧面，我们国家现在经济生活中间，对最重要的几个问题里面，我个人排队社会保障排第四。最后就是事业的问题，就业的问题，三农的问题，银行坏帐的问题，下面就是社会保障的问题，我会努力的。

问：关于国有股权划拨的问题也讨论一段时间，目前有没有起动并且进入实际操作的过程中？

答：这个已经写进十六届三中全会了，采取多种形式，包括划拨部分国有资产充实社保基金。

问：国地税合并的问题据说已经在深圳开始试点，您对这个持什么态度？

答：这个讲起来比较长，国地税合并的问题现在有这么一个呼声，我建议再做一些论证的调查研究。因为这个事情是我亲自推开的，但是并不是按照我的意图办的。我当时的政治意图是要建设一个比较强的税务，和一个比较弱的税务，但是最后建成的是不分高下的税务，所以这个现实成本就太大，可以从长计议。

问：我想请你评价一下朱镕基总理。另外我希望你对我们的改革做一下感想和对我们以后的改革做一下展望。

答：我们党内离开有一个传统就是对个人在工作中的作用不过分的强调，朱镕基同志肯定是一个伟大的人物，是一个伟大的改革者。他的领导、能力对我教育很深，我也能有这个机会追随他的左右，一起来完成财政税收的改革我觉得是非常光荣的，也是非常荣幸的。至于说今后的改革肯定会比我们那个时候的改革更加辉煌。这个是没有问题的，长江后浪推前浪，这个我深信不疑。

主持人：项部长用两个多小时的时间对我们国家分税制的改革，特别是当年改革的背景，改革的艰难，以及改革的效果做了一个精采的报告，使大家在听故事的气氛当中了解了这十年分税制走过的过程。这种知识是我们的书本上学不到的，让我们以热烈的掌声感谢项部长。