公共服务体系与政府转型——专访中国体制改革研究会高尚全会长

公共服务需求增长是社会发展进入新阶段的重要标志。公共服务的需求和供给扩张日益成为经济乃至社会发展的重要特征。

《小康》：党的十七大报告中提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，在您看来，推动这一进程的重要关节点何在？

高尚全：十七大报告中提出加快推进以改善民生为重点的社会建设六大任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配，都离不开公共服务体系的建设。因此，加快公共服务体系建设，既是社会发展到一定阶段的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。

根据国际经验，一国人均GDP从1000美元向3000美元的过渡期，也是该国公共产品和服务需求快速扩张的时期。从2003年开始，按汇率折算的我国人均GDP已经超过1000美元而如果按购买力平价计算，我国人均GDP达到这一水平的时间可能大大提前。事实上，在20世纪90年代初期，我国就基本解决了温饱问题，社会公共服务需求已经出现了长期增长的趋势。问题在于，由于我国处于经济、社会转型期的特点，公共服务需求的供给不仅要受到发展阶段的影响，而且更受到体制因素的制约。

总体来说，我国改革开放30年来，公共服务需求的增长正在出现逐步加速的趋势，标志着中国经济、社会正在进入一个新的历史阶段。

公共服务供给滞后是当前社会问题的焦点。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出。

《小康》：是否可以这样理解，改革开放30年来，尽管人们的物质生活水平有了显著的提高，社会公共服务体系建设在近年来也取得了相对较快的发展，但与一定社会发展阶段的公共需求增长状况相比，依然存在比较大的差距。

高尚全：我们大家可以看到公共服务供给滞后问题，成为近年来社会广泛关注的焦点。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出。

在这些领域，虽然总体上供给不足有社会发在阶段的制约因素，但也存在资源配置和分享不平衡的问题，特别是在基本公共服务方面，相当部分的中低收入群体或者还没有被纳入服务对象，或者无力支付相对昂贵的服务价格。公共领域的缺失，不仅影响到部分社会成员分享社会经济发展的成果，而且在相当程度上影响他们生活水平和生活质量的提高。

近年来，有关公共服务供给滞后的问题引起了各种讨论，有些讨论把公共服务领域的问题简单归结为市场化取向，并不完全符合事实。因为市场化的基本特征是平等竞争，价格首先是一种竞争价格，脱离平等竞争的价格不是市场化价格。在我们的公共服务领域中，基于供给主体平等竞争的价格几乎是不存在的。至于一些公共服务机构以营利为目的，则一定程度上反映了我们在公共服务供给主体定位方面的缺失，特别是那些以公共资源提供服务的供给主体，在社会功能定位、评价和监督机制等方面都存在严重不足。这些问题不是一个简单的市场化还是非市场化的问题，只有在整个公共服务体系的完善、特别是在体制、制度改革中，才能逐步加以解决。

加快和完善公共服务体系建设，有利于缓解和抑制利益分化进程以及由此引发的社会矛盾，可以在一定程度上校正社会财富初次分配的不平衡，并对社会财富初次分配产生积极影响；将使公共服务逐步扩展到整个社会，形成社会成员分享公共服务的均等化格局，消除目前公共服务领域存在的不公平现象；而一个完善的公共服务体系为促进和维护社会公平、公正、权利平等提供了强大的基础平台，不仅有利于社会利益调整的规范和有序，而且将振奋社会成员的精神面貌，提高社会总体效率。建立在社会公平、公正基础上的效率，应该是社会主义和谐社会的重要标志，也是形成一个充满活力的和谐社会的长期坚实的基础。

当前公共服务领域中比较突出的四大问题是：公共支出结构不适应适合发展的现实要求；公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务的不均衡；垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高；公共服务领域的腐败造成了公共资源的浪费和流失

《小康》：公共支出结构不适应适合发展的现实要求，其主要表现的特点是什么？

高尚全：改革开放以来，我国公共支出总量规模一直呈快速增长的趋势，从1978年的1122.09亿元增长到2005年的33930.28亿元，扩大了30多倍。从相对规模来看，2005年公共支出占GDP已经达到18.5%。如果考虑到我国公共支出中还有相当部分没有纳入预算管理的情况，实际支出总量的规模要大大高于国家统计局公布的数据。一些研究表明，如果把实际公共支出全部纳入统计，2003年，我国公共支出占GDP的比重已经达到32.55%，与发达国家30%以上、发展中国家26.4%的平均水平相比，应该说我国的公共支出总数规模基本适应了现阶段经济社会的发展水平。

问题在于，与当前社会公共服务需求日益增长的状况相比，我国公共支出结构并没有表现出同步调整。在公共支出中，经济建设指出比重偏大，而公共服务支出比重偏小。根据国家统计局的数据，2005年，我国公共支出中，经济建设支出的比重为27.5%，而社会教费支出比重为26.4%。纵向观察，我国公共支出中的经济建设比重在1978年为64.1%，此后则逐年下降，与经济运行由政府集中控制向市场经济转轨的进程是一致的，也为提高公共服务支出创造了条件；而社会文教费支出比重与改革开放初期的13.1%相比，虽然也有显著提升，但自1992年以来则一直徘徊在26%—28%之间，这与市场经济发展对公共服务的要求相比存在一定程度的滞后。

20世纪90年代以来，我国居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用迅速上涨，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，虽然与收入分配结构调整和分配机制扭曲有重要关系，但在这些方面公共支出水平的严重不足也是重要原因。以教育支出为例，我国的公共支出水平不仅远低于世界平均水平，而且低于国家1993年提出战略目标（中共中央、国务院1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费占国民生产总值（GDP）的比重，在本世纪达到4%）。党的十六大以后，国家基本公共服务支出的增长日益受到重视，但要实现与社会需求相适应，依然任重道远。

《小康》：是否可以这样理解，当前我国的城乡差距、地区差距乃至个人收入分配差距，在很大程度上与公共资源配置的不均衡有关。

高尚全：可以这样说，公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务的不均衡。我国公共资源配置不均衡实际上源于计划经济体制的行政性配置，其最突出的表现是城乡分割和基本服务的歧视性政策。

从城乡差距看，建国以来，我国的公共产品和公共服务基本是以满足城镇居民的需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务水平极低。其中最突出的表现在相当长的时间内，农村居民的公共产品和服务需求主要是通过缴费的方式来获得，以至于农民负担一度达到难以承受的地步。新一届政府为改变这种状况做出了极大的努力，包括提出“新农村建设”、取消农业税、建立新型合作医疗制度等，使农村居民分享基本公共服务方面的状况有了一定程度的改善。但相对于庞大的农村人口规模来说，这种改善还只是初步的。有学者研究认为，2005年我国名义城乡收入差距为3.22：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡收入差距已经达到5-6：1。这里，具体数据可能存在争议，还可以进一步研究，但能够确定的是，农村基本公共服务在缩小城乡差距方面的功能还远没有充分发挥，仍需要长期不懈的努力。

从地区差距看，由于我国公共财政转型尚处于起步阶段，公共资源的均衡配置依然受到体制方面的制约。在目前的财政体制下，中央政府对地方政府的税收返还还依然是主要的公共资源配置方式，一般性转移支付的比例还很低。这种配置方式意味着，经济总量越大，增长速度越快的地区，税收返还越多，公共服务能力越强。其结果往往是扩大而不是缩小了地区间公共服务的差距。近年来，中央通过西部开发、东北振兴、中部崛起以及专项支持，一定程度提升了经济落后或不发达地区的基本公共服务能力，但从长期可持续角度看，还难以熨平不同区域间公共服务的财力差距。

从维护社会公平正义的要求看，我国基本公共服务依然存在计划经济体制沿袭下来的一些弊端，其突出的表现是身份、等级因素对分享基本公共服务的影响。首先是农民工在子女教育、社会保障等方面很大程度上还没有被纳入基本公共服务体系，特别是那些长期在城市打工和基本定居者，在分享基本公共服务方面与城市居民依然存在较大差距。其次是基本公共服务的等级化依然存在，少部分人可以享受到远远超过“基本”水平的公共服务，降低了基本服务的普惠性。

《小康》：改革开放以来，我国公共服务的质量和效率在某些方面有了相当程度的提高，但公共产品和服务价格持续上涨，直接提高了社会成本，降低了社会总体效率，而公共服务质量并没有同步表现出显著提高。造成这种状况的根本原因是什么？

高尚全：原因可能是多方面的，但就体制而言，垄断性供给体制特别是行政性垄断，应该是更为根本的原因。

随着经济体制转型，行政垄断作为市场竞争和市场垄断的对立物成为一种经济现象。行政性垄断组织一方面可以凭借抽象的“国家利益”、“公众利益”等名义维持或争取更多超经济权利和特权；另一方面则运用这些特权追逐市场收益。这种行政性垄断的合法性基础与其具体行为的脱节，越来越引起社会和公众的不满。

从近年来社会的反应来看，人们强烈不满的主要集中在这样几个方面。一是垄断部门收入远远超过社会平均水平，许多研究资料显示，电信、金融、保险、水电气供应等行业职工的平均工资水平是其他行业职工平均工资的2-3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际差距更大。二是垄断部门的高额利润并没有回馈社会，从1994年开始，国有企业利润就一直没有上交国家，这就意味着社会公众并没有分享到国有垄断的好处，同时也与维持国有垄断部门的良好初衷相背离。三是垄断部门提供的产品和服务价格持续上涨，抬高了社会和个人生活成本和生产成本，而社会却难以进行有效监督和制约。四是垄断部门在人为制造供给短缺的同时，由于没有竞争压力，改善和提高服务质量的动机普遍不强。近年来，社会对垄断部门的选择性接轨普遍反感，也就是说，垄断部门在价格和收入分配方面向市场和国际看齐，而在运行机制、制度建设、服务质量方面，则往往以所谓“国情”、“特殊性”之类的托辞，拒绝或延缓“接轨”。

最近，关于公共服务领域的行政垄断问题已经引起政府的重视，出现了一些积极的变化，如资源配置方面的公开招标，重大决策听政的深化，行政许可法与反垄断法的实施等。但要真正解决行政垄断问题，还需要做很多工作。尤其是深化这些领域的改革。

《小康》：近年来公众舆论关注的一个焦点就是公共服务领域的腐败，这样的腐败将会给整个社会造成怎样的危害？

高尚全：由于公共服务的供给过程在很大程度上就是公共权力和社会资源的运用过程，因而公共服务领域的腐败的实质，就是滥用公共权力和社会资源谋取私利。

首先，公共服务领域的腐败转嫁或加重了社会负担。以医疗领域为例，原国家药品监督管理局少数官员的腐败，导致每年有大量药品通过批文以新药名提价上市，医疗机构在药品、医用设备、医用耗材等采购活动以及临床活动中，大量存在收受生产、经营企业及其经销人员以各种名义给予的财物或回扣的行为。这些腐败行为直接或间接导致了医疗服务价格不断攀升、服务质量下降，甚至引发医疗事故，既损害患者健康，又加重患者经济负担。

其次，公共服务领域的腐败造成了公共资源的浪费和流失。从近年来公开披露的腐败案件看，公共服务领域的腐败更为集中地表现在公共投资活动中。从投资立项审批到项目招标，从物质采购到施工，腐败几乎渗透到各个环节。社会上一般的估计是，一个项目投资总额经过层层“截留”，只有50%能够进入到实施环节。虽然其中有多少是腐败造成的还不能做出总的估计，但从动辄数以亿计金额的腐败个案看，其造成的浪费和损失是惊人的。这些还只是投资活动本身的腐败，如果把公共项目中挪作他用的部分考虑进来，腐败所造成的公共资源浪费和损失会进一步增加。

第三，公共服务领域的腐败降低了政府公信力。由于我国公共服务供给主体基本是政府直接控制或在政府监控下活动的，公共服务领域的腐败必然对政府的信誉和公信力产生负面影响。这种影响并不限于人们对政府廉洁与否的预期，而且会改变人们对公共服务供给的预期。例如，作为发展中国家，尽管当前处于公共服务需求快速增长阶段，但要使公共服务供给很快适应还需要一个过程。人们并非不明白这个道理，问题是当前公共服务领域的腐败不能有效遏制，甚至出现蔓延趋势的时候，人们就会认为，我们的服务供给并没有达到理应达到的水平。

这种情况下，不仅要求继续加强常规的反腐败力度，而且重点应加强制度建设和完善，进一步清理可能滋生腐败的土壤。

推进政府转型是加快建设公共服务型政府的关键。公共服务作为政府的重要责任和核心职能，越来越呈现出现代社会发展的一般趋势。

《小康》：您认为加快建设公共服务型政府的关键何在？

高尚全：公共服务的性质决定了不可能完全由市场自发提供，而是否应该由政府来直接提供以及政府提供的程度则与不同社会的体制、文化等因素相关。然而，历史和现实经验证明，公共服务作为政府的重要责任和核心职能，越来越呈现出现代社会发展的一般趋势。

党的十七大报告明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的任务，进一步强调了建设服务型政府和完善公共服务体系的核心目标，这是我们今后进一步推进政府转型的重要指导思想。

一般来说，政府转型总是要通过政府职能的变化得到反映。在这个意义上，世界各国都经历了政府转型过程。从市场经济国家政府转型经验看，政府转型的基本趋势是公共服务职能不断发展并成为核心职能。而政府转型的核心是如何处理好政府与市场的关系，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此不能或难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务体系赖以形成的基本前提和制度基础。

就我国的情况来说，经过30年的改革开放，市场经济体制初步形成，政府职能已经发生了重大变化，但与市场经济的发展相比，这种变化还远远不够，甚至在很多方面是滞后的。特别是在政府与市场的关系方面，政府职能的“越位”、“缺位”、“错位”现象依然存在。从政府的公共支出结构看，如前所述，经济建设仍然占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看，行政性垄断的广泛存在，既导致了不公平竞争，也抑制了市场活力，增加了社会公共服务成本。从体制方面看，政府在不少领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程。十七大提出，为了确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制。

当我们讨论加快公共服务体系建设问题时，我们首先面临的就是如何推进政府转型的问题。而政府转型的核心，就是在科学、合理界定政府与市场边界的基础上，确立以公共服务为主体的政府职能。在这个意义上可以说，政府转型是现代公共服务体系赖以形成的前提和制度基础。

政府转型必须坚持维护公平正义的价值取向

《小康》：政府转型是经济社会发展的必然要求，也是解决当前现实中若干社会矛盾或冲突的关键环节。但是，由于传统的政府管理理念以及社会利益格局变化的影响，在政府如何转型以及转型的路径等方面的价值分歧，我们是否在理念上要继续深化我们的认识？

高尚全：公平正义是人类社会进步的基本价值取向，是坚持“以人为本”发展观的重要体现。因此，在建设公共服务体系与和谐社会过程中，政府转型必须把维护公平正义作为基本价值取向。

需要明确的是，政府在价值取向上必须坚持维护社会公平与正义，这是政府作为公共权力受托者的本质属性。30年改革开放的巨大成就，不是源于政府坚持了“效率”原则，而是在于政府放弃了直接追求效率，把效率机制交给了市场，逐步把工作重心转移到改善市场环境、促进公平竞争等方面。在这个意义上可以说，市场提供效率，政府维护公平正义，应该是我国市场深化和政府转型的基本价值取向。

《小康》：您曾提到，从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志，即通过财政的收支变化来反映政府转型的进程。具体我们应该怎么做？

高尚全：首先是进一步调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，提高公民的基本权益保障和福利水平。其次是完善和规范转移支付制度，逐步加大一般性转移支付的比重，减少专项拨款比重。目前专项拨款比重过大，不仅不利于形成政府间规范的财政关系，而且会削弱转移支付的功能，降低转移支付的效果。第三是完善税制，促进社会公平。第四是加大财政运行的透明度和社会参与度，使财政运行置于广泛的社会监督下，有效发挥公共职能。在这方面应确立一个基本原则，即政府收入和支出无论通过何种途径，都应纳入统一的预算管理。

总之，政府转型是一个内容广泛、综合性极强的改革深化过程。不仅包括政府自身机构和职能的演变，而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域。政府转型客观上要求相关领域的经济、社会、政治和文化体制改革协调配套推进。这次党的十七大，若干提法和观点首次出现在党的文件中，为完善公共服务体系，加快服务型政府建设提供了重要的指导思想和方向。

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