刘鸿儒：中国证监会成立前后

中国第一代证券人回首

1992年10月，中国证监会成立，刘鸿儒是第一任主席。次年初在天津开一次比较大的全国性证券会议，是他首次作为证监会主席正式露面讲话。他一上来就发表长篇讲话，谈股票市场的风险与管理，主要讲国际上曾经有过的经验教训。他说，一定要看到，股票市场发展就是个风险不断出现不断治理的过程。他的意见是：第一，要立法，严格执法，依法管理。第二，一定要把机构投资者组织起来，靠长期投资稳定市场。第三，市场要规范。

“我是第一任主席，我们第一届的任务就是开荒、修路、辅轨道，把这些事情做起来，任务就算完成了……其他的，后人来做。”在更后来的一个场合里，刘鸿儒这样说。

问：“您曾经担任中国证监会的第一任主席，这些年来一直是媒体和各界关注的人物。能不能先谈谈您自己，当时是怎样受命就任的？”

刘鸿儒：我1992年10月出任中国证监会主席，此前在国家体改委工作了两年多，在住房制度、医疗制度改革方面做了一些工作，但主要精力还是放在了金融改革尤其是证券市场建立方面。另外从80年代初开始，我在中国人民银行干了10年副行长，主抓金融体制改革。可以说其他方面都有框架了，惟独证券市场特别是资本市场还没有趟出一条路来，所以我决心把这项工作做完。

1990年股票热最盛的时候，到底该不该搞、该怎么搞证券市场的问题争论得相当激烈，中央对此也重视起来。国务院决定由我牵头做组长，组织了体改委、人民银行等部委的人，到深圳和上海做了三次调查。为此，我也曾多次向国务院做过汇报，所以这些方面情况比较熟悉一些。后来急着成立证监会，在确定主席人选时，很多人包括当时一些年轻人等建议让我来出任。

不久，朱镕基找到我，要我“出山”，做新成立的证监会主席和国务院证券委的副主任。朱总理在上海当市长时，我调查研究证券市场，曾找他共同研究过许多问题。后来在其他一些事情上我也作过“参谋”，相互比较熟悉。他找我谈了几次。尽管我当时感到有一定压力，但成立证监会的事情比较急迫，最后就答应了下来。

问：“1992年国务院证券委和中国证监会的成立，被普遍认为标志着证券市场统一监管体制开始形成。那么在此之前，国内证券市场的发展和监督管理情况大致是什么样子？”

刘鸿儒：中国证券市场的诞生和发展，有一个自发的过程。

1984年我担任金融改革研究小组的负责人，主持整个金融改革方案的制定。最初，我们设计的改革方案主要是关于银行方面的。金融市场特别是证券市场由于非常敏感，也没有经验，争论一直比较多，有很大的理论“禁区”，所以一直没有作为改革的重点。

但是当时我们已经面临着一种客观现实，这就是随着市场经济的发展，过去都是纵向进行分配的物资开始变成了一种横向的流动；相应地，原来通过银行纵向往下分配的资金，也需要变为横向流动，于是，解决资金市场的问题就变得很迫切。这时，一些地方自发地通过市场募集资金的活动也开始出现，比如有的企业搞股份公司改革，小范围地发行股票和企业债券等。此外，国债市场也已经恢复了。

到1985年中央讨论“七五”计划建议，其中关于金融改革的内容中提到了资金市场的问题。1986年，我们选择了5个中等城市——沈阳、大连、常州、重庆、广州做金融改革的试点，主要就是看如何让当地的金融市场活起来。当然，当时的实验主要是针对资金拆借市场，证券市场仍然没有作为重点。

这时候，一些地方已经开始出现自发的债券和股票的二级市场。比如沈阳市信托投资公司就开办了股票、债券的窗口交易，规模很小，既无法规可循也未经审批；工商银行上海静安区办也有了柜台交易，非常原始，交易价格都是写在黑板上。

为了推动证券市场的发展，中国人民银行决定成立一批证券公司，专门做经营和中介业务，以有组织地推动这项改革。证券公司的经营品种主要是国债，也包括一部分企业债券和企业自发的股票。人民银行还为此拨了一笔资本金，大约30个亿。1987年，全国第一家证券公司——深圳市证券公司成立。1988年在人民银行牵头下，各省的证券公司纷纷成立。它们对于推动证券市场的发展起到了非常重要的作用。现在所说的“中国第一代证券人”，主要是在那个时候出现的。之后一直到1990年深圳市窗口交易引发热潮，可以说是达到了一个顶峰，引出了“中国的股票市场要不要保留”的问题。后来，在江泽民同志的决断下，中国的证券市场还是保留了下来。

由于当时股票发行的量已经很大，股票市场的资金也到了一定规模，于是有人提出意见：应该有一个专门的机构来负责管理。我记得有一年的人代会，16位人大代表提交了一个议案，建议成立专门的证券监管机构。但后来这个建议没有被采纳。

这一阶段股票市场发展的问题还大都属于金融方面，由中国人民银行归口管理，下设金融机构管理司具体负责。但是，由于股份公司的试点是国家体改委在抓，涉及国家计划项目、资金总量的盘子等等是由国家计委统一规划，当时的上市公司主要集中在沪、深两地，两个交易所也都是由地方政府管理，于是形成了多头管理的局面。其实主要原因还是当时没有把股票市场作为重要的问题来解决，也没有作为改革的重点。

问：“国务院证券委员会和中国证监会成立的最初缘由是什么？证券监管的体制模式又是怎样确定的？”

刘鸿儒：证券委和证监会成立的直接原因，应当说是1992年发生了著名的深圳“8·10”事件；而根本原因，则是证券市场的迅猛发展对加强统一管理提出了内在要求，中央决定要有组织地推动这项改革。

“8·10事件”的关键是技术问题没有处理好，结果导致了政治问题，对中央的震动非常大。事件平息后，中央立即作出决定，成立专门的证券监管部门，以改变时而多头管理、时而无人管理的状态。

决定作出后，紧接着的问题便是建立一个什么样的监管机构。当时朱镕基副总理分管这方面的工作，他找了很多人去研究。我们也详细了解了其他国家和地区监管体制的情况，大体可以分为三种类型。

首先是“美国模式”，特点是监管机构高度集中统一，权力比较大。但它又不是政府，而是直接归国会管，类似于中央银行。它集所有资本市场的监管职能于一身，既有政府职能也有法律部门的执法权力，其他部门都不参与。其次是“英国模式”，以自律监管为主，比较松散。第三种是“香港模式”，即设立一个准政府机构，不列入政府序列，不作为政府组成部门，但执行政府职能。为此我专门到香港考察过，发现这样设计主要是因为证券监管部门的专业性很强，特别需要高级的专门人才，待遇要高于一般公务员；而进入政府序列，待遇问题解决不了，吸收高级专家就有困难。但是与美国一样，香港证监会的管理职能也是高度统一的，政府在这方面的监管职能全由它一家机构来承担。它的资金来源是收取的监管费，即交易所将交易费用的一半上缴证监会。

经过反复研究以后，中央认为“香港模式”值得借鉴，于是决定新成立的证监会是一个准政府机构，也称事业单位，但是执行政府职能。同时也考虑到今后要能吸收一大批专家。

最后，国务院设计了一个中国证券市场的四层监管体系上报中央，并得到了批准。

根据设计，这个体系的第一层是社会监管体系，主要指的是中介机构，包括注册会计师、律师等。他们要对公开发行股票的股份公司的招股说明书、财务报告、资产评估报告和法律意见书等进行审核、签证，承担法律责任。

第二层是证券交易所和证券经营机构组织的证券业协会，属于自律性监管体系。这是国际通行的做法，主要对扰乱股票市场、妨碍稳定和健康运作等主要来自从业机构内部的因素进行监管。所有国家都把自律监管的制度作为一个对付不法行为、防止市场混乱的重要防线。

第三层就是准政府性质的证券监督管理委员会。政府赋予监管委员会有关证券市场监管的权力，它的人员由有证券方面知识和经验的人士以及有关专家组成——他们不能同时在其他政府机构和营利机构任职；主席和委员由国务院任命。

第四个层次是政府管理机构，这是我们专门加的一个层次。考虑到政出多门，各部门矛盾也比较多，所以中央设立了国务院证券委员会来统一协调股票、债券和国债的有关政策，负责宏观管理和指导、监督证监会的工作。这可以说是由中国国情决定的。

国务院证券委员会当时的主任是朱镕基，委员由13个部委（包括高检和高法）的负责人组成，负责重大问题的协调和决策。中国证监会则负责具体的监管工作。

证券监管机构的设立，在解决统一监管方面应该说大大迈进了一步。由于当时建立一个统一的监管机构的工作十分紧迫，许多问题一下子调整和规避有困难，也遗留了一些问题没有解决。例如，当时的证券经营机构还是归中国人民银行管理；沪深两地的交易所行政上归地方政府管，业务方面归证监会管，两者存在矛盾；证券委下设了办公室，其工作和证监会基本重复，等等。从实践发展来看，这些问题后来都逐步得到了解决：沪深两地交易所由中国证监会统一管理，证券委1998年与证监会合并，办公室也随即并到证监会。另外，证券经营机构和投资基金的管理也由人民银行移交证监会。至此，多头管理的状态得到了改变。

问：“中国过去还从来没有过像证监会这样的机构，它的筹备和组建过程是怎么展开的？基本组织构架的设想呢？”

刘鸿儒：我经常说一句话：我们第一代证监会的人干的是奠定基础的事。只有基础打实了，轨道铺好了，后来的人才可以加速跑。当然，具体的工作都是从零做起的。

首先，我们找了一个临时的办公地点，租了保利大厦的两层作办公室。筹备人员主要有来自国家体改委的，来自中国证券市场研究设计中心（联办）的，还有来自人民银行的。后来又从有关部门陆续调进了一批人。

其次是解决缺少开办经费的问题。财政部拨的款显然不够用，我们就向联办和另一家公司借了两笔钱。后来收费制度明确后，证监会靠收取的监管费用很快还了这两笔钱。

证监会的部门设置也参照了美国和香港的经验，主要有发行部、交易部、证券机构部、上市公司监管部、法律部、研究和信息部、国际合作部、海外上市部等。设立首席律师、首席会计师借鉴了美国的做法。为了体现依靠社会力量强化监管的思路，还专门成立了发行审核委员会，由社会各界的专家学者组成，负责审查、决定公司能否上市。本来还想搞一个咨询委员会，后来由于其他原因没有实现。

根据朱镕基的意见，证监会的人要少而精。当时是100人的编制，我在任期间始终控制在这个规模以内。我们没有搞后勤队伍，不搞自己的食堂，也没有车队。人少的同时强调一个“精”字，当时的核心思想是“专家治市，廉政为本”。

我曾对大家说过，我们现在做的事是在证券市场上开荒、修路、铺轨道，必然会非常辛苦。证监会的工作是最敏感的工作，犹如坐在火山口，大家要做好思想准备。简单地说，股票价格猛涨，上面会有意见，担心出事；股票价格猛跌，下面会有意见，老百姓不干；不涨不跌，所有人都会有意见，因为你搞的就不是市场了。但是，大家不要害怕各种责难，要有为事业奋斗的精神，严格依法监管，勇于开创局面。

问：“证监会是新机构，证券市场也是新事情，需要做的工作肯定是千头万绪。您上任后是从什么地方入手的？”

刘鸿儒：在如何建设和发展中国的证券市场问题上，应当说当时主要面临两大难点：一是在指导思想上，要探索出一条路，既要搞证券市场特别是股票市场，同时又要保留社会主义的性质。海外的经验固然很好，我们要学，但还有如何与国情相结合的问题。二是当时社会上对股票市场还不太理解。有一次我在中央开会，领导层讨论金融市场特别是资本市场的问题，有的人就说：“资本市场不就是茅盾写的小说《子夜》里描写的‘冒险家的乐园’，会造成家破人亡!”很多人把资本市场简单地看成了一个纯粹投机的市场，而不是一个投资的市场。另外“8·10事件”在当时带来的负面影响很大，对这个市场究竟是姓“资”姓“社”，理论上没有完全突破。同时，社会上对股票市场缺乏了解，也导致了风险意识的缺乏。对卖股票的一方（企业）来说，似乎只要发股票就能圈到钱；对买股票的一方（股民）来看，似乎只要一买到股票就能发大财。

于是，我们的想法是首先坚持一个核心思想：探索出一条具有中国特色社会主义的证券市场的道路；其次，工作坚持一个原则，即“在发展中规范，在规范中发展”。我认为，如果不发展，规范的目的就达不到；如果不注意规范，盲目发展也不行。这是一对辩证统一的关系。

证监会成立，我们首先做的事情是“请进来”，尽量从各方面招募了一些专家和学者；其次是“走出去”，从证监会筹备时期开始，我就与海外的专家进行了多次座谈，主要是向香港和台湾有经验的专家请教，看他们在证券市场出现问题时是怎么做的。但具体工作到底从哪里搞起？当时，我抓了三件事——

第一件事是研究、借鉴国外防范风险的经验和教训。我在海外专家的帮助下，分析了从1929年～1933年美国经济大危机开始至今出现过的全球性和局部地区的股灾，研究发生的原因、变化和采取的解决措施。1993年春天，在天津召开了第一次全国性证券会议，我做了上任后的首次正式报告，谈的就是“股票市场的风险与管理”，核心思想是股票市场是一个高风险的市场，如何防范风险、保护投资者利益是一个大问题。证券市场要在防范风险中发展。我强调，这不仅是全体监管人员必须明确的，也要让全社会意识到这一点。后来《人民日报》用一个整版刊登了这篇报告的部分内容。

第二件事情就是抓法规建设。各国的经验表明，高风险的市场必须加强透明度，必须依法监管。在证监会成立前，中国的证券市场只有上海和深圳的地方政府颁布了一些法规，它们显然难以适应全国的需要。法规建设的主要成果是颁布了“股票发行与管理条例”。在《证券法》出台前，这个条例起到了规范市场的主要作用。另外，我们相应地搞了几十个配套的法规，让市场初步可以依照一个统一的准则来运行和监管。

第三，证监会对人才队伍的建设和培养非常重视，组织了各种相关专业知识的培训，对监管人员加强反腐败的教育和廉政建设，管理十分严格。同时，证监会在成立之初便分别与司法部和财政部联合研究制定了认证标准，对从事证券业的律师和会计师的资格进行审定。

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