把推进政府转型作为建设和谐社会的中心和重点

——2005年6月25日高尚全在“政府转型与建设和谐社会国际论坛”上的致辞

中国（海南）改革发展研究院与德国技术合作公司共同举办的“政府转型与建设和谐社会国际论坛”今天在这里隆重举行。首先，我代表中方会议主办机构，向来海南参会的国内外官员、专家学者、企业界和新闻界的各位代表，各位来宾表示热烈地欢迎！向积极参与和支持我院改革研究事业的各界朋友表示衷心地感谢！

建设社会主义和谐社会，是我们党执政的重要目标，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，反映了中国人民创造美好生活的共同愿望。我们党对“和谐社会”的理念的认识，是一个逐步深化的过程。党的十六大提出，把社会更加和谐作为全面建设小康社会目标之一。

十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，要求实现“五个统筹”：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这“五个统筹”，实际上是对和谐社会的具体设计，落实科学发展观就是实现和谐社会的前提。

党的十六届四中全会《决定》指出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。”《决定》还指出“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。”，把不断提高构建社会主义和谐社会的能力作为提高党的执政能力的重要内容，第一次把和谐社会放在同经济建设、文化建设、政治建设和人民生活水平提高并列的位置，使社会主义事业的整体布局成为政治、经济、文化、社会为一体的整体，为社会主义事业的全面发展提供了更加系统、坚实的基础。

去年年底的中央经济工作会议进一步明确提出，2005年经济工作的一大重点就是，“坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会”。把建设和谐社会的目标当作重点的任务来抓。

从这个过程可以看出，在科学发展观的指引下，我们开始强调社会发展和人的全面发展。过去人们对小康社会的理解更多的体现在数量方面，而和谐社会的提出则强调了质量方面，表明我们开始重视经济发展和社会发展的质量，而不仅仅是经济指标的增长。中央提出建设社会主义和谐社会，是全面贯彻科学发展观的内在要求，也是我国经济、社会发展的迫切需要，充分体现了广大人民根本利益之所在。

在这种情况下，我们举办这次国际论坛，把以人为本与公共政策的转型，收入分配体制改革中的公平与效率，社会责任、公共利益与公共治理，以公共服务为中心的政府转型等问题列出来，作为主要议题进行集中讨论，认真研究建设和谐社会的基本问题和基本规律，对下一步我国的改革发展，对当前正在进行的十一五规划，都具有十分重要而现实的决策参考意义。

下面我以“把推进政府转型作为建设和谐社会的中心和重点”为题，谈几点意见。

一、建设和谐社会面临的三大挑战

什么是和谐社会？和谐社会是一个系统的概念，理论上说，是一个社会各阶层和睦相处，社会各成员各尽其能、各得其所的社会，是人们的聪明才智、创造力得到充分发挥和全面发展的社会，是经济社会协调发展的社会，是人与人、人与自然协调相处的社会。26年的改革开放取得了举世瞩目的巨大成就，改革促进了社会生产力的发展和人民生活水平的提高，但是当前仍面临问题和挑战，存在很多不和谐的地方，我认为主要可以归结为以下三个基本问题：

（1）社会发展滞后于经济发展。社会事业，特别是教育、卫生等事关全体人民福利的社会事业发展滞后是困扰和谐社会的一个大问题。和谐社会应该是经济发展和社会发展并进的社会。但是，我们过去一段时间，重增长，轻发展，造成社会发展严重滞后于经济发展，不仅与和谐社会的目标相悖，而且经济发展本身也受到了严重制约，造成消费增长不力，主要靠投资拉动增长的局面。经济发展是社会发展和进步的物质前提，但是，经济发展不等于单纯的经济增长，经济增长如果不能同人民物质、文化生活水平和质量的整体提高结合起来，不能促进普遍的社会公正与社会进步，就可能加剧社会矛盾。

（2）经济发展不均衡，城乡之间差距很大，地区差距和贫富差距很大，农民收入增长缓慢突出。和谐社会应该是城乡协调发展的社会。但是，近年来，我国城乡经济发展差距在逐年扩大，农民增收难，特别是农村各项社会事业，如基础教育、公共卫生服务、社会保障事业投入不足，严重滞后于城市发展，已经阻碍了小康社会目标的实现。三农问题不仅仅是涉及农民的问题，而且是涉及经济转型、城乡关系、体制结构的综合性问题。和谐社会应该是各地区共同发展，共同提高的社会。但我国的地区发展也是不平衡的。从全国来看，东中西部经济发展呈现阶梯形下降趋势。如何加快中西部地区的发展是我们面对的重大课题。西部大开发已经实施了很长时间了，中部各省也开始提出“中部崛起”的口号。但是，发展不仅仅是上项目、拉投资、搞基础建设，中西部的差距更多的体现在观念和制度上。无论是“西部大开发”、“振兴东北”，还是中部崛起，都不是一朝一夕之功，需要逐步改变观念，落实科学发展观，搞好体制创新。

（3）人与自然关系失衡。和谐社会应该是人与自然长期协调相处的社会。过去我国的经济增长是粗放型的增长，在很大程度上是以高投入、高消耗为代价的，这不是可持续发展的道路。我们要发展循环经济，建立资源节约型社会发展机制，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境，尽可能减少因环境污染、资源破坏对社会发展和人民健康造成的不良影响。我们看到，在GDP政绩观还没有根本破除的情况下，各地浪费资源、破坏环境的现象很难得到有效地缓解。

针对这些不协调，十四届三中全会提出了“五个统筹”的要求，这“五个统筹”就是构建社会主义和谐社会的重要内容。我们要按照“五个统筹”的要求构建和谐社会。

二、必须通过深化改革、尤其使深化政府改革来解决建设和谐社会的体制性障碍

当前社会中存在着的诸多影响和谐却又长期得不到解决的问题，都与体制性障碍有关。必须通过深化改革来解决这些突出矛盾。26年的改革已经使现实利益格局乃至权力架构发生了深刻变化，改革诉求日益越出“纯”经济领域，不断触及社会的、政府行政管理的和政治的层面。在新形势下，经济改革如果不辅之以相应的政治改革和制度安排，不仅难以取得深入进展，而且有可能增加社会动荡和不稳定因素，加剧社会的不和谐。因此，如何协调推进经济领域和非经济领域的改革，既是今后改革面临的重大问题和挑战，也是建设社会主义和谐社会的关键。

首先，构建和谐社会必须坚持“人民是创造财富的主体，政府是创造环境的主体”的理念。人民是建设和谐社会的主体，是创造社会财富的主体。要激发全社会的活力，首先要善于引导和激发人民的创造力，要尊重人民的首创精神，尊重改革和发展的创新实践，这是和谐社会的坚实基础。政府的职能要转到为市场主体服务，创造良好的环境上来。要把实现人民的利益最大化，实现共同富裕作为改革的最终目标，要建立人民利益的有效实现机制，使人民能分享改革和发展的成果。

其次，构建和谐社会必须解决体制性障碍。为了维护市场公平竞争，实现公平、公正和正义，防止权力“寻租”性腐败，必须从体制源头上解决行政性资源配置的权力市场化问题，严格限制行政权力介入的领域，并对权力运行进行有效的监督。政府对人民负责、“权为民所用”，是一切政府行为的根本出发点和归宿。为防止政府随意扩大权力、抑制公民和社会创新活动，要强调行政行为的法律授权，无论是投资领域的选择，还是行政审批的设定，都要求有明确的法律规定。要确立政府只能做法律（法规）规定的事情的理念。

第三，构建和谐社会必须强化政府的公共服务职能，大力减少政府直接干预微观主体的行为。明确政府公共职能，主要是在非市场领域或市场本身无力调节的领域充分发挥政府作用。一是制定和完善市场规则，打破行政性垄断，消除产权歧视，强化产权保护，致力于创造一个有利于各市场主体平等竞争的市场环境；二是协调经济发展与社会发展的关系，加强公共基础设施建设、义务教育、科技基础研究、生态和环境保护，为社会提供市场机制所不能提供的公共产品和服务；三是完善收入分配职能，在完善分税制、企业和个人所得税基础上，建立和健全规范的对贫困地区和贫困人口的转移支付制度，完善政府社会保障的基础平台，发展社会福利事业，逐步形成较为完整的多层次的社会保障体系，努力实现社会的公正、公平和正义；四是完善政府行为的监督机制，公共权力要透明，通过建立和完善信息公开发布制度，提高市场主体依据政策信息自主决策能力。

第四，构建和谐社会必须坚持社会治理的法治化。随着改革的不断深入，利益多元化和思想观念多样化成为不可避免的现象。因此，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，推进科学执政、民主执政、依法执政，全面建设社会主义政治文明。当前尤其要抓紧建立利益协调机制和利益表达、对话机制，防止和化解社会利益关系的失衡和矛盾；逐步有序扩大公民参与社会治理的空间，引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，处理好各种利益关系，使公民在参与社会治理过程中建立新的和谐关系。同时，要特别关注弱势群体的利益，这是建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的不可缺少的条件。

三、当前和“十一五”期间要把政府转型作为建设和谐社会的中心和重点进行规划

２６年来改革与发展的经验证明，经济体制改革与社会发展始终是一个互动过程。在当前和“十一五”期间，政府职能及其运行是贯彻科学发展观的决定性体制因素和关键。如果说２０多年来以企业为中心的改革成功地塑造了社会主义市场经济的微观基础，为经济持续快速发展奠定了体制条件，那么，促进经济社会和人的全面发展，必然要求改革的重心转向政府体制。

第一、我国当前经济社会发展中存在的突出矛盾，深层次原因在于改革的不到位。而改革在多方面不到位，其主要原因在于政府职能转变不到位。如果不及时把政府转型作为下一步改革的中心和重点，改革必然会多方面受制于政府改革滞后的现状。

第二、贯彻和落实科学发展观是建设和谐社会的本质要求。按照科学发展观的要求，发展不仅仅是经济发展，更不是单纯的经济增长，人民物质、文化生活水平和质量的提高，社会公正的普遍实现，与社会进步相适应的制度文明，都将成为发展的重要内容和目标。因此，政府职能转变不仅是贯彻科学发展观的制度前提，而且必然要求进一步调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系。离开这些关系的调整，政府职能转变就难以深化，科学发展观就会流于一般口号。

第三、在经济市场化格局已经基本形成的条件下，经济发展的主体力量在市场，政府的作用主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。政府应改变计划经济时期遗留下来的直接控制和领导经济发展思路，继续扩大市场机制主导经济发展的深度和广度。政府只有在摆脱直接主导经济运行、甚至直接主导市场竞争的条件下，才能真正贯彻科学的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。

第四、我国社会领域出现的许多突出问题，比如老百姓看不起病，上不起学等问题，都与公共服务体系的不完善直接相关。要解决这些问题，必须进行彻底的政府职能转变，建设一个公共服务型政府。

第五、经过26年的改革和发展，一个多元化的社会框架逐步显露。这意味着我国当前已经进入了一个社会利益调整的关键时期。几乎每一项公共政策的出台，都会有不同的声音出现。政府只有改变原有的治理模式，才能够有效地回应经济社会发展的客观要求。

必须注意的是，在把政府转型作为下一步改革中心环节的情况下，改革就变成了政府自己改自己。我们必须清醒地认识到，目前改革仍处于攻坚阶段，解决深层次的矛盾要靠改革，贯彻落实科学发展观要靠改革，巩固和发展宏观调控的成果也要靠改革，但现在缺少一个协调改革的机构和机制。

实践经验表明，靠部门自我改革缺乏动力，缺乏协调机制，因为改革本身就是要调整部门的既得利益，垄断部门自己改革，没有积极性，甚至可能会强化部门利益。因此，我在前一个阶段建议，必须建立新的改革协调机制。提出三个建议方案：一是恢复国家体改委；二是建立国务院经济体制改革协调领导小组，由国务院总理兼任组长，发改委、财政部、人民银行、国资委等有关部门一把手作为小组成员；三是扩大发改委的改革职能。

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