加快行政管理体制改革

——2006年6月2日高尚全在政府行政管理体制改革国际研讨会上的讲演摘要

中共中央关于“十一五”规划《建议》指出，“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时也强调指出，推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。

要落实科学发展现，完善社会主义市场经济体制，建设一个法治国家，离不开行政管理体制改革。为什么中央要把行政管理体制改革提高到那么个高度，作为一个关键呢？我想我们应该从改革的实践来看。因为我们的改革正处于全面深化的阶段，处在攻坚阶段。而攻坚阶段要攻的好多难关，比如说金融体制改革、资本市场发展、收入分配体制改革、国有大中型企业的改革等等，都离不开政府行政管理体制改革。行政管理体制改革，它既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。所以把政府行政管理体制改革作为下一个重点、作为关键，就可以把社会体制改革、政治体制改革，把全面深化改革带动起来。

目前，各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好。这说明行政管理体制改革仍然跟不上社会主义市场经济的需要。政府行政管理体制管理改革，就是要把过去管制型的政府转变为服务型的政府，把过去无限的政府转变为有限的政府。所以建设服务型、法治型的政府，是行政管理体制改革的目标。

怎样改革行政管理体制？怎样建设服务型、法治型的政府呢？根据我的体会，是否可以用“一、二、三”来概括。一就是解决一个矛盾。我们党历来强调，我国社会的主要矛盾是，人民日益增长的物质和文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。当前这个主要矛盾的突出反映是什么呢？我认为是人民全面快速增长的公共服务需求同公共产品的严重不足之间的矛盾。

现在，我国人均GDP已经到了1700美元，这个时期人们对公共服务的需求是快速增长时期。比如说，公共医疗卫生、义务教育、社会保障、环境、安全、公共的信息等，人民群众生活提高了以后，这方面的需求增长得很快。那么，我为什么要把它提到一个主要矛盾呢？就是要把它与政府的职能转变联系起来。因为我们过去政府的职能也好，政府的官员也好，主要的精力在对于GDP的增长、政绩工程方面重视得比较多。在招商引资方面，地方政府领导亲自出面招商引资主要是一些“私人产品”，因为“私人产品”能够体现GDP较快增长，能够反映政绩工程。对于公共产品，就重视不够，所以出现了短缺情况。另外，提供公共产品是要花钱的，看上去政绩不突出、GDP效应不显著。所以现在我们出现了一个问题，就是“私人产品”往往出现了供大于求。比如钢铁已经建成的、在建的、准备建的大概六亿多吨，大大超过实际需要，出现供大于求了，产能过剩了。

要解决这个矛盾，就必须把政府的主要的职能、主要的财力，集中到为老百姓提供更多更好的公共产品和服务上来。所以要把改革行政管理体制提高到这样一个高度，目的是要使得我们各级政府、各级干部，都要重视公共产品和公共服务。本来政府的职能的本质是服务，是为老百姓提供更多更好的公共产品，为市场主体提供公平竞争的环境，维护老百姓的合法权益。

二就是搞好两个服务。一个服务是要为市场主体提供公平竞争的环境，搞好服务。这是政府提供的公共产品，因为现在这方面还是有不公平的地方。所以作为政府来说，要更加注重公平，努力创造公平竞争的环境。另外，政府要通过再分配的手段，来实现社会公平，比如通过税收来缓解收的差距。同时，还要创造条件鼓励先富起来的社会成员、赢利多的企业为社会多作贡献，那么政府要在税收上给他们创造条件。如此一方面能够提高效率，另一方面使得社会更加公平，两方面有机地结合起来。

另一个服务是要为人民的生存发展创造条件，搞好服务。促进人的全面发展，需要各方面的条件，包括物质文明和精神文明。比如教育、医疗、卫生各方面的条件。政府需要为老百姓的生存发展创造条件。构建和谐社会，坚持科学发展现，第一句话就是坚持以人为本，要按照以人为本的要求来加强和谐社会的建设。

三就是创新三个理念。要建设服务型的政府、法治型的政府，必须创新三个理念。

第一个理念是，政府是创造环境的主体，企业和老百姓是创造财富的主体。过去对这两个主体是有点错位了。

我一直在注意浙江的现象，做了一些调查研究，因为我现在还兼了浙江大学的管理学院院长，在浙江大学成立一个民本经济研究中心。浙江是一个人多地少、国家投入少、资源少，“一多三少”的省份。那么现在为什么它的经济发展走在全国前列？为什么人均富裕程度在全国首位？为什么社会很稳定？一个重要原因是，浙江初步形成了一个“民本经济”的格局。什么是民本经济呢？民本经济就是以民为本，民有、民营、民享的经济。让老百姓自己来创造财富，这样才有内在的动力，才有活力。如果大家都靠国家，都让国家来创造财富，然后由国家再来分配给大家，这样的体制是缺乏活力的。所以基础是老百姓来创业、老百姓来创新，这样子的话就有希望了。

当然，对于关系国家安全和国民经济命脉的企业必须控制在国有经济手里。但是从经济发展的大范围来说，还是要鼓励老百姓、鼓励企业创新、创业。所以，关键是要把以往两个错位的主体复原，处理好政府与企业的关系，政府与市场的关系。这个理念对于我们搞社会主义建议非常重要。

第二个理念，是叫“非禁即可”的理念，凡是法律不禁止的就是大家都可以干的，这个理念非常重要。过去的理念是什么呢？凡是企业要做什么事情，老百姓要做什么事情，都要经过政府审批才能干，不批准你就不能干。这种理念缺乏创新空间，例如你要搞技术创新，但如果审批的人不懂技术，那就不是鼓励创新而是抑制创新。

第三个理念，是依法行政的理念，就是政府只能做法律规定的事情，法律不规定的事情政府就不能做。这样，政府的行为受到法律的约束，建设有限政府就有可能，法律不规定的政府不能干，就是政府活动限制在法律范围内。政府不能有随意性。这样，一会儿叫老百姓种树，一会儿叫种草，一会儿拔掉又种粮的情况就不可能发生。

所以我觉得要加快推进行政管理体制改革，使政府真正转变为一个服务型的政府、法治的政府，就必须要坚持“一、二、三”这样的理念。

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