项怀诚：学习陈云同志财经思想做好跨世纪财政工作

陈云同志是伟大的无产阶级革命家、政治家，中国社会主义经济建设的开拓者和奠基人之一，党和国家久经考验的卓越领导人。建国以后，在我国经济建设面临严重困难和重大转折的几个紧要关头，陈云同志受党中央重托，几度主持和领导全国财经工作，为新中国的经济建设和财政建设立下了不可磨灭的历史功勋。今天，我们重温陈云同志的财经思想，体会其解放思想、实事求是的思想精髓，对做好新形势下的财政工作仍具有十分重要的指导意义。

一、陈云同志领导财政工作的艺术和实践活动

长期以来，陈云同志担负我国财经工作的领导责任，他对财经工作一直十分重视。1948年8月，在解放战争炮火硝烟中出任东北财经委员会主任的陈云同志，向中央写了《把财经工作提到重要位置上来》的重要报告，提出“在目前情况下，需要把财经工作放在不次于军事或仅次于军事的重要位置上（1）。”1949年3月，中央决定委派陈云同志组建领导全国财经工作的中央财政经济委员会。他告诫全党，要高度重视财政这一事关全局的大问题，切实加强对财政工作的领导。鉴于建国初期党的领导体制和计划经济体制，陈云同志指出，党要管预算，国家预算应集中在中央，地方预算应由省、市委主持。这样党可以更好地掌握财经方面的政策。80年代初，针对当时财政赤字较大，物价上涨，而一些同志忽视财政困难的情况，陈云同志说，“现在要为财贸金融系统恢复一点名誉”，并指出，财政、金融、商业部门消息灵通、反应灵敏，“在这些部门中可以看出大局（2）”。我们做财政工作的同志听到这些话非常受鼓舞。

陈云同志总是把财政当作事关全局的大事来抓。特别是在经济遇到大的困难的时候，他总是从解决财政问题入手，抓住“龙头”，使经济最终得以稳定和发展。解放初期，我国经济面临严重困难，一方面要收拾国民党政府留下的生产凋零、物价飞涨、民不聊生的烂摊子，亟需采取措施恢复经济；另一方面，随着各地人民政权的建立，军政公教人员大量增加，财政收不抵支，财政赤字较大，物价一度疯狂上涨。面对当时严峻的经济形势，陈云同志审时度势，以财政为突破口，主持领导了统一全国财政经济工作。他亲自为政务院起草了《关于统一国家财政经济工作的决定》，经第22次政务会议通过，于1950年3月3日颁布实施。通过统一财政收支，统一现金和物资调配，整顿税收，节约开支等措施，迅速平衡了财政收支，稳定市场和物价，使国民经济很快得到恢复和发展。1957年夏天，陈云同志分赴几个大行政区，与地方同志一起研究中央与地方经济管理体制的改革方案，亲自主持起草了国务院关于改进工业、商业、财政管理体制的三个决定。这是党和政府在50年代经济管理体制上最早的一次改革。60年代初，为了克服“大跃进”造成的财政经济困难，在陈云同志主持下，国民经济进行了重大调整。在财政方面采取了一系列重要措施：包括改进财政体制、加强财政管理、停止计划外基本建设和非生产性建设，压缩社会集团购买力、紧缩财政支出等。通过落实这些措施，保证了经济调整任务的完成。

陈云同志善于把握财政工作的重点。他对财政重点工作和问题都是亲自抓，强调“如果抓不住重点，那就如同在大海航行中把握不住方向”。解放初期，为了缓解当时的财政困难，陈云同志指出“我们应该逐渐增加税收的比重”，财政经济实行统一管理后，他即着手整顿税收。针对当时税制不健全的状况，他指出，“收税不但要有税率和税目，还要有细则和办法。我们连计税和征税的办法都没有，只是喊‘要收税啊’，完全是外行话。”接着，他就主持制定了一系列税收调整措施，包括调整农业税收政策和工商税收政策，制定有关征税办法，在各大城市设立税务复议委员会。同时，要求税务工作人员具有“必需的政策头脑，必需的税收知识和良好的工作作风，全体一致地做到严守政策”，“不要有官僚主义和命令主义，堵塞偷漏，廉洁奉公（3）”。陈云同志注重财政制度建设。1950年12月，他亲自为政务院起草了《关于预算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》，要求建立统一的决算制度和预算审核制度。陈云同志非常重视数量的含义和数字的变化。他曾风趣地说，有人批评他是算账派，算账派不一定是政治家，而政治家不能不算账。此后，陈云同志又提出建立银行代理国库制度、统一货币发行制度、重点试办独立会计制度、财政监察制度、财政执行情况定期报告制度等，为新中国的财政制度建设和财政管理打下了扎实的基础。陈云同志对加强财政支出管理也有许多重要指示。他强调“财政上的各项支出，必须分清主次，不能面面俱到，如果面面俱到，便会一事无成。我们要集中力量，把财力使用在主要方面，解决主要问题”。“国家的物力财力一定要用得恰当。所谓恰当，就是迟用、早用，多用、少用，先用、后用，缓用、急用的问题解决得好（4）。”陈云同志特别强调反对浪费，他说：“偶然浪费少数钱尚可请人民原谅，老是浪费，年年如此，人民是不能原谅的（5）。”

陈云同志十分重视财政干部队伍建设。他认为，财政干部要做好工作，必须讲大局，注意克服本位主义，增强工作的主动性和自觉性。他说，“我们搞财经工作的同志，很容易陷于局部观点和本位主义之中，把某些重要问题忽略过去。我要提醒同志们，必须提高自觉性。”“要把自己的工作放在全国大范围来看，如果发现自己的做法与全国的任务不相符，应该立刻觉悟，立刻纠正”。“财经部门的领导同志，应该首先觉悟，并要教育做财经工作的同志，认识局部服从全体、目前服从长远的原则，树立整体思想，避免陷于局部观念和本位主义（6）。”陈云同志告诫财经干部要努力学习业务，更要努力学习政治。他说，“在经济工作人员中进行政治教育十分重要。经济干部一天到晚是打算盘搞数字，很少看到全局。为克服这个缺点，使他们不犯错误，每星期抽两三个钟头学习政治是必要的。”陈云同志对财经干部既严格要求，又真挚爱护。他经常教育财经干部在工作取得成绩时，要防止骄傲自大情绪，要看到“成绩是全党努力的结果”，工作“不能疏忽，要时刻小心，谨慎从事”，防止“在胜利时因疏忽、骄傲而犯错误”。他还教导财经干部在工作中一定要讲究方法、注重调查研究。他说，财经部门工作很忙，“事情多，经验少，就容易忙乱，就不能很好思考问题，就容易出毛病，结果是辛辛苦苦的官僚主义。”特别强调调查研究，认为“领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了（7）。”陈云同志的这些教导，对广大财政干部提高思想水平和改进工作作风起到了积极的促进作用。

二、解放思想、实事求是是陈云同志财经思想的精髓

陈云同志的财经思想十分丰富而深刻，他的领导才能和领导艺术炉火纯青，他的政策效果成效非凡。这些都来源于他具有非常深刻的哲学功底，以及在实践中对马克思辩证唯物主义的创造性运用。

“不唯上，不唯书，只唯实”，这是陈云同志对马克思主义哲学精髓的科学概括，是党的“解放思想、实事求是”思想路线的具体体现，是对实际工作中如何贯彻党的思想路线的创造性发展，也是始终贯穿于陈云同志财经思想和实践中的一条哲学主线。陈云同志说，“不唯上，并不是上面的话不要听。不唯书，也不是说文件、书都不要读”。“只唯实，就是只有从实际出发，实事求是地研究处理问题，这是最靠得住的（8）。”这表明了陈云同志彻底的唯物主义观点。陈云同志说，“我们要坚持实事求是，就是要根据现状，找出解决问题的办法。首先弄清事实，这是关键问题。”“我们常讲实事求是。实事，就是要弄清楚实际情况；求是，就是要求根据研究所得的结果，拿出正确的政策。”“弄清‘实事’并不容易。为了弄清‘实事’，我把它概括为六个字，就是：交换，比较，反复。所谓交换，就是通过交换意见，使认识比较全面。交换意见，不仅要听正面意见，更要听反面意见。所谓比较，一是左右的比较，……二是前后的比较，……所谓反复，就是事情初步定了以后还要……反复进行研究，目的是弄清情况，把事情办好（9）。”陈云同志的这6个字，揭示了人们对事物、现象、过程等认识的不断深化，是陈云同志对马克思主义辩证思维方法的创造性发展。

陈云同志在长期领导财经工作的实践中，自身也是贯彻实事求是思想的典范。他在作每项重大财经决策前，都作深入系统的调查研究，因而能保持清醒的政治头脑，高屋建瓴。即使是自己的意见一时不被人理解和接受时，也勇于坚持原则，陈述真情，在条件成熟时，也勇于及时纠正错误，体现了老一辈无产阶级革命家的远见卓识和雄伟胆略。他告诫我们：“搞经济工作，一定要多方考虑，统筹兼顾”。正因为有了全面的观点、发展的观点和辩证的观点，陈云同志对经济体制改革给予了积极有效的支持。他在1980年12月的中央工作会议上说，“经济体制改革产生了前所未有的好作用，大大有利于经济形势的改善。”1984年10月，他在党的十二届三中全会上发言指出，“系统进行经济体制的改革，是当前我国经济工作面临的首要问题。”必须“解放思想，实事求是，既要积极，又要稳妥（10）。”党的十三届三中全会以后，陈云同志总结国内外社会主义经济发展的历史经验，率先批评过去计划经济体制的弊端，指出计划工作制度中的主要缺点是只有“有计划按比例”这一条，没有在社会主义制度下还必须有市场调节这一条。这些重要论述对促进我国当时的思想解放，摆脱“左”的思想禁锢，对其后的经济体制改革都起了重要的先导作用。

解放思想、实事求是是马克思列宁主义的精髓，是毛泽东思想的精髓，也是邓小平理论的精髓。我国财政经济20年来的深刻变化也得益于“解放思想、实事求是”思想路线的确立。无论是1994年全面实行的“分税制”财政体制改革，还是1998年开始实行的积极的财政政策，我们在财政理论上的每一个重大突破，在财政政策上的每一个重大调整，在财政工作上的每一个重大进展，都是“解放思想、实事求是”的产物。一切从本本出发，墨守陈规，固步自封，就不可能出现现在这样生机勃勃的局面。同时，面对不断变化的客观世界，解放思想也是一个不断探索的过程，不断发展的过程，思想解放的停滞，就意味着财政工作生机活力的退化和丧失，就将导致落后和失败。解放思想没有止境，实事求是是永恒的课题。

当前，我国的改革开放和现代化建设正处于非常关键的时期，许多从来没遇到的艰巨课题摆在我们面前，在前进的道路上还可能出现许多难以预料的困难和风险。在新的财政经济形势下，我们学习和缅怀陈云同志，不仅要系统地学习陈云同志的财经思想，更要学习陈云同志等老一辈无产阶级革命家的哲学思想和工作方法，高举邓小平理论的伟大旗帜，紧密围绕“什么是社会主义、怎样建设社会主义”这个根本问题，紧紧抓住“解放思想、实事求是”这个精髓，树立正确的世界观和方法论，自觉地用辩证唯物主义和历史唯物主义的宽广眼界观察客观世界，自觉地用陈云同志一贯倡导和实践的马克思主义立场、观点、方法分析、解决问题，增强在实际工作中解放思想、实事求是的坚定性和自觉性，把大胆探索的勇气和科学求实的精神统一起来，从纷繁复杂的现象中抓住事物的主流和本质。把握好当代中国，当今世界发展变化的大局和总趋势，充分考虑世界政治经济变化对我国经济和财政的影响，充分认识经济全球化发展趋势和以信息技术为标志的新技术革命给当代经济社会生活带来的深刻变化。在愈加频繁的国际财经交往中，既积极参与国际合作与竞争，注意吸收国外财经界先进的管理经验和管理方式，充分利用所带来的机遇发展自己，又要在参与的过程中始终保持清醒的头脑，趋利避害，有效地维护我国的经济安全和国家利益。在财政具体工作中，坚持一切从我国正处于社会主义初级阶段的实际出发，充分认识我国摆脱经济落后状况、逐步缩小同世界先进水平的差距将是长期的重要的任务，充分认识我国财力十分有限，财力需要与可能的矛盾也将长期处于紧张状态这一基本现实，紧紧围绕经济建设这个中心，着眼于马克思主义理论的运用，着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展，增强驾驭现代化建设的能力，增强运用宏观经济调控的本领，善于从经济现象的微小变化中挖掘深层次的问题，科学地揭示各种经济现象与过程背后所隐含的必然性，把握事物的发展规律，在实践中不断解放思想，振奋精神，大胆探索，开拓创新，围绕财政工作重点，创造性地贯彻落实党中央、国务院的决策意图，开拓财政工作新局面，争创财政工作新成就。

当前，我们学习陈云同志的财经思想，从财政工作角度看，最重要的内容可大致概括为四个方面：

（一）正确处理财政与经济的关系。抗日战争时期，陈云同志担负着陕甘宁边区经济建设的领导工作，他提出“生产第一，分配第二”，“以发展生产解决财政困难”的方针（11）。建国初期，陈云同志就指出，“财政情况的好坏，直接关联到国家经济和人民生活。”“预算是体现国家政策的，不是单纯收支计算和管理问题。”他经常提醒财经工作干部，必须提高自觉性，首先把自己的工作放在全国大范围来看，认识局部服从全局，目前服从长远的原则，树立整体思想，避免陷入局部观念和本位主义。他提出：“我们不但要注意克服目前的困难，而且要从全国范围来考虑财经问题的解决（12）。”陈云同志的这些论述，准确地阐述了财政与经济的辩证关系，对提高财政系统各级领导干部的认识，做好财政工作具有十分深远的意义。

（二）正确处理财政集中与分散的关系。这是陈云同志的一个极为重要的理财思想。解放初期，为了取得解放战争的彻底胜利和迅速恢复国民经济，陈云同志强调财经工作要实行高度的统一，他在解释为什么要统一全国财经工作时说：“微小的机动力量，如果不放在中央人民政府手里，而分散给全国各级地方政府，其后果必然是把这微小的机动力量丧失无余，必然是全局不机动，大家不机动。这正像作战一样，把机动兵力分散了，不是大吃败仗，就是难获全胜。”同时他也指出：“统一管理的初期，下级是有困难的。但是，这种困难，比之因全国财经管理继续不统一而导致金融物价大乱所产生的困难，其程度要小得多，其后果要轻得多。我们必须忍受小困难，避免大困难。我们必须遵守这样的原则：部分服从全体，地方服从中央（13）。”当统一财经工作取得明显成就，国民经济稳定下来之后，陈云同志就在1951年4月提出，财经管理要适当分权，要按照大权集中、小权分散的原则，正确处理中央与地方的关系。他说：“集中统一和因地制宜，这两方面要同时兼顾。”“分一点权给地方，这样做既无害于全局，又有利于地方。”从这一年起，实行了中央、大行政区、省三级财政，并在税收等方面给了地方一定的机动权，调动了中央和地方的积极性，促进了经济发展。但每当国民经济面临全局性困难时，陈云同志都强调要集中。60年代初，为了克服严重经济困难，他说，“我们要有应付非常时期的办法。主要有两条：一条是要有更多的集中统一；另一条是一切步骤要稳扎稳打。这里所说的集中统一，就是在给地方和企业以必需的机动的财力、物力以后，把力量集中统一起来（14）。”1961年，经中央批准，过去下放的一些财权，基本上收到中央、大区和省。80年代末期，针对当时出现的比较严重的通货膨胀，陈云同志再次强调，“在经济活动中，中央应该集中必须集中的权力”，“没有中央的经济权威，中央的政治权威是不巩固的（15）。”从陈云同志处理集权和分权关系的思想中可以看出一条清楚的主线，就是在经济工作中局部必须服从全局，要解决全局性的问题，中央必须集中必要的财力。同时，要注意调动地方的积极性。

（三）建设规模必须与国力相适应。这是陈云同志在1957年总结“一五”计划经验教训时提出的一个重要观点。1956年经济建设出现了“小冒进”，财政信贷支出规模增加超过了物资的增加出现了供应紧张的局面。为了扭转这种局面，陈云同志提出“开展增产节约运动”，“适当压缩基本建设的投资额”，“有计划地控制社会购买力增长的速度”三项措施。为统一思想认识，他提出了建设规模必须和国力相适应的重要思想。他说：“建设规模的大小必须和国家的财力物力相适应。适应还是不适应，这是经济稳定或不稳定的界限。像我们这样一个有6亿人口的大国，经济稳定极为重要。建设的规模超过国家财力物力的可能，就是冒了，就会出现经济混乱；两者合适，经济就稳定。当然，如果保守了，妨碍了建设应有的速度也不好（16）。”陈云同志的这一重要观点，后来由于“大跃进”的影响，没有得到落实。但随后的经济实践，却证明了陈云同志这一思想的正确性。由于“大跃进”的“左”倾冒进，建设的规模和速度远远超过国家财力、物力的可能，使国民经济再次面临严重困难，被迫进行大的调整。在调整期间，陈云同志指出：“已经摆开的基本建设规模，超过了国家财力物力的可能性，同现在的工农业生产水平不相适应。”“不仅在农业遇到灾荒的时候负担不了，即使在正常年景，也维持不了。”“不仅农业负担不了，而且也超过了工业的基础（17）。”在陈云同志主持下，通过压缩基建规模等措施，顺利完成了调整任务，由此，国民经济进入了一个较为稳定发展的时期。70年代末，对当时出现的引进设备过多，国家负担过重的情况，陈云同志再次强调基本建设要和国家的财力物力相适应，强调经济建设要脚踏实地，并建议及时对当时的建设规模进行调整，使之与国力相适应。陈云同志的这些思想对当时的经济调整，以至此后的国民经济发展都起到重要的指导作用。

（四）坚持财政收支平衡。这是陈云同志一贯坚持的极为重要的财经思想。早在1954年，陈云同志就提出了财政、外汇、供求三大平衡思想，后来发展成为财政、信贷、外汇、物资的四大平衡。1949年，陈云同志分析当时币值下跌和物价上涨的原因时就指出，为了弥补赤字，暂时不得不依靠发行钞票。这就造成了币值下跌，物价大涨。为了减少财政赤字，平衡财政收支，他提出了整顿税收，增加生产，增加收入，发行部分公债，严格节约开支等一系列措施。1957年，针对1956年出现的财政信贷支出过多，生活资料和生产资料供应过于紧张的问题，陈云同志系统地提出了财政、信贷、物资平衡的思想，他说，“财政收支和银行信贷都必须平衡，而且应该略有结余。只要财政收支和银行信贷是平衡的，社会购买力和物资供应之间，就全部来说也会是平衡的。”“人民购买力提高的程度必须和消费品增长的程度相平衡（18）。”“大跃进”之后，陈云同志总结当时的经验教训，再次强调国民经济要坚持综合平衡。他说，“综合平衡必须从现在开始，今年的年度计划就要搞综合平衡，开步走就要搞综合平衡（19）。”在综合平衡中，陈云同志认为最重要的是财政平衡。1988年，针对当时通货膨胀比较严重的情况，他说，“从全局看，在几大平衡中，最基本的，是财政平衡。”“要扭转当前混乱的经济局面，首先要靠财政平衡、特别是中央财政平衡（20）。”陈云同志的这些论述，充分揭示了财政平衡在国民经济综合平衡中的地位和作用。从中也可以看出，陈云同志始终把财政作为调节社会总供需的最主要手段加以运用。

三、学习陈云同志财经思想，做好跨世纪财政工作

十一届三中全会以来的20年，是全党、全国各族人民，解放思想、实事求是、同心同德、锐意进取，进行建设有中国特色社会主义的历史性创造活动的20年，是改革开放、我国经济体制和经济运行机制发生深刻变化的20年，也是陈云同志财经思想得到发扬光大并结出累累硕果的20年。

作为宏观经济体制改革中心环节的财政体制改革已经取得重大成效。特别是1994年的财税体制改革，基本上建立了适应社会主义市场经济体制的财政法制框架，财政收入连续多年保持了较快的增长速度，国家财政实力不断壮大。1998年全国财政收入（不含债务收入）已达9853亿元，是1978年的8.7倍，全国财政支出（不含债务支出）10771亿元，是1978年的9.6倍，财政对国家政权建设以及经济建设的保障能力不断提高，财政宏观调控能力不断增强。与此同时，财政职能和管理方式正在按照社会主义市场经济的要求实现重大转变，财政工作思路、财政政策取向等也发生了积极的变化。

但是，必须看到，国家财政目前也面临着很大的困难，突出的表现是财政收入的“两个比重”（即财政收入占国内生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重）偏低，国家财力明显不足。1997年全国财政收入占国内生产总值的比重为11.6%左右，中央财政收入占全国财政收入的比重为48.9%左右，其中，中央总财力占全国财政收入的比重只有28.8%。这两个比重不仅远低于国际上发达国家的平均水平，而且低于发展中国家的平均水平。这种收入分配格局导致的直接结果，就是国家财政尤其是中央财政入不敷出。中央财政赤字从1979年的98亿元扩大到1997年的558.45亿元，增长4.7倍；中央财政债务规模由1982年的84亿元增加到1997年的2477.08亿元，债务余额已达6074.51亿元；中央财政的债务依存度（债务收入占同期财政支出的比重）已从1982年的11.9%上升到1997年的56.22%。国家财政困难不仅仅表现为赤字和债务，与经济、社会发展的需要相比，即使加上债务收入，我国的财政支出仍有较大的缺口，部分地区还存在财政隐性赤字，一些基层政府甚至无法保证正常发放工资和必要的办公经费，政府职能的发挥受到了财力的极大制约，财政正常的运作机制也受到了影响。而且，目前的财政状况还难以适应国民经济和社会发展的需要，体制改革的深化，科教兴国战略的实施等等都对国家财力提出了新要求。特别是在国内、国际经济环境出现诸多变化的情况下，财政作为各种利益分配的焦点，工作中不可避免地会出现新的困难、新的风险和新的问题。

从社会主义初级阶段的财政工作实际出发，为了实现党的十五大提出的“集中财力、振兴国家财政”的奋斗目标，必须加快建立社会主义市场经济的财政体制和财政运行机制，积极建立六个方面的国家财政制度或体系。即，进一步健全财政职能，建立和完善以财政职能为依托、以宏观调控为重点的财政政策体系；继续建立和完善以分税制为基础，转移支付为重点的分级财政管理体制；在对各种收费实行规范化管理改革的基础上，继续完善以流转税为主体，间接税和直接税并重的税收制度，逐步建立起以税收为主要来源、少量规费为补充、国债作为财政调控手段的政府收入分配体系；改进预算制度，强化预算约束，逐步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算为主要内容的预算管理体系；加快建立完善与市场经济相适应的会计制度和国有资本金管理制度，逐步形成全面、统一的财政基础管理体系；加快财政工作法制化步伐，积极建立依法征税、依法理财、依法监督的财政立法执法监督体系。

学习陈云同志财经思想，做好新时期的财政工作，必须高举邓小平理论的伟大旗帜，大力弘扬“解放思想、实事求是”的理论勇气、政治勇气和实践勇气，建立和完善社会主义市场经济的财政体制和财政运行机制。当前，我们要着力把握好以下四个重要问题：

第一、要着眼于国民经济全局，发挥财政政策的“导向”和“点睛”作用。经济和财政是一个统一的整体，一方面，经济决定财政，经济的发展为财政奠定坚实的基础；另一方面，作为国民收入主要分配手段，政府调控经济主要手段的财政，是国民经济的综合反映，又影响和主导着经济的发展。这是陈云同志财政思想的一个基本内涵。从当前的实际工作出发，广大财政工作者要树立政府工作的全局观念，不能就财政论财政，要善于从财政观察全局，从全局观察财政，从经济和社会发展中研究和把握财政问题。在正确认识财政作用的同时，高度重视经济对财政的决定性作用，紧紧围绕经济发展形势，积极发挥财政的资源配置职能，要摆正财政在政府职能中的地位和作用，在政府调控经济过程中，当好“牵牛鼻子”的角色，而不能去抬“牛腿”较“牛劲”。继续深化财政改革，大力推进经济体制和经济增长方式的根本性转变，促进国民经济的持续快速健康发展，并在发展经济的过程中不断发展壮大财政。

第二，要集中财力，逐步提高财政收入的“两个比重”。江泽民总书记在十五大报告中指出：“集中财力，振兴国家财政，是保证经济社会各项事业发展的重要条件”，要求正确处理分配关系，提高“两个比重”，并适应所有制结构变化和政府职能转变，调整财政收支结构，建立稳固、平衡的国家财政。可以说，没有强大的财政，就没有强大的国家。提高“两个”比重是提高综合国力的必然要求，这是保证经济和社会持续发展的重要决策，是我们必须长期坚持的目标。为了在发展经济、搞活国有企业的基础上逐步提高财政收入的“两个比重”，应继续完善税制，合理调整税收政策，规范税收优惠，加强税收征管，使财政收入结构适应所有制结构的变化，提高经济增长对税收的贡献率；加快费改税步伐，逐步建立起以税收为主，辅之少量规费的政府收入分配体系；继续完善分税制财政体制，进一步理顺中央与地方的分配关系，改变财权财力过于分散的状况。当前财税改革的重点是搞好规范收费管理工作，其总体思路是，根据现有各种收费和基金的性质、类别分别采取相应的改革办法。对不合法、不合理的收费、基金继续进行清理整顿，坚决予以取消；对体现政府职能、具有税收性质的收费和基金，用相应的税种取代，并列入预算；对现有收费中一些不再体现政府职能，属于市场经营行为的收费，转为经营性收费，并依法纳税；对符合国际惯例、确需保留的少量规费，继续予以保留，实行财政“收支两条线”管理。1999年将以车辆道路的收费（基金）改革作为突破口，争取尽早依法实施，率先规范，随后还将择机进行农村税费改革，以解决长期以来农村费税关系不清、分配关系不顺、农民负担过重的问题。

第三，要调整和优化支出结构，完善政府公共预算，逐步建立公共财政的基本框架。从总体上讲，建立公共财政的基本框架，必须符合市场经济的一般规则，政府公共预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情及财力水平相适应的原则。我国现行财政支出范围是从计划经济体制下演变而来的，同建立社会主义市场经济体制的财政制度不相适应，主要是财政供给“越位”和“缺位”并存。一方面财政供给范围过大，包揽过多，特别是向竞争性生产建设领域的过多延伸，超出了政府职能范围，另一方面应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障。因此，随着政府职能的转变，为了把有限的财力集中使用到与政府职能关联的一些重要领域中来，调整和优化支出结构，就成为今后一段时期财政工作的一项重要任务。要按照政府在市场经济体制下的活动范围和方向进一步转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架。财政资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要方面来，逐步提高财政对政权建设、教育文化和科学事业发展以及环境保护等公共需要方面的保障能力。同时，要进一步加强财政支出管理，逐步实现财政资金分配的规范化、制度化和法制化，坚决克服各种浪费现象，努力提高财政支出效益和效率。

第四，要正确运用和完善财政职能，充分发挥财政宏观调控作用。在市场经济体制下，特别是在新体制逐步建立和完善的过程中，由于市场调节手段的缺陷，政府必须加强对国民经济的宏观调控。财政作为国家实施宏观调控的重要手段，要通过实施财政政策，运用预算、税收手段和预算内外的综合财力，着重调节收入分配结构和地区分配结构，并与货币政策、产业政策相配合，推动经济总量平衡和经济结构优化，促进国民经济和社会的协调发展。

从中长期来看，在适应市场经济要求的有效约束机制还没有建立之前，为了保持社会总供给和总需求的平衡，我们仍然要坚持适度从紧的财政政策。这也是一条基本的财政政策。但是，作为目前特殊经济形势下，应对亚洲金融危机和扩大内需的重要手段，我们必须发扬实事求是的理财思想，实行积极的财政政策。没有经济的适度增长，没有经济的相对稳定，适度从紧的财政政策也难于有好的效果。1998年实施的一系列积极的财政政策，对启动经济增长、调整投资结构产生了重要作用。但是，由于短期内世界经济形势难有根本的改观，世界经济增长速度放慢，外贸出口对经济增长的贡献率下降，企业投资和国内居民消费低迷，不继续实行积极的财政政策，很难保持1999年经济的稳定增长。另一方面，1998年发生的特大洪涝灾害给人民生命财产造成了巨大损失，灾后恢复生产和重建家园任务艰巨；国有企业改革进入攻坚阶段，做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作任务艰巨；军队、武警部队、政法机关不再从事经商活动以及实施科教兴国战略，所有这些都需要财政增加开支。实施积极的财政政策是财政实施宏观调控的重要举措，是从国民经济全局作出的重大决策，是1999年经济工作中一条重大的政策措施。其基本立足点与“九五”时期实行适度从紧的财政政策是一致的，也是和我国国力相适应的。实行这项政策，一是要继续坚持扩大内需。增加财政投入、加快基础设施建设，严格按照国务院确定的使用原则和方向，做好国债专项资金拨付和加强对其使用的跟踪监督工作，充分发挥资金的使用效益，并注意引导、带动企业和民间投资。同时，要启动相关经济政策，克服制约有效需求的体制因素，为扩大消费需求创造必要条件。二是加快经济结构调整的步伐。在促进经济总量增长的同时，进一步加大结构调整力度，集中力量推动技术进步，优化产业结构，提高企业竞争力。三是继续执行和完善支持扩大出口的各项财政政策措施，进一步提高出口退税率，加快退税进度，鼓励出口企业积极开拓国际市场，巩固和扩大中国产品在国际市场的份额。要继续落实鼓励外商投资的各项财政政策，进一步改善财政投资环境，吸引更多的外资投入我国的经济建设。