从非均衡发展到统筹区域经济协调发展

一、区域经济非均衡发展战略的实施

中共十一届三中全会以后，我国开始进行经济体制改革实行对外开放，对区域经济发展战略也开始作相应的调整。1978年12月，邓小平在中央工作会议上所作的《解放思想、实事求是，团结一致向前看》的讲话中，明确提出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”邓小平认为：“这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策，建议同志们认真加以考虑和研究。”邓小平的这一思想，既是新时期改革开放的一项基本的、重大的政策，也是新时期推动整个国民经济发展的重大思路，还是新时期我国区域经济发展战略转换的理论基础。

改革开放以后我国第一个完整的五年计划即“六五”计划（1981~1985年），就明确提出要积极利用沿海地区的经济技术区位优势，充分发挥它们的特长，带动内地经济进一步发展，并开始采取一系列措施向沿海地区倾斜。1986年，“七五”计划（1986~1990年）明确把全国划分为东部、中部、西部三大经济地带，提出了按三大地带序列推进区域经济发展的战略思路。可以说，一直到20世纪90年代中后期，我国总体上实施的是区域经济非均衡发展战略。这种战略划分了三大地带，确定了区域经济发展按东中西部三大经济地带梯度推移的战略思路，并实施了一系列向东部区域倾斜的政策措施。

从区域定位看，这种战略把原来划分为沿海与内地的“两分法”，转为划分东中西部三大地带的“三分法”。1956年4月，在毛泽东所作《论十大关系》报告中十大关系之一，即沿海和内地的关系。划分东中西部三大地带的“三分法”，则是根据经济技术发展水平和地理位置的差异，把全国从东向西划分为三大地带，东部地带包括辽宁、河北、天津、北京、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西（海南建省后含海南）11省、直辖市、自治区（暂未包括台湾、香港、澳门），中部地带包括黑龙江、吉林、内蒙古、山西、安徽、江西、湖北、湖南、河南9省，自治区，西部地带包括四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆（重庆为直辖市后含重庆）9省、自治区。从总体上看，全国的经济技术水平呈现出由东向西依次递减，而能源矿产资源则呈现出由西向东依次递减的区域经济分布态势。东部地带是我国的经济发达区域，中部地带是我国的经济成长的区域，而西部地带则是我国的经济不发达区域。

从战略思路看，这种战略强调不同区域经济发展的梯度推移。“七五”计划提出：我国地区经济的发展，要正确处理东部沿海、中部、西部三个经济地带的关系。“七五”期间以至20世纪90年代，要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备。把东部沿海的发展同中、西部的开发很好地结合起来，做到互相支持、互相促进，要继续鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人先富起来。根据这种战略思路，我国的区域经济发展是先发展东部，以东部的发展带动中部和西部的发展，使生产力及区域经济布局逐步由东向西作梯度推移。这种发展战略的重点是优先发展东部区域。1987年中共十三大报告指出，在产业发展和地区布局上，既要重点发挥经济比较发达的东部沿海地区的重要作用，又要逐步加速中部地区和西部地区的开发，使这些地区都能各展所长，并通过相互开放和平等交换，形成合理的区域分工和地区经济结构。

从战略实施看，这种战略是以一系列向东部沿海区域倾斜的政策措施为主要内容的。一是对外开放向东部倾斜，从设立深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区开始，到开放沿海14个港口城市和确定沿海经济开放区，形成了面积达32万平方公里、人口为1.6亿的广大沿海开放地带，并在这一地带实行相应的优惠政策，这被看作是这一时期国家在对外开放和区域经济发展上最重要的战略举措。二是优惠政策向东部倾斜，国家对东部沿海开放地区从财政、税收、信贷、投资等方面给予了一系列的优惠，如在对外开放上，扩大当地政府利用外资的审批权限和对外经济活动的自主权，减免外商投资企业的所得税和关税，扩大当地政府对外贸易的自主权和外汇留成比例，等等。三是投资布局向东部倾斜，1981~1985年间，东部沿海地带11省区市的工业基本建设投资占全国的比重由“五五”期间的44%提高到46%；1986~1989年间，几乎所有的沿海省份的投资份额都有所提高，投资份额前6名的省市依次为广东、上海、辽宁、山东、江苏和北京，全部都是东部沿海的省份；1995年，在全国的全社会固定资产投资19445亿元中，东部地带为12188.4亿元，占62.7%。四是体制改革向东部倾斜，国家的许多改革方案和措施，或是先在东部区域试行和实施，或是较多地考虑东部区域的情况和需要，这对东部区域的经济发展产生了有利的促进作用。

客观而言，改革开放以后所实施的区域经济非均衡发展战略，取得了举世瞩目的巨大成就。就我国国民经济的整体发展而言，这一战略的实施，造就了带动国民经济整体增长的经济核心区和增长极，促进了整个国民经济的高速增长，增强了国家的经济实力，提高了宏观经济效益和人民生活水平。就不同区域的经济发展而言，这一战略的实施，加快了东部沿海区域经济的发展，使东部区域特别是东南沿海区域成为推动我国国民经济持续高速增长的最重要的力量，使东部沿海开放地带和工业城市群成为我国经济最发达的精华区域。同时，通过一系列的传递、扩散机制和示范效应，也在一定程度上带动了中西部区域经济的开发和发展，促进了内地区域经济的繁荣，各区域经济都得到了快于改革前的增长。

但是，区域经济非均衡发展战略的实施也存在着一些失误和问题。一是在突出重点区域优先发展的同时，实际上对不同区域经济的协调发展重视不够，区域经济发展不平衡及其相应的区域经济发展差距拉大了，这是首要的和最突出的问题；二是在实行一系列向东部沿海区域倾斜的政策措施的过程中，不同程度地存在着范围上过分倾斜、力度上过度倾斜和时限上过长倾斜的状况，在实现发展战略的效率要求的同时，实际上对公平要求的实现兼顾不够；三是一些必要的区域经济发展的政策措施不完善和不完整，因而在区域经济发展中存在着区域之间的利益摩擦和冲突、加剧了区域经济封锁以及区域产业结构趋同等不容忽视的问题。

二、确立统筹区域经济协调发展的战略思路

进入20世纪90年代以后，对宏观区域经济发展战略的调整开始酝酿。在党和国家一些领导人的讲话以及一些重要文件中，开始出现“地区协调发展”的提法。1990年12月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》提出，要积极促进地区经济的合理分工和协调发展。政策研究部门和理论界也就区域经济协调发展提出了一些建议，如在1993年，国务院发展研究中心课题组就以“中国区域协调发展战略”为题提出了他们的建议。

1995年9月中共十四届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后15年我国经济和社会发展必须贯彻的一条重要方针，并明确指出：由于多种因素，地区经济发展差距有所扩大。从战略上看，沿海地区先发展起来并继续发挥优势，这是一个大局，内地要顾全这个大局。发展到一定时候沿海多做一些贡献支持内地发展，这也是大局，沿海也要服从这个大局。从“九五”开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。

1996年3月，八届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标规划纲要》。《纲要》中专设了题为“促进区域经济协调发展”的一章，较为系统地阐述了此后15年国家的区域经济发展战略，其突出特点是强调要逐步缩小区域经济发展差距和提出了促进中西部经济发展的6项政策措施：优先在中西部区域安排资源开发和基础设施建设项目，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部区域转移；理顺资源性产品价格，增强中西部区域自我发展的能力；实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部区域的财政支持；加快中西部区域改革开放的步伐，引导外资更多地投向中西部区域；加大对贫困地区的支持力度，扶持民族地区的经济发展；加强东部沿海区域与中西部区域的经济联合与技术合作。

1997年中共十五大又对这种战略做了明确肯定，中共十五大报告指出，要促进地区经济合理布局和协调发展。东部地区要充分利用有利条件，在推进改革开放中实现更高水平的发展，有条件的地方要率先基本实现现代化。中西部地区要加快改革开放和开发，发挥资源优势，发展优势产业。国家要加大对中西部地区的支持力度，优先安排基础设施和资源开发项目，逐步实行规范的财政转移支付制度，鼓励国内外投资者到中西部投资。进一步发展东部地区同中西部地区多种形式的联合和合作。更加重视和积极帮助少数民族地区发展经济。从多方面努力，逐步缩小地区发展差距。

作为重大举措，党和国家从2000年开始实施西部大开发战略。2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》第六节提出：“实施西部大开发，促进地区协调发展”。2001年3月九届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》的第八章，就是“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”。2002年11月，中共十六大报告提出，全面建设小康社会的物质文明建设重大任务的第三个方面是“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”。2003年10月，中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把科学发展观作为指导新世纪中国经济社会发展的重大战略思想，明确提出要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放的要求推进发展与改革。显然，进入新世纪以后，党和国家已经完成对宏观区域经济发展战略的调整，确立了统筹区域经济协调发展的战略思路。

正是根据统筹区域经济协调发展的战略思路，中共中央、国务院于2003年10月下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，开始正式实施振兴东北等老工业基地的战略。2004年3月，《政府工作报告》明确把促进中部地区崛起作为促进区域协调发展的重要方面，2006年4月，《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》正式出台，促进中部地区崛起也成为统筹区域协调发展的战略内容。2007年10月，中共十七大报告提出，要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。

三、统筹区域经济协调发展的科学内涵

从重要意义和必要性来看，统筹区域经济协调发展就是不同区域经济的共同发展。

首先，邓小平提出，要让一部分地区、一部分人先富起来，在此基础上逐步实现共同富裕。这可以说是统筹区域经济协调发展的理论基础。我国改革开放以来国民经济整体发展和不同区域经济发展的实践表明，一方面，东部沿海区域的率先发展和先富起来并带动中西部区域共同发展，取得了巨大的成效，改革开放以来不仅东部而且中西部都得到了很大的发展；另一方面，为了逐步缩小区域经济发展差距，必须采取重大战略举措，加快中西部地区的发展，促使不同区域朝着共同富裕的方向共同迈进。所以，实现共同富裕是社会主义的根本原则和本质特征，而统筹区域经济协调发展正是其具体体现与重要要求。

其次，统筹区域经济协调发展是保持国民经济长期持续稳定增长、不断提高综合国力的基本条件。中国在新世纪全面建设小康社会、基本实现现代化的目标，要通过各区域的共同发展来实现，区域之间的协调发展是实现现代化建设战略目标的需要；发展现代市场经济需要形成和完善全国统一市场，只有促进区域经济协调发展，才有可能逐步消除区域市场分割的障碍，因而区域经济的协调发展是形成和完善全国统一市场、发展现代市场经济的需要；在经济全球化趋势发展中，面对激烈的国际竞争，要求我国不仅要提高东部区域的国际竞争能力，而且还要提高中西部区域的国际竞争能力，因而区域经济的协调发展也是不断提高国家整体竞争能力的需要。

最后，经济发展是政治稳定和社会稳定的基础，不同区域经济发展的过度失调会对政治发展与社会发展造成不良影响。我国的贫困区域和贫困人口大都分布于中西部地带，我国西部许多区域还是少数民族聚居地，其中有20多个少数民族与境外同一民族跨国界而居。提高中西部地区扶贫开发的力度，加快民族地区的经济社会发展，是统筹区域经济协调发展的重要内容。所以，从保持我国政治稳定、社会稳定和民族团结的意义来说，必须促进区域经济之间的协调发展。

此外，我国是在人口基数大、人均资源少、经济科技水平都比较低的条件下实现经济快速增长的，在新世纪的发展中面临严重的资源短缺的瓶颈制约和生态环境总体恶化的压力。在这种情况下，必须从整个经济社会实现可持续发展的战略高度协调不同区域的经济活动，保护自然资源和改善生态环境，因而统筹区域经济协调发展是实现整个国民经济和社会可持续发展的需要。

但是，不同区域经济的共同发展并不意味着无特色、无差异和无重点，统筹区域经济协调发展是不同区域经济突出特色、存在差异、各有重点的共同发展。

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