以行政为中心的改革战略与建设服务型政府

在国家“十一五”发展战略中，有关行政管理体制改革在未来中国改革开放中的关键地位的论述，引起了人们的广泛关注。许多人由此得出了一个重要的推断，这就是：如果说过去二十七年中国改革开放的整体格局是以经济体制改革为中心展开、并带动其他各项改革的话，那么未来中国改革的中心将转移到政府管理本身。也就是要用行政改革，带动其他各项改革。这无疑是一个重大的改革战略的转移。

事实上，如果我们稍微注意就会发现，从本届政府建立之后的若干年间，有关深化行政管理体制改革以及政府自身的改革，已经被提到了十分重要的议事日程，并进行了一系列艰难的探索。梳理本届政府推进行政改革的脉路，分析改革的得失，探讨未来中国政府管理与创新的趋势，对深入理解国家做出这一战略决策的重要意义，无疑是十分重要的。

一、本届政府在行政改革方面的探索

本届政府在推进行政管理体制改革方面，主要从两方面展开：一是围绕行政体制所进行的改革，另一方面是围绕政府自身进行的改革。应该说，这些改革在原来改革的基础上，都进行了积极的探索。

（一）行政体制改革

在行政体制改革方面，本届政府的改革重点集中在以下六个方面：

政府机构改革。2003年的政府机构改革，主要是针对我国政府管理中存在的某些突出问题展开的。这次改革的目标是，按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。通过改革，主要解决了五个比较突出的问题：

一是深化国有资产管理体制改革。组建了专司国有资产管理的机构，加强对国有资产的管理，实现管人、管事、管资产的统一。

二是完善宏观调控体系。撤销了国务院体制改革办公室和国家经贸委，将原国家经贸委的宏观调控职能和国务院体制改革办公室的职能，并入新组建的发展改革委员会，使宏观调控权相对集中。

三是健全金融监管体制。建立了专门履行金融监管职能的银行业监督管理委员会，防范金融风险。

四是推进流通管理体制改革。通过组建统一管理内外贸易的管理部门，加强对商务和贸易的管理。

五是通过完善食品、安全生产方面的相关机构，加强对食品和安全生产的管理。

2003年政府机构改革，虽然整体上涉及的部门不很多，但在解决政府管理中的一些突出问题方面，发挥了积极的作用。

转变政府职能。 转变政府职能一直是中国行政改革的核心问题。新一届政府成立以来，把转变政府职能，解决部门之间的职能重叠、政出多门、多头管理等，同样放在了重要地位。按照党的十六大提出的要求，我国政府职能要逐步转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。为了实现这一目标，各级政府注重转变经济管理职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系框架，发挥市场在配置资源中的基础性作用；加强政府对市场的培育、规范和监管功能，为市场营造良好的外部环境；加快政企分开的步伐，改进政府对国有企业管理的方式。 

2003年“非典”疫情后，伴随着以人为本和科学发展观的确立，各级政府更加重视社会管理和公共服务的职能，在构建公共卫生体系以及各种应急管理系统的同时，把社会管理、公共服务职能放到更加突出的位置，并提出了构建服务型政府的目标，所有这些，对促进政府职能的转变，都产生了积极影响。

行政审批制度改革与行政许可法的实施。深化行政审批制度改革，是行政体制改革的重要内容之一，也是转变政府职能的重要条件。本届政府在上届政府推进审批制度改革的基础上，继续把行政审批制度改革作为行政体制改革的重点。据统计，从2002年到2003年，国务院共取消和调整行政审批项目1300多项；新一届政府成立后，国务院行政审批制度改革工作领导小组对国务院部门行政审批项目又进行了全面清理。经严格审核论证，国务院决定再次取消和调整495项行政审批项目。其中，取消的行政审批项目409项；改变管理方式，不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理的39项；下放管理层级的47项。2003年9月，国务院下发文件，对国务院各部门、省有关行政审批项目改革中的上下衔接、保证落实、后续工作、审批制度创新、加强督导等做出了具体安排，提出了一系列新的要求。从而保证行政审批制度改革的顺利进展。

在推进行政审批制度改革的同时，2003年8月十届全国人大常委会第四次会议通过了行政许可法。该法对行政许可的准则、行政许可的设定、行政许可的实施机关、行政许可的实施程序、行政许可的费用、监督检查、法律责任等都作出了明确的规定。行政许可法从2004年7月1日施行以来，在规范政府行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，加强对行政机关的监督等都发挥了比较好的作用。 特别是行政许可法没有赋予国务院部门规章设定行政许可的权力，这对防止各部门自我授权，扩大部门权力具有重要意义，得到社会的各界的普遍好评。

乡镇改革。乡镇改革是近年来我国行政体制改革中的一项重要内容，本届政府在关注三农问题的同时，也同样关注乡镇改革。乡镇改革主要包括撤并乡镇改革和乡镇机构改革。在撤并乡镇方面，按照我国的宪法，权限主要集中在省级政府，中央主要是倡导。这项改革早在2000年就已经启动。2001年，经国务院同意，民政部等7部门联合向省级人民政府发出了《关于乡镇区划调整工作的指导意见》，在肯定各地撤并乡镇做法的同时，也提出了进一步完善的措施意见。撤并乡镇得到了地方各级政府的积极响应。特别是那些进行了农村税费改革的省份更是如此。截至2002年底，农村乡镇数量已从2000年的44867个，减少至39240个。本届政府成立后继续进行这方面的改革。到２００３年底，全国乡镇总数３８２９０个，其中镇２０２２６个，比上年减少３７５个；乡１８０６４个，比上年减少５７５个，全年乡镇撤并９５０个。乡镇撤并进一步减轻了农民负担，推进了城市化进程，促进了农村经济的发展。

在乡镇机构改革方面，随着农业税的逐步取消，乡镇的经费来源等问题也进一步突出。国务院发展研究中心2004年发布的一份中国乡镇发展报告指出，据对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。而近年来开展的乡镇机构改革，有走过场的现象。多数将部分行政机构改为事业单位，换个名称而已，其编制总数、经费渠道和级别待遇均无任何改变；一些地方合并乡镇，虽然减少了乡镇数量，但吃“皇粮”的人员并没有真正减少。

贯彻实施依法行政纲要。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则和要求，同时也规定了政府在依法行政中的主要任务和措施。

在贯彻落实《纲要》的过程中，一些地方政府、部门已经取得了初步成效。以贯彻《纲要》中的财政保障机制为例，一些地方不仅行政经费统一纳入财政预算，而且还实行了国库集中支付制度，大大降低了财政资金使用的风险。另外，还有的地方尝试实行政府公务员统一津贴制度，对遏制乱收费、乱罚款、私设“小金库”等违法行政行为，防止行政权力的滥用也起到了积极作用。

投资体制改革。2004年7月，国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》。《决定》提出了深化投资体制改革的目标和任务。主要包括：改革政府对企业投资的管理制度,按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能,提高投资决策的科学化、民主化水平,建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道,发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织,加强行业自律,促进公平竞争；健全投资宏观调控体系,改进调控方式,完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管,维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放,最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。 

 《决定》还规定:对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制；颁布《政府核准的投资项目目录》；放宽社会资本的投资领域；对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”；改进投资宏观调控方式；建立政府投资责任追究制度。 

《决定》鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。 

国务院颁布实施的投资体制改革的决定，在规范政府的投资行为，加强对投资项目的管理，正在发挥着重要作用。

（二）政府自身改革

在政府自身改革方面，本届政府主要集中在以下五个方面：

修订《国务院工作规则》。2003年3月，新一届政府成立后的第一次国务院常务会议，就对《国务院工作规则》进行了修订，在原有内容的基础上，增加了决策、执行、监督三部分新内容；2005年2月，温家宝总理主持国务院常务会议，再一次对《国务院工作规则》进行了修订，并第一次向社会予以公布，受到了社会各界的广泛好评。

修订后的《规则》内容更加科学、完善和规范，要求更加明确、具体和严格。《规则》总则阐明了国务院工作的指导思想、总体要求和目标，并对国务院组成人员及组成部门提出了要求。《规则》提出，国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。实行科学民主决策，推进依法行政，加强行政监督，是《规则》的重要内容和最突出的特点。

为确保人民赋予的权力真正用于为人民谋利益，《规则》为此提出了五条要求，即：国务院要自觉接受全国人大及其常委会的监督；各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；加强行政系统内部监督，严格执行规章备案制度和行政复议法；国务院及各部门要重视人民群众来信来访工作；国务院领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信；国务院及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。

创新决策机制。建立和完善重大事项集体决策制度、专家咨询和评估制度、决策听证和公示制度、决策责任追究制度，是本届政府着力创新决策机制的重要探索。按照这一新的决策机制，国务院提出，各部门提请国务院讨论决定的重大决策建议，要经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及地方的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过在社会公示或听证会等形式听取意见和建议。同时，政府的决策事项、决策依据和决策的结果都要公开，公众有权查阅。对于那些涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。新的决策机制，还强调了对决策活动的监督，这就是按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。2004年，新一届政府还取消了相沿已久的“国务院总理办公会议”，进一步加强了国务院决策行为的规范性和权威性。

在国务院的带动下，目前全国省、市、县三级政府普遍建立了相应的决策机制与程序，程度不同地强调了政府决策中的公众参与、专家论证和科学合理。 

为了提高领导能力和决策水平，国务院还将集体学习制度化。到目前共举办了四次学习讲座，内容分别涉及西北地区水资源配置、行政许可法、宪法和油气资源可持续发展战略等问题。

全面推行“问责制”。２００３年３月，新一届中央政府一上任就遭遇了“非典”危机的考验。紧急关头，中央果断采取措施，对一些相关的领导人员进行了严肃查处，追究官员责任，由此开始了新一届政府全面“问责制”的建立。

两年来，国务院对失职官员的“问责”不断推进。２００４年４月１４日，国务院召开议题为严肃处理三起特大安全事故的常务会议。监察部在会上汇报了发生在重庆开县的中石油川东钻探公司井喷特大事故，北京市密云县特大伤亡事故和吉林省吉林市中百商厦特大火灾事故的调查情况，并对相关官员进行了“问责”和处理；随后，国务院又对江苏省铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目、湖南省嘉禾县珠泉商贸城建设中的违法违规行为、河南郑煤集团大平矿难、辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿矿难等等，都是经国务院常务会议做出处理决定或批准同意处理的。而安徽阜阳劣质婴儿奶粉事件则经总理直接批示后，由国务院派出调查组到当地进行查处，继而掀起一场全国性的清剿风暴。

 加强政风建设，加大反腐败力度。在政府自身建设方面，本届政府在加强政风建设、防范腐败方面，也采取了一系列重要措施。

在政风建设方面，本届政府强调，国务院成员下基层要减少陪同和随从人员，不要地方负责人到机场、车站、码头和辖区分界处迎送，“不要陪餐，不吃请，不收礼”。“国务院及各部门召开的工作会议要减少数量、控制规模，全国性会议应尽可能采用电视电话会等快捷、节俭的形式召开”。并将这些要求，作为国务院的日常行政规则。

 加强行政监督、防范腐败方面，新一届政府强调要国务院组成人员要严格遵守中央有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

2005年2月，在国务院第三次廉政建设会议上，国务院提出八项具体保障措施：主要包括改革和完善政府决策机制、深化行政审批制度改革、加快财政管理体制改革、健全政府投资监管制度、强化对国有资产的监管、严格规范和管理土地市场、推进行政执法责任制、推进政务公开等。如在加快财政管理体制改革中规定，重点要加快部门预算改革，全面推行国库集中收付制度。中央部门要全面纳入国库集中收付改革范围，地方要全面推行国库集中收付制度改革。扩大政府采购的范围和规模。严格执行“收支两条线”管理规定。这些规定对加强国务院及其部门的廉洁自律具有重要意义。

加快电子政务建设，推动政务信息公开。加快电子政务建设，推进政务信息公开，是本届政府加强政府自身建设，构建服务型政府的一项重要举措。在政务信息公开方面，本届政府采取了三项措施，推进政务信息公开：一是通过加强政府网站建设，及时公布行政机关应当公布的政府信息；二是建立政府及其部门的新闻发言人制度，及时想社会发布相关的信息；三是抓紧制定信息公开条例，为政务信息的公开提供法律保障；四是各政府部门设立专门机构，负责接待百姓的查询、咨询等。

在电子政务建设方面，本届政府把建设的重点逐步转向利用网络、门户，为社会、企业提供网上办事服务和“一站式”的服务方面，并把为公众提供便捷的公共服务、提高公众的满意度、实现政府与公众的双向互动作为评价电子政务成败的重要标准。所有这些举措，对加快电子政务建设的步伐，促进电子政务建设的健康发展，都起到了积极作用。

二、中国政府管理面临严峻挑战

新一届政府成立以来在行政体制和政府自身改革方面所进行的一系列探索，无疑是难能可贵的。但是，由于这方面改革的复杂性和艰难性，因此，对目前政府在管理活动中存在的种种问题，依然不可以低估。温家宝总理在《政府工作报告》中对政府自身问题所进行的深入剖析，已经说明了这一点。其实，不管是政府自身改革和职能转变滞后，行政审批事项过多，社会管理和公共服务职能比较薄弱，还是一些部门之间职责不清、协调不力，管理方式落后，办事效率不高；不管是一些关系到群众利益的问题没有得到根本解决，还是政府机构的形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出；不管是有些政府工作人员依法行政观念不强，还是腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重，所有这些问题，都反映出我国目前的政府，事实上已经成为各项改革的焦点，换句话说，政府自身改革以及整个行政体制改革的推进程度、力度，有可能直接成为影响其他改革能否成功的决定性因素，对此，我们不可掉以轻心。

现代公共治理的一个重要特征，就是治理结构主体的多元化。在这个多元化的治理结构中，尽管许多非政府组织、公众都可以参与其中，发挥重要的作用，但是作为最具权威的公共机构——政府仍然扮演着关键的角色。之所以如此，在于政府掌握着大量的公共资源，有权制定对公共治理产生重大影响的公共政策，选择制度安排等，因此，政府自身的好坏，治理的有效性，都会直接或者间接地影响着整个社会发展的进程，也会直接影响着公共治理的结果。

值得我们进一步分析思考的问题是，在中国社会外部环境发生重大变化以及政府自身存在的问题的双重作用下，对政府管理究竟会带来什么样的挑战，形成什么样的压力？笔者看来，这种挑战或者压力至少来自在以下三个方面：

首先，在发展战略上，我们面临着可持续发展的巨大压力，这种可持续发展的战略与官员长期以来形成的“政绩观”，有可能产生内在的冲突，并最终危害到可持续战略的实施。应当看到，我国过去在相当长的时间里，经济的快速增长、高速发展，很大程度上是以巨大的资源消耗支撑的，也付出了过高的环境成本。尽管我们深深意识到了靠资源的过度消耗和环境恶化代价的发展道路，风险是巨大的，但是真正要在二者之间做出取舍时，并非易事。因为这与我们长期形成对官员的选拔任用的价值标准，选拔体制、考核标准以及由此形成的官员的价值追求等，很容易发生冲突。比如，我们提出了“科学发展观”这样带有战略意义的方针，但是要使这一方针变成各级政府及其官员的自觉行动，就不那么简单了。在这方面，我们整体上面临的压力和挑战将是连续的、持久的。如何走出一条资源节约型发展道路，如何保持经济、社会、政治的协调发展，是摆在我们面前必须回答而又不一定能回答好的全局性问题。

其次，从社会层面上讲，政府面临着化解社会冲突的巨大压力。中国26年改革开放的一个重要特征，就是经济、社会的变革异常迅猛，几乎波及到社会的各个领域。特别是随着改革的深入，社会利益群体的分化，不同社会组织之间的结构性矛盾和冲突，日渐显现。有学者形容目前中国社会的基本特征是“利益关系失衡，社会结构紧张，不稳定的因素增加”。再加上改革发展规律的支配，越到后面，改革的难度越大，涉及到的利益矛盾更加复杂，在这样的社会背景下，一旦代表社会公平正义的政府的公共政策出现失误，就会进一步激化社会矛盾和社会冲突，给政府公共治理形成巨大的压力，甚至直接影响到政府公共治理权力的合法性基础。可见，维护社会稳定的前提是有效化解社会冲突；构建和谐社会的关键在于消除社会中存在的不和谐因素。

第三，从政府自身来看，由于政府实质性改革进展迟缓，政府转型落后于社会转型和体制转轨，政府的强势依然如故，“市场化”与“行政化”的内在冲突加剧，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制的建立过程中，政府扮演了重要角色，发挥了很大作用，目前的政府管理，无论从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。在充分肯定政府作用的同时，也应该看到目前政府自身存在的问题。如果政府依然强势不改，扮演经济建设型政府的角色，实际上有少数地方已经把“以经济建设为中心变为以GDP为中心”，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，甚至继续把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，继续强化政府的行政审批色彩，其结果，不仅会导致市场作用和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性，而且还有可能引发民众对政府的不信任，使政府的公信力大大下降。 

我国政府管理面临的上述问题，迫切需要我们加大政府自身改革的力度，进而推动政府转型。

三、以行政改革为中心的改革战略

正像上面指出的那样，在中国正面临着社会转型和体制转轨的双重历史进程中，中国政府的转型是必然的。中国政府转型的目标，在笔者看来应该是三个方面：由计划经济下的管制型政府向市场经济下的服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变；由传统的主要靠手工政府管理向以信息网络技术主导的信息化政府管理方向转变。而要实现这种历史性跨越，只能通过改革；而政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流，就必须有战略性突破。那么，如何才能实现政府改革的战略性突破呢？我认为至少有六个关键点是值得我们高度重视的：

 一是政府改革要高度重视制度设计和整体设计。一方面要通过制度设计，对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题，形成目标共识，如中国要不要走大部制管理的道路？中国要不要实行决策与执行的分离等。而过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的，缺乏长远的制度性设计，甚至受到领导人个人喜好的影响，使一些深层次问题不断被积累。另一方面，还要对政府改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等，进行整体的设计。这是改变政府改革孤军深入最好的办法。如果不能把我国的事业发展、事业单位改革，整体纳入公共部门的功能设计中，不仅会影响新形势下我国事业的发展，影响事业单位自身的功能定位和发展目标，使事业单位的存在形态继续被扭曲，如普遍的营利性倾向等，而且也会继续成为政府改革的避风港。

 二是真正树立法制在政府改革中的权威。早在1998年的政府改革中，我们就把实现政府机构、职能、编制的法定化，作为政府改革的重要目标和原则，有关中央与地方的财权、事权的划分，也是我们一直寻求法律解决的一个重要问题。但是在这方面，似乎只是成了一种口号，法制的权威似乎一直难以被真正树立。这种在政府管理方面法制严重缺位的问题，不仅直接影响了法制本身作用的发挥，更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为作用，提供了可能。从长远看，中国的政府改革如果没有法制的跟进，政府管理的规范化、科学化、民主化是很难实现的。

 三是改进政府公共政策制定系统，使之真正代表公正、公平与正义。防止国家在公共政策制定中被俘获现象的出现，这是我国政府改革在市场化进程中遇到的新问题，但也许是解决起来最困难的问题之一，值得我们高度重视。否则我们不能理解，为什么在国家综合实力有了极大提高，人民生活水平有了很大改善的情况下，社会矛盾会如此突出？为什么在短短20多年的进程中，中国的贫富差距会拉得如此之大？对一个正处在发展过程的国家来说，我们的基尼系数超过美国，不能不说是我们的公共政策在分配制度方面的失败。至少值得我们认真反思。正是从这个意义上，我们认为政府改革中的一个重要任务，就是重新思考构建我国的公共政策制定系统，使我国公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大可能地代表公平、公正和正义。

 四是对官员要有更严厉的管理手段。这就是我曾经提出的“严治官，善待民，创新政体，稳定银根”的策略。比如最近查处的原国家财政部金融司司长，如果你数数他担任的各种职务，你会发现他是一个标准的官、商、学三位一体的人物。他既是拥有很大权力的财政部金融司的司长，还是“汇金投资公司”的六人董事之一，同时又兼任着几所研究机构、大学的硕士生导师，这样身兼多项要职而又缺乏有效监督的政府官员，出现腐败是很正常的。这从另一个侧面反映出，我们必须对政府官员有更加严厉的管理手段和措施。

 五是要跳出行政层面的单一思维，解决政府管理中的深层次问题。过去是就行政而行政，没有跳出行政层面思考和解决问题，政治层面的问题严重滞后。许多问题，表面上看在行政管理层面，但问题的核心可能都就在政治层面。如急功近利、形象工程、弄虚作假，以及把经济建设为中心，演变为以GDP为中心等，都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。只有跳出行政层面，比如说从政治体制的高端寻求解决问题的对策，深化政治体制改革，才有可能使政府改革飞跃。从这个意义上说，深化政府改革的战略性突破，必须依赖于政治体制上端改革的推进。

四、要把建设服务型政府放在突出地位

在推进政府改革的实践中，还有一个问题值得我们认真思考，这就是有关中国政府改革的战略目标问题。正如笔者前面提到的一样，随着市场经济的发展和政府自身改革的深入，中国政府未来的转型是一种历史性的必然。笔者提出的三种转型目标，即由管制型政府向服务型政府转变，由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变，由传统的手工作业的政府转向以信息网络技术主导的信息化政府。围绕这种转型，人们对未来中国政府的战略目标也提出了一些新的概括，如“责任型政府”、“法制型政府”、“透明、廉洁、公正、高效的政府”以及“服务型政府”等。这些目标的提出，其合理性是无可置疑的，也会对未来中国政府改革的发展产生深刻的影响。但在笔者看来，在所有这些目标体系中，服务型政府理所当然地应该成为最核心的战略目标，而其他目标在一定意义上说，都应该是服务型政府的基础和条件。换句话讲，服务型政府，当然应该是一个责任型政府、法制型政府，也应该是一个公开、透明、廉洁、高效的政府。如果一个政府，不能以公众为中心，缺乏基本的服务意识和理念，不能为纳税人提供良好的服务，甚至贪污受贿，权钱交易，对纳税人缺乏基本的责任感，这样的政府是不可能成为责任型政府和法制型政府，也不可能成为一个透明、廉洁、公正、高效的政府的。正是从这个意义上，我们说未来中国的政府改革，在目标战略上，应该把建设服务型政府作为核心目标和战略重点，以此带动责任型政府、法制型政府以及透明、廉洁、公正、高效政府的建设。

 笔者之所以要把建设服务型政府放在了如此重要的地位，基于两方面的理由：一方面，服务型政府从本质上来说，集中体现了以人为本和“公民本位”、“社会本位”的价值理念，也是主权在民的直接反映。这个目标的提出，不仅使人们很清楚地看到政府与公众的之间的基本权力关系，极大地尊重和维护了民众的权利，而且也直观地反映出政府在这社会中所扮演的基本角色和承担的主要责任，从而为普通民众参与公共管理活动，监督政府行为提供了理论基础。另一方面，服务型政府建设，又必须以法制、制度为条件，因为无论是公民权利的行使，还是政府各种职能的配置和实现，说到底都是要以最终为公众提供优质的服务为前提的，政府所实施的各种管理活动，制定的各种法律法规，说到底也都是为公众提供更好的服务为宗旨的，如果离开为民众的服务，政府存在的合理性恐怕都会受到质疑。正是从这个意义上我们说，把服务型政府作为未来政府建设目标的战略重点，是其必然的内在逻辑。

从中国政府以往在公共服务领域的实践来看，把强化政府的公共服务职能放在到突出地位，也有其历史的必然性。当然，建设服务型政府，绝不简单地等同于政府的公共服务职能，前者是未来中国政府改革的整体战略目标定位，后者只是建设服务型政府职能配置中的一种具体实现形式。即使如此，政府在履行公共服务职能方面的好坏、优劣，依然是建设服务型政府的一个重要标志。正是在这方面，中国目前的政府管理存在着明显的缺陷。

这些缺陷主要包括：公共服务意识、观念淡漠；提供公共服务的制度安排和设计短缺；公共服务提供主体单一；公共服务的受众面较窄，公共服务的整体水平较低等。这些问题的存在，在很大程度上使中国政府的公共服务职能，处于明显的缺位或不到位，影响了政府的信誉，也带来了一系列社会问题。一个最能说明问题的事例，就是国家在公共服务方面的投入。按照有关方面提供是数据，我国在公共服务的几个主要领域，其投入都低于世界平均水平。以教育、社会保障、医疗等为例，2004年发达国家教育财政支出占GDP的5%，发展中国家平均已经达到4%，而我国只占2.79%；2002年，欧盟国家社会保障支出占当年GDP的22%以上，而我国只占7.12%；2003年欧盟国家用于公共医疗支出占GDP的6.7%，世界平均水平在1990-1998年就达到2.5%，中等收入国家3.1%，而我国2003年只占到1%。有人说，当一个国家在经济起飞的时候，用与老百姓的社会福利等支出一般所占的比例较少。笔者认为，中国过去20多年的改革发展，虽然有这个因素，但不能以此来掩盖我们在这方面存在的严重缺陷。

还有一个研究结果，则是从另一角度发人深省。按照这个研究，2003年中国公务和行政性支出，实际占到了国家全部支出的37.6％，而美国占12.5％；中国的社会管理和公共服务支出占25%，美国占75%；中国的经济建设费用支出占11％，美国占5％。有意思的是，中国在支出结构中，最不容易膨胀的是医疗、教育和社会保障，最容易膨胀的则是公务和行政性支出；而美国最容易膨胀的是医疗、教育和社会福利的支出，最不容易膨胀的则是公务和行政性支出。这就给我们提出这样的问题：如果我国的财政收入在3000亿水平的时候，我们把财政支出的主要部分用于维持国家的运转；如果到了3万亿的时候，仍然不能在涉及广大人民群众的教育、医疗就社会保障方面有明显的增长，继续在公务和行政支出方面保持着高增长的比例，不能不说是政府治理中的一个严重失误问题。

 上述问题，进一步告诉我们，在未来以政府为中心的改革战略中，随着人们对公共产品需求的不断增长，如何把建设服务型政府放在突出地位，提高政府提供服务的能力，将成为最关键的问题之一。只有按照建设服务型政府的战略目标，加大改革的力度，从观念、体制、机制等方面重构中国的公共服务体系，中国才可能在建设服务型政府方面取得战略性突破。

【作者单位：国家行政学院公共管理教研部】