解决一个矛盾，搞好两个服务，创新三个理念——关于建设公共服务型政府的思考

——2005年7月13日高尚全在中国改革高层论坛闭幕式上的总结性发言

如何加快政府职能转变，如何建设公共服务型政府，两天来与会的国内外专家讲了不少建设性的意见，使我受到不少启发，结合我的思考，我想用一、二、三来概括：一就是解决一个矛盾，二就是搞好两个服务，三是创新三个理念。

一、解决一个矛盾

建设公共服务型政府，必须着力解决一个主要矛盾。中国在经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映。党的十一届中央委员会第六次全体会议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”当前，公共产品严重不足与私人产品大量过剩是必须着力解决的一个突出矛盾。我国经济社会发展既面临经济发展黄金时期的机遇，又面临社会矛盾凸现时期的挑战。正如马凯主任在开幕式讲话中所说的：“我国处在一个‘黄金发展时期’和‘矛盾凸现期’并存的关键时期”。解决好这个主要矛盾，才能使我国经济社会保持全面持续协调发展。

我国正处在社会结构发生重大变化时期，在全面建设小康社会中，在不断提高广大人民生活水平的同时，也形成了数量庞大的弱势群体，如失地农民、下岗职工、进城农民工等。他们普遍存在着看不起病，孩子上不起学，种田无地，就业无岗，社保无份的问题。近年来群众性事件不仅数量明显增多，而且规模不断扩大，从1994年的1万多起上升到2004年的7.4万多起，已经成为影响社会稳定的突出问题，加大了社会风险程度。根据民意调查，我国目前存在两大主要风险，一是社会风险，二是金融风险。金融风险可以转化为社会风险，因此防范社会风险，要引起我们更多的重视。拉美一些国家的经验教训表明，这些问题和矛盾如果处理不当，必将影响国民经济和社会发展、社会稳定和人民生活的提高。

为了适应公共需求的全面快速增长，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力，集中到发展社会事业和扩大公共产品供应上来，切实解决好民生问题。

二、搞好两个服务

建设公共服务型政府，必须以搞好两个服务为前提：

一是政府职能要转到为市场主体创造平等竞争环境和提供服务上来。在社会主义市场经济条件下，政府的职能，无论是经济调节、市场监管、社会管理，其本质都是公共服务。强化政府公共服务职能，是有效化解社会矛盾的基础和前提。政府要维护市场公平竞争和效率，同时要防止权力“寻租”性腐败。从计划经济向市场经济转轨中，基于个人能力和公平竞争导致的收入差距是不可避免的，是合理的，不是社会争议的焦点。而真正的焦点在于行政权力参与市场化分配产生的不公平。一个突出的问题是，行政性资源配置中的权力市场化问题，如80年代中期利用产品“双轨”价差牟利，90年代要素市场化中的“寻租”，近年来土地批租转让、资金信贷以及资本市场“圈钱”等领域腐败迹象。这是对社会财富的瓜分，它在形成少数“暴富”阶层的同时，不但侵犯了他人创造财富的收益，而且减少了社会可支配的经济资源，加剧了社会矛盾，引发了广大人民的不满。

政府强化公共服务型职能，必须制定和完善市场规则，打破行政性垄断，着力创造一个有利于市场主体平等竞争的市场环境。为了维护市场的公平竞争，实现社会公平和正义，防止权力“寻租”性腐败，必须从体制源头上解决行政性资源配置和权力市场化问题，严格限制行政权力介入的领域，并对权力运行进行有效的监督。

二是政府职能要转到为人的生存和发展创造良好、持久、和谐的环境和提供服务上来。我们的改革也好，发展也好，经济结构调整也好，都是为了一个共同的目的，就是坚持以人为本，不断提高人民群众的生活质量和水平，不断满足人民物质文明和精神文明的需要，走共同富裕的道路。当前和今后要重视解决人民群众全面快速增长的公共需求与公共产品供应严重不足的矛盾，特别是对弱势群体，政府一要通过公平的政策和制度安排，保护他们的合法权益；二要调整支出结构，集中财力解决群众迫切需要解决的医疗救助、义务教育和救灾等问题，尽快解决弱势群体的社会保障问题；三要建立利益的均衡机制、利益表达对话机制；四要通过税收调节收入分配中的不合理现象。五要扩大公民依法参与社会治理的空间，引导各利益主体以理性、合法的形式表达利益诉求，使公民在参与社会活动中建立新的和谐关系。

三、创新三个理念

建设公共服务型政府，必须创新并坚持三个理念。

一是坚持人民是创造财富的主体理念。人民群众是建设和谐社会的主体，是创造社会财富的主体。激发全社会的活力，首先要善于引导和激发人民群众的创造力，这是建设和谐社会的基础。政府是创造环境的主体，要把实现人民利益最大化作为改革和发展的最终目的，使全体人民共享改革发展的成果。

二是坚持“非禁即入”的理念。从“允许性”理念转变到“禁止性”理念，是政府转型的重要突破口。计划经济体制下，凡事要经过允许、审批才能干，这种理念抑制了创新；市场经济条件下，凡事只要法律不禁止的企业和私人都是可以干的，这种“非禁即入”的理念扩大了创新空间。党的十六届三中全会《决定》提出，只要法律不禁止的，非公有制经济企业可以进入公用事业、基础设施等领域。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营经济等非公有制经济发展的若干意见》进一步扩大了市场准入的范围，提出允许非公有资本“进入垄断行业和领域”，“依法平等取得矿产资源的探矿权、采矿权”，“进入社会事业领域和金融服务领域”。“非禁即入”的理念，不仅对促进非公有制经济的发展而且对整个国民经济和社会的发展都有重要意义，更重要的是可以激发企业和人民群众的创造力，使财富的源泉充分涌流出来。

三是坚持依法行政的理念。首先，确立政府只能做法律（法规）规定的事情的理念，也就是说法律（法规）不规定的事情政府是不能做的，政府的行为不能有随意性，依法行政是规范政府行为的前提和基础。当前，应特别重视界定行政立法主体的立法权限和约束条件，防止个别部门以“法”扩权或越权谋取集团利益。其次，明确政府的公共职能，解决转型中的政府“越位”、“缺位”、“错位”问题，大力减少直接干预微观经济主体的行为，强化公共产品供给和服务，完善社会保障的基础平台，建立健全对贫困地区和贫困人口的转移支付制度；三是完善政府行为的监督机制，政府的公共权力的行使要透明，形成政务公开的制度性框架，发挥审计、监察部门、媒体和人民群众的监督作用。

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