寻找改革新动力2005年中国改革的回顾与未来改革展望——专访中国经济体制改革研究会会长高尚全教授

历史总是要记住那些关键年份。

1984年的中共十二届三中全会、1993年的中共十四届三中全会、1997年的中共十五大、2003年中共十六届三中全会、2005年中共十六届五中全会……，这些决定中国改革走向的重要历史关节点，现任中国经济体制改革研究会会长的高尚全教授是亲历者、参与者、见证者。他一直处在改革方案的研究和设计部门，参与了诸多关于经济体制改革重大方案的设计和文件的起草工作，对中国改革有着深刻的理解。

2005年被定义为改革攻坚之年。以《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》出台，及确立浦东为国家综合改革试验区为标志，全面综合改革拉开了序幕。一年来，我国经济体制改革迈出了重大步伐，一些重要领域体制改革有所突破：人民币汇率形成机制改革顺利实施，上市公司股权分置改革取得突破性进展，国有独资商业银行股份制改革迈出重要步伐，农村综合改革取得重大进展，行政管理体制改革被提到关键地位。而另一些重要领域的改革仍相对滞后，深层次矛盾和体制性障碍仍然突出。

2005年没有离开高尚全教授的观察和思考空间：回顾2005年来的改革历程；分析改革各方的利益博弈、体制性障碍的现实困境；探寻改革的新动力源究竟在哪里？如何化解改革的阻力、压力？前瞻明年的改革方向。作为对中国改革历程的演变最为熟悉和权威的专家，高尚全教授的理解或许能帮我们分析2005年中国改革进程的理由，并希望由此为2006年的改革加力。

2005年改革攻坚破题

年初对于改革年或改革处于攻坚阶段的估计是到位的。这个判断相当重要，认识到了改革的深刻性和复杂性，为“十一五”期间改革总体形势的判断奠定了基础。

《21世纪经济报道》（以下简称《21世纪》）：您的名字常和中国的经济体制改革联系在一起的，在相当长的一段历史时期，您亲身参与了中国改革的设计过程，并见证了中国改革走向的重要历史关节点，对改革一直有更深刻的理解。2005年初提出这一年为“改革年”，现在一年过去了，您认为是否符合“改革年”的称号？

高尚全（以下简称高）：改革年或改革攻坚年是去年经济工作会议上和今年“两会”会议上，温总理提出来的。为什么今年是改革年或改革攻坚年呢？因为改革现在处于一个关键时期，即攻坚阶段。改革的范围扩大，不仅是经济体制改革，还包括社会体制、文化体制、教育体制、卫生体制，司法体制的整体改革。另外改革进入深层面，或者叫“深水区”，改革涉及到利益集团、利益群体的利益。过去改革大家都受益，现在不一定，你要打破垄断，就会影响垄断部门的利益。

今年是一些重要改革新进展的一年，拉开了攻坚改革的序幕。年初对于改革年或改革处于攻坚阶段的估计是到位的。这个判断相当重要，认识到了改革的深刻性和复杂性，为“十一五”期间改革总体形势的判断奠定了基础。

《21世纪》：从宏观的视角来看，哪些是今年重大转折性的改革或者趋势性的改革？

高：在这一年改革步子确实迈的很大，具有重大转折性的改革首先是减免农村28个省市的农业税。

另外是金融体制改革。最大突破是资本市场的股权分置改革。头几年不敢动，今年就推出来了，为什么要推出股权分置呢？因为我们原来改革存在制度性缺陷，出现一个股票有两种不同的价格。

今年二月份，国务院召开征求政府工作报告意见的专家会议上，我提出股票市场不仅是市场本身的问题，而且影响到政府的公信力、社会稳定问题。我找了一组数字来证明：从1994年到2003年期间，在股票市场上，国家财政印花税收了1800亿；国有企业上市，收到12000亿；证券公司和中介机构收益3000亿，这三家是得益者。受损者是广大股民，广大股民损失8900亿，平均每户13000块钱。因此我建议，政府必须推进制度性的改革试点，取得经验以后全面推开。

今年适时推出股权分置改革。推出来的时候反对声音也挺大，后来坚持了，因为这个不改革不行，制度性的缺陷，暴露出来的一些问题是客观存在的，早暴露，早解决不是更好吗？

银行改革也是金融体制改革的亮点。国有商业银行股份制改革步伐加快，中国建设银行、中国银行、交通银行引进战略投资者，实现投资主体多元化，完善银行机制。这方面改革推进的很快。

第三是政府行政管理体制改革。这几年政府改革在不断的进行，如减少审批手续，通过行政诉讼法转变政府职能，机构改革，减少机构层级等。但真正转变职能，任务仍很艰巨。因为现在为止，政府还是管了企业应当管的事情。政府行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外水平的关键。这一理念已经写入中共中央十一五《建议》中去。

《21世纪》：您刚才提到05年改革的一个特点，全方位的改革开始启动。今年浦东被确立为国家综合改革试验区，深圳和滨海也对此跃跃欲试，您如何理解综合改革的含义？

高：综合改革就是指全面，全方位的改革，包括社会、文化、政治体制改革等。现在我们的改革已经进入全面、深化阶段。但就全国来说，各方面共同推进难度比较大，也缺乏经验。那么通过浦东、或深圳、滨海三个试点，取得经验，然后在全国推广。

而且，最近深圳通过立法来推进改革，我是很赞成的。立法推进改革，不仅是巩固改革，使改革制度化、规范化，而且更重要的推动改革。改革到了这样一个关键阶段，要通过立法来推动改革，这是改革新形势下一个新的特点。

“十一五”改革重心转移：政府管理体制改革

“十一五”期间应把政府转型作为改革的中心和重点来抓。应从政府治理改革入手，转变政府职能，依法行政，使政府转变为公共服务型政府、法治政府

《21世纪》：您认为今后改革的重点在哪里？

高：党的十六届三中全会明确提出了完善社会主义市场经济体制的原则和任务。要完成这项任务，“十一五”时期至关重要。这个时期，我国经济体制改革仍处于攻坚阶段，行政管理体制改革、金融体制改革、大型国有企业改革等都是改革的难点和重要任务。改革以什么为重点，才能把整个经济体制改革带动起来，确实是值得我们研究思考的重大问题。

总的来说，当前经济体制改革的各项任务大都与政府转型密切相关。政府管理体制改革成为影响各项改革的节点。如前所述，金融体制改革和大型国有企业改革的滞后，与政府改革不到位有关。金融业改革的重点是银行改制，降低不良贷款比例。不少不良贷款产生的根本性的体制因素：由于我国资本市场不发达，许多风险相对较高、原本应当通过资本市场融资的项目，不得不转而通过银行借贷解决资金需求，并且经常通过行政的方式进行。

再有，我国是世界上土地资源相对稀缺的国家之一，但在行政干预下，造成了土地资源浪费；另有我国的劳动力市场也有缺陷，如农民工问题、户籍制度问题等，如果没有政府职能的转换就很难解决；社会保障体制的完善也与政府转型有密切联系，因为只有政府从直接投资建设中退出来，财政资金才能更多地用于社会保障等公共领域。

20多年改革的实践表明，我国的政府改革大体保持了与经济体制改革近似的“渐进”过程和特征。可以说，离开政府改革的逐步展开和深化，市场经济体制的完善是不可能的。在这种情况下，“十一五”期间应把政府转型作为全面深化改革的关键来抓。应从政府治理改革入手，转变政府职能，依法行政，使政府转变为公共服务型政府、法治政府，进而真正成为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。进一步处理好中央和地方的关系，划分好事权与财权，深化财税体制改革和干部人事制度改革，弱化直至消除政府投资冲动的体制基础。

《21世纪》：有人更愿意用公共治理来理解政府转型，认为现在被扭曲的改革基本上由于公共治理方面存在缺陷。许多专家都把目光集中到政府行政管理体制改革。这个话题已经说了好些年，为什么这个转型还没有转到位？您认为在政府转型议题上，需要理清哪些思路?

高：早在2000年3月份，中国经济体制改革研究会开了形势分析会，当时会上有两种思想：一种认为现在改革出现的好多问题，是改革造成的；另一种意见是问题出现的原因恰恰是改革不到位。我想主要的原因还是改革不到位。为什么不到位？因为没有处理好政府跟企业，跟市场的关系。当时，我们提出政府的行为还有“越位”、“缺位”、“错位”，现在大家都承认这“三位”的观点。从今天的现状看，政府改革是经济体制改革，政治体制改革，社会体制改革的中心环节和突破口。

那么政府职能怎么转变呢？从管制型政府，变成一个服务型的政府。怎么样建设服务政府，我认为方面需要面对这些问题：解决一个矛盾；搞好两个服务；创新三个理念。

人民日益增长的物质文化需要，同落后的社会生产之间的矛盾——这是从八大以后提出的社会主要矛盾。而现阶段这个主要矛盾的特殊反映是，公共的服务，公共产品的需要和提供严重不足之间的矛盾。比如教育、医疗保险、社会保障、安全、环境、公共信息，如吉林石化爆炸事件等都是此矛盾的反映。

至于搞好两个服务，是指政府要为经济主体，包括企业和公民创造平等竞争的环境，搞好服务；要为人的生存和发展，促进人的全面发展搞好服务。

三个理念是什么呢？一个理念是，政府是创造环境的主体，企业和老百姓是创造财富的主体。二是“非禁即入”的理念，也就是凡法律不禁止的，企业和老百姓都可以进入的，这个理念跟过去凡是做什么事情都要经过审批反过来了。经过什么事情都要经过审批，那老百姓和企业就缺乏创新空间了。现在我们提倡自主创新，自主创新是需要空间的。第三是依法行政的理念，法律不规定的事情政府是不能干的。所以政府要转变职能，关键要确立这三方面的理念。

行政权力寻租仍是最大障碍

就中国向市场经济转轨而言，基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距不是社会争议的焦点，真正的焦点之一在于转轨中行政权力参与市场化分配产生的不公平。

《21世纪》：行政性资源配置中的权力市场化问题是社会分配的最大不公平，您对这个问题是如何认识的？

高：资源的行政性配置在任何社会都是存在的，但由于权力运行的特殊性，为了维护市场公平竞争和效率，同时也为了防止权力“寻租”性腐败，成熟的市场经济都严格限制其介入的领域，并且对权力运行实施有效的监督。中国在体制转轨中虽然大幅度减少了行政性资源配置，但行政性资源配置不仅在国有经济部门依然普遍存在，而且近年来已经出现向非国有部门渗透的迹象。

社会资源的行政性配置“客观上”存在着权力市场化的可能。从80年代中期利用产品“双轨”价差牟利，到90年代要素市场化中的“寻租”，人们不难观察到大量权力市场化的现象。近年来，在土地转让、资金信贷以及股权融资等领域，权力市场化的现象依然没有止步的迹象。问题在于，权力作为个人或群体的资源参与市场化，本质上是对社会财富的瓜分，它在形成少数“暴富”阶层的同时，不但侵犯了他人创造社会财富的收益，而且减少了社会可支配的经济资源，削弱了社会调节贫富差距的能力，加剧了经济转轨期社会的利益关系失衡。

就中国向市场经济转轨而言，基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距不是社会争议的焦点，真正的焦点之一在于转轨中行政权力参与市场化分配产生的不公平。

原因在于，行政性资源配置中的权力市场化是社会财富占有和分配不公的最主要因素，其负面影响要远远大于市场调节机制本身的缺陷和社会调节机制的不完善，而且还使后者产生严重扭曲。权力市场化导致了许多领域仍然是血缘和裙带关系盛行，抑制了基于个人能力的公平竞争，从而加剧了社会利益关系的失衡。权力市场化也对改革本身构成严重扭曲和制约，在一些本不该由市场发挥作用的领域，出现了利用市场化牟利的“假改革”，而在一些应该大力推进市场化的领域，市场化改革却步履维艰。

《21世纪》：除了这点，当前经济运行中存在的深层次矛盾，也是影响经济健康发展与社会和谐的重要因素还有哪些方面？

高：体制性因素首先是，要素市场化的进展明显滞后。基本要素市场发育和形成过程中，劳动力是最早市场化的要素。不过，在90年代以前，农村改革使农民个体初步获得了具有基本生存保障功能的土地，为农民短期流动打工和劳动力市场发育提供了初始条件。90年代以后，随着国有企业用工制度改革，以及非国有经济的迅速发展，社会就业结构发生了重大变化，农民的非农就业不再局限于短期流动，出现了长期性、职业化的城市化特征。在这种情况下，与传统“农民工”概念相联系的制度性安排已经明显滞后，劳动者的基本权利和社会保障成为劳动力要素市场化中的突出问题。

土地要素大规模市场化始于1992-1993年，并且初步形成了以政府垄断出让为特征的一级市场，以土地使用权转让、出租、抵押等交易形式为特征的二级市场。土地市场化中的问题突出反映在土地一级市场功能定位和转让程序方面。政府垄断土地征用的前提是必须保证用于公共事业，商业化用地交易不应运用行政权力，按照市场原则进行交易。但在实际运行中，政府几乎排斥了土地使用权拥有者参与交易的权利，直接成为市场交易的主体。在土地市场化中，政府和土地开发商成为最大获利者，土地使用权拥有者的利益不同程度地受到损害。近年来，在城镇拆迁和农地征用环节发生大量民事纠纷，并非仅仅是利益补偿问题，而且深刻反映了政府垄断征用与市场化的矛盾，反映了政府在土地市场化中的功能定位和权力运行程序方面的缺陷。

资金要素市场化滞后集中反映在借贷市场和股权融资市场方面，是以服务于国有企业资金需求为主。这种状况不仅严重不适应市场主体多元化的现实，而且蕴藏着极大的系统风险。在国有银行垄断借贷市场的情况下，资本约束不足，难以形成有效的风险防范和效率激励机制，从而造成银行系统大量不良债权。股权融资市场问题一方面是层次单一，无法满足现实的融资需求，另一方面是全国性股票市场存在严重的体制性缺陷。特别是股票市场，政府监管机构与交易所、主力投资机构实际上是“主管部门”与管理对象的关系，这是大量劣质公司得以上市并难以被市场淘汰的一个主要原因。

《21世纪》：阻碍要素价格市场化的更为深刻的原因是，劳资关系的严重不协调，目前已经出现了资本收益过分压低劳动报酬的情况。在现阶段，我国劳动报酬与资本收益的关系状况如何？

高：资本与劳动的关系问题是市场经济中普遍存在的问题。中国在走向社会主义市场经济的过程中，肯定了资本作为要素对经济发展的重要作用，但资本与劳动的矛盾总会通过一定形式表现出来。转轨中国外资本和国内私人资本的发展，本身就蕴涵了资本和劳动的矛盾。即使是国有资本，由于在代理链条的“下端”代理人几乎获得了与私人资本同样的权力，并且在若干方面模拟私人资本的经营方式，客观上存在职工权利被侵害甚至剥夺的可能性。

更严重的问题在于，中国在走向市场经济中，在形成平衡资本与劳动的机制方面明显滞后，特别是代表劳动组织化力量的工会，如何适应市场化进程仍需进一步探索。国有企业的工会继续被纳入企业管理层，职工的权利保障就只能寄托于企业经营者的自身素质。非国有企业不仅工会组织建设不健全，而且已建立工会的企业也大都与国有企业类似。从一些国有企业早期“砸三铁”到后来的随意裁员，从一些地区企业职工工资长期不变到人身安全等基本权利屡受侵犯，人们可以明显感受到“劳资矛盾”的存在和工会的“缺位”。

新改革观：寻求改革动力源

改革观的核心是以人为本，这是改革获得“合法性”即社会公正性的基本前提，是构建社会主义和谐社会必须坚持的改革观。

《21世纪》：虽然今天被称之为“改革攻坚年”，但对改革质疑也不少。先是去年关于国企改革的争论，后是今年由“医改报告”引起的争议。为什么会出现这样的置疑？

高：作为一场社会变革，中国的改革开放进程始终伴随着思想观念的分歧。不过，在90年代中期以前，社会利益分化尚不明显，思想观念分歧基本或主要发生在理论界或理论思维领域。90年代中期以后，利益分化进程加快，思想观念分歧的“社会性”日益突出，分歧的焦点几乎普遍与不同的利益群体的价值取向相关，在基本价值参照系方面形成共识的困难越来越大。

例如，在贫富差距扩大的问题上，不仅存在对事实的承认与否的分歧，而且存在对差距“合理性”判断的分歧，这就必然影响到对差距的深入分析和解决方案的分歧。在个人财产保护问题上，个人财产权是不是公民的基本权利，要不要追问个人财产形成的“合法性”，很长时期内构成了制约个人财产“入宪”的重要因素。

应该说，在社会发生巨大变革过程中，发生思想观念的分歧并不奇怪，利益多元化和思想观念多样化也是社会进步的体现。问题在于，在利益平衡机制还很不健全和完善的条件下，强势利益集团往往占有甚至垄断“表达”渠道。这种情况一旦左右现实发展方向，就会加剧社会利益关系的失衡，导致社会矛盾激化。

经济转轨必然引起社会利益结构和思想观念方面的分化和整合。与改革前那种以平均主义为基础的阶级斗争统摄社会的状况相比，这种分化和整合无疑是巨大进步。问题的关键在于，如何形成合理和有效的利益调节机制，避免、抑制和化解社会利益关系方面的过度失衡和矛盾。

《21世纪》：那么如何引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求？利益表达和协调机制的原则是什么？

高：首先是要调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，扩大公民参与社会治理的空间。手段是通过完善社区自治、民间救助和慈善团体，使公民在广泛参与社会治理过程中形成新的和谐关系。

关键是政府应改变“包揽一切”的做法，适当合理地向社会“分权”或“还权”于社会，通过发挥社会中介组织的作用，形成社会“自组织”机制，以防止因政府某些短期决策失误导致的社会失衡。

《21世纪》：作为一个中国改革的参与者，您认为中国过去26年的改革方向是否正确？改革中也出现了许多问题，如何看待这些问题？现在有一种全面否定改革的声音，您如何评价？我们应当如何取得改革共识？

高：有的学者认为“改革的共识基本破裂”，我认为这样的评价值得商榷。现在改革的结果是大部分人受益、生活水平提高，国力增强，这些是应该肯定的，而且大家也都承认，如果不改革旧体制，就是死路一条，这是大家共识的。但现在问题确实存在：“杂音”在增多，改革的动力在减少。

回顾中国20多年改革的历程，人们有充分理由为改革所取得的巨大成就和社会进步而感到鼓舞，这是坚定继续深化改革信心的基础。同时，若干深层矛盾依然对经济社会发展构成明显的障碍或制约，其中有些矛盾不过是传统体制基本矛盾的延续或进一步显现，有些是因经济转轨和社会转型中社会利益分化和调节机制不足而产生的。这些矛盾的存在并不能构成否定改革成就和道路选择的依据，但却足以说明中国改革依然任重而道远。

《21世纪》：您刚才提到改革动力不足，但改革仍是解决现存问题的一把利剑。那么未来改革的动力源在哪里？我们该持有怎样的改革观？

高：动力在减弱。原因在于不像过去改革是大家都受益，现在改革改到垄断部门，垄断部门当然动力不足了。改革走到今天这一步，需要更高层次的改革协调机制和部门，以增强大家对改革的信心。

至于新的动力源，来自于内外压力。如对于改革垄断部门，虽然改革阻力很大，但是我们改革的目标是建立社会主义市场经济体制，更大程度上发挥市场对资源配置的基础作用，这就必然要求加速推进改革，这就是动力。

改革的根本目的是维护人民群众的根本利益，造就每一个人都能全面发展的体制环境。当前尤其要做好就业、社会保障、教育、医疗、扶贫、环保和安全生产等方面的改革工作。要防止某些权力主体或垄断利益集团假“改革”之名行“牟利”之实，直接对“困难群体”进行剥夺；特别是在教育、医疗、市政等公共服务领域，要防止权力“寻租”的现象。

改革观的核心是以人为本，也就是要坚持为经济主体和广大人民创造公平竞争的环境，同时也要强调对结果不平等进行矫正的分配调节，使全体人民能够普遍地分享改革发展成果，这是改革获得“合法性”即社会公正性的基本前提，是构建社会主义和谐社会必须坚持的改革观。

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