房地产制度改革的成就和基本经验

中国房地产市场的恢复、活跃和发展壮大主要得益于城镇住房制度改革和城镇国有土地使用制度改革。住房制度改革把过去那种城镇住房主要依靠国家投资建设、排队分配、低租金使用的做法，改变成了主要由房地产开发商开发建设、从市场上购买或者承租的“住房商品化和社会化”的做法。同时，为了解决城镇中低收入家庭买不起市场价商品住房问题，开发建设了政府指导价的经济适用住房；为了解决城镇低收入住房困难家庭的住房问题，建立了廉租住房制度。土地使用制度改革把过去那种土地使用权与所有权合一，土地供应采取无偿划拨，无限期使用，不得转让的做法，改变成了土地使用权与所有权分离，主要采取招标、拍卖、挂牌等方式将土地使用权有偿出让给单位或者个人，有限期使用，可以转让、出租、抵押的做法。同时，对于国家机关、军事、城市基础设施等用地，确属必需的，保留了划拨方式。

一、改革发展的成就

住房制度改革是经济体制改革中最早提出和启动的改革之一，由于涉及城镇居民的切身利益，其过程曲折，几乎是在争议中探索前进。房改成败曾一度成为争论的热点问题，至今对其评价仍然褒贬不一。但这项改革的住房市场化的基本方向是正确的，并取得了成功，破除了过去那种“国家统包住房投资建设，以实物形式向职工分配并近乎无偿使用的福利性住房制度”，达到了当初设定的“住房商品化和社会化”目标。通过住房制度改革，城镇居民的住房消费观念发生了根本转变，房地产市场得到了发展，住房建设投资实现了良性循环，从而大大促进了住房建设，明显提高了城镇居民的住房水平，显著改善了居住质量，人均住房建筑面积从1978年的6.7m2（居住面积3.6m2）提高到了2007年的约28m2，大多数城镇家庭解决了住房问题，住房严重短缺的时代基本结束。

土地使用制度改革因为主要是对增量土地实行有偿出让，没有对存量土地实行真正意义上的有偿使用，所以不直接涉及城镇居民的切身利益，其进程较为顺利，新的土地使用制度框架形成较早，至今较少出现对它的评价和改革成败的争论。总体而言，土地使用制度改革是较成功的，它改变了过去那种“行政划拨，无偿、无限期、无流动的土地使用制度”，在土地使用权与土地所有权分离理论创新的基础上，在不改变城市土地国有的情况下，建立起了土地使用权出让和转让市场，并且为国家特别是城市政府开辟了一个重要财源，土地使用权出让收入甚至成了一些城市财政收入的主要部分，使城市政府有动力、有能力来改善城市基础设施，改变城市面貌。

在住房制度改革和土地使用制度改革的推动下，房地产市场从无到有，规模从小到大，交易从不活跃到活跃，市场力量从弱到强，在传递房地产供求信息、配置房地产资源等方面发挥着积极的作用。通过房地产市场，房地产开发建设投资实现了良性循环，以住宅为主的房地产业得以快速发展，并带动了多个行业的发展，成为国民经济的支柱产业。在房地产市场上，人们可以依靠自己的经济实力，根据离自己工作地点或者子女就学地点等的远近，购买或者承租住房，不再在住房问题上受制于工作单位，身心得到了解放。

二、改革发展的基本经验

住房制度和土地使用制度改革中积累了许多宝贵经验，包括：

1．改革要有动力。住房制度改革和土地使用制度改革总体来讲是自上而下、政府主导的，大多是为了达到更高的目标或者满足更大的需要而推进的，特别是要有来自于中央政府或者地方政府的动力。例如，住房制度改革就是在国家投资有限、需要多渠道解决住房建设资金特别是动员老百姓的钱搞住房建设的情况下提出的。1998年停止住房实物分配、实行住房分配货币化的改革，更是为了促进消费、扩大内需、拉动投资增长、把住宅业培育成为新的经济增长点而自上而下强力推进的。收取土地使用费和土地使用权有偿出让的改革，是为了收回城市基础设施投资、加快城市建设而提出的，特别是城市政府在尝到了土地使用权有偿出让带来的大量收入的“甜头”下，迅速而普遍地推行了这项改革。

2．改革要从实际出发。改革要分析国情、民情，结合不同经济发展阶段探索和推进。例如，1998年停止住房实物分配、实行住房分配货币化的改革，虽然对旧的住房制度冲击很大，但是取得了成功。这种成功不仅与高层的决心、有改革的动力相关，也是抓住了当时城镇居民有了一定的经济积累、消费结构明显升级、改善住房条件欲望强烈，同时商品住房空置较多、价格不高这一有利时机。土地使用制度改革是结合基本国情，从实际出发，没有实行土地私有化，而是将土地使用权有偿出让并允许转让，达到了土地流动、建立土地市场的目的。

3．改革要有理论创新。例如，随着整个经济体制改革的推进，仅对土地实行收取土地使用费的有偿使用已不够了，必须建立土地市场，发挥土地市场在土地资源配置中的作用。但当时在原有理论框框和思维模式下，形成了两种对立的观点。一种观点认为，要建立土地市场，土地必须成为商品，而土地要成为商品，就必须先私有化。另一种观点认为，即使需要建立土地市场，但为了维护社会主义制度，土地不能私有化，从而应当放弃建立土地市场。而在理论上创新了土地使用权与土地所有权分离之后，就使坚持土地公有制与建立土地市场两者得以兼顾。

4．改革要处理好利益关系。改革不仅要让人民得实惠，而且不能过多地触动既得利益（实际上是既得利益者得实惠更多），以得到人民的拥护，减小改革的阻力。例如，提租补贴的住房制度改革方案，从理论上讲是科学、合理、公平的，也是比较彻底的改革，当时改革者推进这种改革的决心也很大，并进行了试点，但由于触动了多占房者的既得利益而未能继续下去。后来存量公房以大大低于市场价的标准价、成本价出售给现住户的改革，之所以能够顺利进行，是与对既得利益者作出了较大让利分不开的。

5．改革要先试点。设计的改革方案要先选择若干有代表性的地区进行试点，在试点中不断总结经验，及时解决出现的问题，完善改革方案，待试点成功之后再推广。住房制度改革和土地使用制度改革，几乎每个时期的每种改革措施或者方案，都是采取了先试点再推广的做法；有些改革措施和方案，就是来自于地方成功实践的总结，再推广到其他地区。

6．改革要大力宣传。对旧的制度的弊病，改革的必要性和迫切性，改革将带来的好处和前景，以及改革的有关措施和方案等，在可能的情况下要进行大力宣传和解释，加以引导，这样可以使人们理解改革，从而普遍接受和支持改革。

7．改革要有一批有责任、有激情、献身于改革事业的人士。在住房制度改革和土地使用制度改革中，都有一大批专家学者积极研究改革中的问题、建言献策，相关政府部门和机构也有一批既懂业务又有很高理论素养的干部推动改革。

中国房地产市场发展的实践表明：房地产市场平稳发展是最为理想的，市场过热或者过冷，房地产价格过快上涨或者大幅下跌，都会产生极不良的后果，不仅对整个国民经济不利，而且房地产行业自身受害最大。例如，1994年海南、广西北海等地房地产泡沫破灭后，房地产开发商、房地产经纪机构基本上消失了。2007年10月以来，深圳、广州等城市房价快速上涨后出现的有价无市、交易量急剧萎缩，使房地产经纪机构生存出现了困难，某些房地产经纪机构关门停业，甚至携带客户购房款潜逃。

摘自《发展和改革蓝皮书》

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