推进住房制度改革加强城镇住房建设——侯捷在全国住房制度改革工作会议上的讲话

建设部部长、国务院住房制度改革领导小组副组长侯捷

一九九一年十月九日

同志们：

　　住房问题是世界各国非常关注和迫切需要解决的一个重大问题。今年的十月七日是联合国确定的以“住房与居住环境”为主题的第六个“世界住房日”，我们在这里召开第二次全国城镇住房制度改革工作会议，研究如何加快解决我们中国这样一个人口众多的国家的住房问题，更具有重大的深远的意义。

　　十月七日上午，锦华同志代表国务院住房制度改革领导小组向大会作了关于《认真总结经验积极稳妥地推进城镇住房制度改革》的报告。我完全赞成锦华同志的报告。

　　昨天下午，李鹏总理、家华副总理在中南海专门听取了会议情况和江西、上海、二汽领导同志关于房改情况的汇报。李鹏同志对开展房改的方针、原则，作了重要的指示，并阐述了房改与加快住房建设的关系。他指出：加快住房建设，就必须进行房改，而房改的目的，就是为了加快住宅建设。我感到这是非常正确的，因为我们的实践已经证明，要解决城镇人民的住房问题，必须走房改的道路。只有积极稳妥地推进房改，才能加快住宅建设，才能给住宅建设注入生机和活力；而住宅建设步伐的加快，又能从根本上来推动住房制度改革的进程，激发人们对房改的热情，坚定房改必定成功的信心。现在，我想就这个问题谈一些意见。

　　一、我国城镇住房建设的形势和任务

　　住房是人类最基本的生存条件。在解决吃穿问题以后，住的问题就上升为主要矛盾。并县随着人民活动水平的提高，就会越来越重视和追求住房条件乃至整个居住环境的改善。这是一个带有普遍性的社会发展规律。

　　我们党和政府历来十分重视人民的住房条件和居住环境的改善，并为此作出巨大的不懈的努力。尤其是党的十一届三中全会以来，随着改革开放政策的实施，在经济大步发展的同时城镇住宅建设也取得了迅速的发展，城镇居民的居住条件有了不同程度的改善。1979年至1990年这12年当中，全国城镇住宅建设累计投资2800多亿元，是前30年的6倍多；新建住宅15亿平方米，是前30前的近3倍；新建5万平方米以上的住宅小区2500多个；还拆建危旧住宅1.4亿平方米。城镇居住的人均居住面积已由1978年的3.6平方米，提高到1990年的7.1平方米。建房数量和居住水平提高的速度都居于世界前列。这是我国社会主义建设和改革开放政策所取得的一项举世公认的成就。

　　十多年来，围绕着加快解决人民的住房问题，我们主要开展了以下几个方面的改革工作：

　　1．改革住宅投资体制，拓宽住宅建设资金渠道

　　1979年召开的全国城镇住宅建设工作会议上，提出了发挥中央、地方、企业、个人四个积极性建设住宅的方针。这一方针的提出和实施，改变了长期以来住宅由国家包下来的单一渠道的投资体制，调动了单位、个人投资建房的积极性，开创了我们城镇住宅建设的新局面。城镇住宅的投资量从七十年代初期的年平均二十多亿元增长到八十年代的年平均三百多亿元。除国家和单位的住房投资迅速增长以外，个人投资也大幅度增长。1983年，国务院颁布《城镇个人建造住宅管理办法》，个人建房的投资从1979年的1.5亿元增长到1989年的56亿元，建成量占城镇住宅建设总量的比重由3.2%提高到28.7%。整个“七五”期间，城镇个建设住宅1.6亿平方米，投资达243亿元。近几年，城镇个人建房又进一步向集资建房、合作建房的方向发展。如内蒙古自治区，1983年以来，共集资建房1240万平方米，其中，个人投资达17.26亿元；武汉市实行集资建房、有偿解困，三年当中吸收个人资金6000多万元，人均居住面积在2平方米以下的6648户住房特困户的住房问题全部得到了解决；上海、沈阳、武汉、昆明、北京、包头等30多个城市相继成立了100来个住宅合作社，个人集资3.7亿元，已建成合作住宅107万平方米，2万户社员迁入新居。

　　为了建立稳定的住宅建设资金来源，许多城镇都在着手建立城市、单位，个人三级住房基金。如上海市实行建立公积金、配房买债券等项措施以后，预计每年可以增加8亿多元住房资金，用于住宅建设。

　　实践证明，发挥中央、地方、企事业单位、个人四个积极性建设住宅解决住房问题的方针，是符合我国国情的，是成功之举。

　　2．改革住宅建设体制，实行综合开发、配套建设

　　长期以来，我国城镇住宅建设是分散进行的，千家备料，千家施工，造成基础设施不配套、投资效益差、占地多、居民生活不方便等弊端。1980年，国务院提出了城镇住宅建设要组建房地产开发公司，实行“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的方针，对我国住宅建设体制进行改革。十年来，特别是“七五”期间，这个方针得到了有力的贯彻实施，住宅建设的综合开发率逐年提高，1987年为20%，1990年提高到40%左右。也就是说，在城镇建成的住宅中，有五分之二已纳入了综合开发、配套建设的轨道。从已经建成的2500多个实行综合开发、配套建设的住宅小区来看，这种社会化大生产的住宅建设方式，有利于按照城市总体规划，把住宅同城市基础设施、生活服务设施同步进行建设，形成功能齐全、设施完备、生活方便，环境优美的良好居住环境；有利于财力、物力、人力的集中合理使用，节约用地和资金；有利于推行住房商品化，实现住宅投入产出的良性循环。总之，有利于提高住宅建设的社会效益、经济效益、环境效益、较快地改善人民的住房条件和居住环境，使城市面貌一新。

　　3．改革住房分配体制，促进住房分配的合理化

　　随着住房商品化的推进，我国住房分配正逐步地由地过去单一的作为产品分配向作为商品分配过渡，包括按价值规律出售和出租住房。改革开放以来，国民收入的分配和再分配发生了变化。一方面，城镇居民的收入有了较大的增加；另一方面，收入也拉开了档次，一部分人先富有起来，为实现住房的商品分配提供了一定的经济基础。正象李鹏总理昨天听汇报时所指出的那样，随着生产的发展，国民收入已有很大一部分向职工倾斜，职工收入的增长速度高于生产发展和国民收入增长的速度，职工收入的存量和增量中都可以拿出一部份钱来用于住房。要让职工拿出一点钱来改善自己居住条件，现在已经发展到了这个程度。同时，十年来房改的实践使越来越多的城镇居民的住房观念发生了变化，住房商品化逐步地深入人心，为实现住房的商品分配打下了思想基础。这样，我们就有可能针对不同收入的城镇居民，制定相应的政策，帮助他们通过不同的途径来解决住房问题。一部分高收入者已经具备了购买商品房的支持能力，就可以通过市场去购买商品房。1986年，商品住宅向居民个人出售的比重为14%，而1990年提高到了30%左右。对中低收入者，可以组织他们参加集资建房、合作建房，国家给予一定的政策优惠扶持，也可以租住公房，并有步骤地向商品租金过渡。实践证明，住房分配体制的改革，有力地促进了住宅建设投入产出良性循环，减轻了国家的负担，使国家能够集中有限的财力、物力，帮助中、低收入者解决住房问题；同时，对于抑制不合理的住房需求，解决分配不公问题，也起到了积极的作用。当然，由于我国土地有偿使用还没有普遍实施，实际上，个人购买的商品房，仍享受了国家的一部分地价补贴。

　　住房投资体制、建设体制和分配体制的改革，促进了我国房地产市场的发育，全国已成立了1500多个房地产交易管理机构。目前，一个包括城镇国有土地使用权出让、转让，房屋买卖、租赁，房地产抵押、信托等各种经济活动的房地产市场体系正在逐步形成。据不完全统计，“七五”期间，仅房产的交易总额就达到了124.6亿元，交易面积近6000万平方米。各地有组织的房屋交换工全也有了很大发展，受到城镇居民的欢迎。同时，房地产金融日益受到各方面的重视，并得到了很大发展。特别是房地产抵押贷款和购、建房长期贷款的逐步推行，对于解决住房问题和房地产业的发展，正在发挥越来越大的促进作用。

　　总的看来，在党中央、国务院和地方各级党政领导同志的重视和领导下，在住房制度改革的推动下，我国城镇住宅建设的形势是很好的，是令人鼓舞的。但是，我们也要充分地认识到，我国城镇住房建设面临的任务仍然很艰巨。首先，城镇住房的供需矛盾仍然很突出。目前，全国城镇的住房困难户和无房户仍有800万户，其中，人均居住面积在2平方米以下的特困户有50万户。其原因，一是原来的居住水平较低，1978年全国城镇人均居住面积只有3.6平方米；二是城镇人口大量增长，每年平均递增1000万人，旧的无房户和住房困难户解决了，又出现了大量的新的无房户和住房困难户；三是近几年又处于青年结婚高峰期，每年约有200万对青年结婚要房。这些，都造成了住房总需求和总供给之间的不平衡。第二，尽管近十年来盖了大量的城镇住宅，但是，由于地区之间发展的不平衡，居住水平差异很大。一些城市人均居住面积已经超过了8平方米，而还有一些城市的人均居住面积还只有4到5平方米。由于投资渠道和分配机制没有理顺，单位之间、部门之间、行业之间住房水平的差异也很大，特别是经济效益差的企业和小单位、小企业，职工住房很困难，甚至多少年来没有盖过一间住房。第三，老城市、大城市从解决以前遗留下来大量的棚户区、危房区，那里的居住环境很差。据不完全统计，全国城镇危险房屋有将近5000万平方米，棚户、简易房屋有6亿平方米，需要加快改造步伐。

　　党的十三届七中全会和七届人大四次会议提出了到2000年实现小康生活水平的战略目标，把改善城镇居住条件作为提高城镇人民生活水准的重要内容。所谓小康居住水平，一个是面积指标，要求达到人均居住面积8平方米，或折合成人均使用面积为12平方米；另一个是成套率指标，要求全国住房成套率达到60%以上；还有一个指标是居住环境在总体上要有较大的改善。

　　按照这些指标要求，我们提出了十年内分两步走的设想：第一步，“八五”期间，以解危、解困为主，重点解决人均居住面积在3~4平方米以下的住房困难户，使人均居住面积达到7.5平方米，住房成套率达到40~50%；第二步，到2000年，以改善、提高为主，重点解决人均居住面积在5~6平方米以下的住房困难户，使人均居住面积达到8平方米，住房成套率达到60~70%。据此测算，“八五”期间平均每年要新建住宅1.5亿平方米，“九五”期间平均每年要新建住宅1.8亿平方米。10年共需新建住宅16.5亿平方米。按1990年不变价格计算，10年共需住宅建设投资4950亿元，平均每年住宅建设投资为495亿元。

　　为此，我们一方面要意识到城镇住房建设任务的艰巨性和紧迫性。特别是居住水平大大低于全国平均居住水平的地区，住宅建设的任务就更为艰巨。另一方面又要看到，按照近十年来住宅建设发展的势头，今后十年再努一把力，小康居住水平的目标是可以实现的，我们一定要有这个信心。

　　二、动员各方面的力量加快住宅建设

　　党的十三届七中全会和七届人大四次会议，不仅提出了到本世纪末“居住条件明显改善”的战略目标，而且也为我们指明了实现这个战略目标的大政方针。归纳起来就是：两个“保持”，即“城镇住宅建设要保持合理规模和增长速度”；两个“加快”，即“适当加快房地产综合开发和住宅商品化的进程”；一个“动员”，即“动员各方面的力量加快住宅建设”。李鹏总理昨天听汇报时又进一步指出：尽快改善住房条件，是群众的要求，是得民心的。现在，我们就是要认真地研究和动力地贯彻落实中央提出的这些方针大计，继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革，加快城镇住房建设。我们认为，主要应该抓好以下几个方面的工作：

　　（一）要把加快住宅建设、解决城镇居住的住房问题，作为提高人民生活水准、稳定社会启动市场、发展经济的大事，列入各级政府的主要议事日程和工作日程，切实抓紧抓好。

　　住房制度改革的根本目的是要解决居住的住房困难，缓解住房总需求和总供给的矛盾。这是房改成功与否的重要衡量标准。为此，首先要制定住宅发展的中、长期规划和年度计划。规划和计划的内容应该包括住宅建设规模、投资渠道、人均居住面积和使用面积、住宅成套率等方面。近期特别是要结合住房制度改革，搞好住房“解危”、“解困”、旧城改造的规划和年度计划。

　　同时，要充分认识和抓住当前住房建设的有利时机。一是中央高度重视城镇住宅建设，提出了目标和要求，并下决心继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革，继国发[1988]11号文件之后，今年又发布了国发[1991]30号文件；二是各级党政领导积极贯彻落实中央的精神，不仅普遍重视了解决城镇居住的住房问题，而且在近十年来住房建设和住房制度改革的实践中，摸索和总结了许多行之有效的加快住房建设的办法和路子；三是广大城镇居民不仅在住房观念上有很大变化，而且随着收入的增加，住房消费的支付能力也有了较大提高，为了改善居住条件，老百姓愿意拿出钱来买房、建房；四是目前从建筑材料到建筑施工队伍，都能够满足住房建设的需求，而且通过发展住宅建设，还能够起到启动市场、回笼货币、促进经济发展的积极作用。

　　从今年上半年城镇住宅建设的情况来看，国家和地方政府用于住宅建设的基本建设投资、更新改造投资和其它固定资产投资都比去年同期有了较大幅度的增长，住宅施工面积和竣工面积也比去年同期有了不同的增长。集体和个人的住宅建设投资，估计也是增长的趋势。我们要不失时机地加强引导，制定有力措施，进一步广泛动员各方面的力量，加快住宅建设的步伐，实现住宅建设的规划和计划，增加住房的有效供给。

　　（二）进一步深化住房投资体制的改革

　　加快住房建设，关键在于资金的筹集，李鹏总理昨天听汇报时所指出的那样，光靠国家、企业拿钱出来建房，是不可能加快住房建设的。遵照李鹏总理关于住宅建设资金要由国家、集体、个人共同负担的指示精神，我们要进一步广开渠道，多方筹集住宅建设资金。从目前的情况来看，住房建设主要有以下几种资金渠道：

　　一是国家，包括中央和地方政府，在年度固定资产投资计划中安排的住房资金。参照“六五”和“七五”期间的水平，今后十年应保持在占基本建设投资的20%左右，以保证国家在住宅建设方面的合理投资规模。

　　二是企业的住房投资，要抓紧理顺，实行住宅建设资金与生产资金相分离。除将原用于住宅建设和维修的资金划转出来，专项用于住宅建设和维修以外，还可以采取建立住房公积金的办法，形成稳定的企业住房建设资金；企业、行政事业单位出售公有住宅回收的资金，除提取一定比例，比如10%的资金，用于住房的公共部位维修外，其余资金全部纳入企业的住房基金保证用于住房建设。各级政府尤其是要帮助那些没有住房，又缺乏建房、购房能力的小企业、小单位，建立起住房基金，使其逐步具有建房、购房能力。

　　三是个人投资购、建住宅。

　　目前，以上三个资金渠道在整个住宅建设投资中的比重大体是：国家投资占23%左右，企业投资占60%左右，个人投资占17%左右。今后十年，要进一步发挥个人投资的潜力，通过合理调整公有住房租金、买住房债券、发展住房储蓄以及有组织的个人建房等办法，使个人建房投资从目前的17%提高到30%或更多一些。同时，要稳定地发挥国家和企业建设住宅的作用，保持合理的投资规模。过去国家和企业的住房投资基本上是有去无回，住房的租金连维修费用都不够。现在，通过住房制度改革，一部分公房出售给职工，可以收回一部分建房投资，滚动使用；租金调整以后，也增加了修房和建房资金。例如，辽宁省锦县在两年内利用旧公房出售的1000万元回收资金，建成住宅11万平方米，出售给居民，收回资金3000万元，用这笔资金又盖了50栋住宅楼，这就初步实现了住房资金的良性循环；又如唐山市，住房租金提高到准成本房租后，每年房租收入1.2亿元，除满足维修管理费以外，还可以拿出8500多万元用于住宅建设，可以解决2500户的住房问题。随着房改的推进，今后回收的资金还会逐渐增多，但关键在于国家每年要保持一定的住房投入，以保证城镇住房建设的合理规模和增长速度。

　　我们必须充分认识到，促进住房投资格局的改变，意义是很重大的。正如李鹏同志昨天听汇报时所指出的，实行国家、企业、个人都拿一点建房资金，不仅是个筹资问题，而且是机制的转变，是使住房从福利到商品的转变。

　　（三）大力推行房地产综合开发，积极发展商品住宅

　　住宅建设走“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的路子，好处很多。现在，我们要推进住房制度改革，实行住房商品化，而房地产综合开发正是提供商品住宅，满足人民住房需求的主渠道。这种社会化的大生产方式，不仅能大量地建设和供应住宅，而且实现了配套建设，提高了住宅的整体功能，必须充分肯定和坚持下去。新住宅区建设，旧住宅区改造，都要走综合开发、配套建设的路子。我们设想，城镇住宅的综合开发率要从1990年的40%提高到“八五”期末的50%以上。这个要求是不算高的。实际上，有些城市如济南、烟台，住宅综合开发率已经达到90%；山东省32个设市城市的综合开发率平均已达玻50%。

　　首先，各级政府和建设主管部门，要加强对房地产综合开发的组织领导。综合开发好就好在“综合”二字，难也难在“综合”二字，因为它是涉及到许多部门的业务，需要由政府来进行有力的组织协调，体现政府的意志，使综合开发的各个环节血脉畅通，使得各有关方面的动作协调，步伐一致。为此，就要深入研究综合开发的特点和内在规模性，不仅是提高房地产综合开发公司的经营管理水平，而且在用地、规划、材料、信贷、税收等方面也要适应综合开发住房商品化的要求，进行配套改革。

　　其次，要认真研究商品房价格问题。我们认为，在制定商品房价格政策时，要考虑这样几条原则：一是要理清商品房的价格构成，把合理的构成用法规的形式固定下来，不合理的构成要剔除掉；二是要坚持等价交换的原则，使价格正确体现价格和使用价值；三是商品房价格的管理要能够按照房改的精神，根据购房者的不同收入，留有政策调节的余地。譬如，对高收入者，全价出售；对中低收入者，可以适当酌情减免一些附加费用，这样就可以扩大向个人销售商品房的面。而至于个人是否买得起商品房的问题，除了确定合理的商品房价格外，还必须有金融部门资金融通的有力支持，在国外也都是这样做的。

　　第三，要狠抓住宅小区的规划、设计、施工质量。提高住宅小区的使用功能和总体水平。目前，在继续抓好施工质量的同时，要进一步抓住宅的设计质量，做到外部造型多样化、内部结构合理化，不仅是有多种类型、套型、而且在装修上要有多种档次，使住户能有更多选择的余地。

　　（四）积极组织集资建房、合作建房

　　组织中低收入者进行集资建房、合作建房，国家和企业给予必要有优惠和扶持，是落实国家、集体、个人三方面共同负担土建造价。至于住房合作社，则是个人集资建房的一种特定的组织形式。

　　各地应该本着因地制宜、分散决策的精神，采取多种方式、多种渠道进行集资建房。可以由政府统一组织，政府、单位、个人共同筹集建房资金；也可以由单位组织，以单位出资为主，不足的部分采取住宅建设债券、预收购房款等多种形式向个人筹措；还可以以职工个人投资为主，政府和单位给予政策优惠或资助扶持；有条件的地方还可以组织住宅合作社。集资以后，可以委托开发公司代建；可以向开发公司买房；在一定的情况下，例如在单位原有的空地上建房，或翻建住房，也可以由单位自己建。但不管谁来建，都要符合综合开发、配套建设的要求。

　　目前，我们正在积极发展商品房，又提出组织集资、合作建房。应该说这两者并不矛盾，也不能互相代替。因为这种方式所服务的对象不同。前者测重是对高收入者，后者的对象是中低收入者。商品房由于价格比较高，其发展会受到购房者经济承受能力的限制；集资合作建房要给予一些优惠，其发展又要看政府的财政承受能力。如何处理好这两者的关系，需要城市政府来权衡。大体上看，集资建房、合作建房的主要对象只能是放在住房困难、经济收入又不高的双困户上。有经济承受能力的单位和个人，仍然应该买商品房。一些地区已经形成了买商品房的习惯，就可以侧重发展商品房。房地产综合开发公司也应当建造不同档次的商品房，如建造一些低造价商品房、微利商品房等等，满足不同收入者的购房需求。总之发展商品房和组织集资、合作建房者有利于加快住宅建设，要作为解决住房问题的系统工程，通盘考虑，合理安排，使它们并行不悖，互相补充。

　　以上我对如何动员各方面的力量加快住宅建设，谈了一些意见。当然，随着住房建设的加快和住房制度改革的深入，还有许多工作要做。例如，在房地产市场管理方面要加强房地产买卖和租赁价格的管理，做到交易行为规模化；要健全房地产交易的管理机构，特别是房地产价值和价格评估机构，逐步建立一支素质较高的评估队伍；要搞好房地产市场的治理整顿，认直查处倒卖房地产牟取暴利的各种非法活动，真正做到“市场要开放，管理要严格”。又如，住房出售以后的产权产籍管理、维修管理、住宅小区的管理等等都要针对住房制度改革以后出现的新特点、新要求，制定办法，加强管理。再如，住房建设的发展，必然要求有一个发达的房地产金融做后盾。在这方面，金融部门已经做了很大努力，希望能够更快地发展房地产金融业务。特别是房地产的抵押业务和购、建房的贷款业务，需要有一个大的发展。

　　同志们！积极稳妥地推进住房制度改革，加快住宅建设的步伐，实现到本世纪末居住条件明显改善的战略目标，是各级政府和各部门的共同任务。我们要以高度的责任感和紧迫感，提高认识，积极行动，再接再励，为改善城镇居住的住房条件和居住环境而努力奋斗！　

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