加快形成有利于经济发展方式转变的体制机制

在应对国际金融危机冲击中，我国率先实现了经济形势总体回升，取得了显著成果。在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到，当前我国经济回升的基础还不牢固，经济回升内在动力仍然不足，结构性矛盾仍很突出，农业基础仍不稳固，就业形势依然严峻。

中央经济工作会议强调，这场国际金融危机使我国转变经济发展方式问题更加突现出来。综合国际国内经济形势，转变经济发展方式已刻不容缓。我们要把加快经济发展方式转变作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措。

一、为什么我国经济发展方式转变长期滞后

我国政府在上个世纪90年代就提出转变经济发展方式，虽然有不少变化，但总体上说，我国的经济发展方式仍然是粗放式的，当前我国经济社会发展同人口、资源、环境压力的矛盾越来越突出。建国六十年来，我国GDP增长了14倍，但矿产资源消耗增长了40多倍。因此，主要依靠物质投入、外延扩张的传统经济发展方式就难以为继了。国际金融危机对我国经济的冲击，实质上是对不合理的经济方式的冲击。当前我国面临的许多问题和困难，根源在于经济发展方式转变的滞后。实现经济发展方式转变，要靠改革，要加快形成有利于经济发展方式转变的体制机制。

１．从资源配置来看，生产要素市场还很不完善，市场机制还不能充分发挥作用。突出问题是，资本、土地等要素市场发育滞后，价格形成机制过多的受到行政干预，价格杠杆很难有效地发挥作用。土地作为最重要的生产要素之一，大部分掌握在政府手中。在当前的政绩考核制度和征地制度下，土地成为政府的主要财政收入来源和招商引资的手段，一些地方政府为了招商引资，不惜人为压低土地出让价格。往往是一届政府就把几十年的土地都批出去了，土地价格不能反映其价值，结果就是鼓励企业扩张规模，使得我国这么一个土地资源稀缺的大国，还有大量的土地利用效率很低，浪费严重。再比如，由于水价形成机制不健全，用水结构不合理，在一定程度上导致了我国水资源利用效率不高，水污染严重，水资源短缺和浪费现象并存，严重制约了经济发展。此外，煤、电、油等能源的价格也没有放开，总体价格水平偏低，不能反映其稀缺程度。在我国目前的矿产资源开采体制下，获取开采权的成本很低，也使得价格和成本的严重脱离，这种扭曲的价格机制不能反映我国资源稀缺情况，造成了使用中的大量浪费。从社会资金配置来看，我国的资本市场还不完善，目前企业所需资金主要来自银行贷款。但是，我国利率还没有实现市场化，利率水平偏低，不能反映资金供求关系，并且信贷资金的配置往往受到行政干预。信贷资金的低成本也诱使企业扩大规模，上项目。

２．从市场中的主体看，政府对经济起着主导作用，并且经常直接干预经济活动。由于历史原因，我国的企业投资自主权还没有真正落实，其主要问题是：政府投资决策的机制不规范，政府投资责任追究制度不健全，决策者不对决策后果负责。在当前的考核体制下，造成了政府追求政绩，政府官员忙于招商引资上项目的现象，并且由于官员任期较短，投资往往集中在短期见效的项目上，甚至不惜引入对当地环境造成严重污染的项目。而真正需要政府关注的教育、医疗、农业等领域，却投入不足。这使得我国投资率居高不下，并且投资结构扭曲，导致资源配置的低效率。

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3．目前的财税政策等制度安排不利于经济发展方式转变。目前我国的财税体制实行的是分税制，出于对本地财政收入、就业的考虑，地方政府会容忍甚至鼓励一些高污染的项目。我国钢铁生产能力严重过剩，但要淘汰落后生产能力难度和阻力很大，因为要触动地方利益，影响地方政府的政绩、税收和就业。再比如，我国的矿产资源属于国家所有，有偿使用。国家通过收取资源税和资源补偿费体现其矿产资源所有者权益。但是计税方式不合理。拿煤炭资源为例，资源税和资源补偿费是以煤炭产量和煤炭销售收入为基数计征的。由于煤炭资源税和资源补偿费未与矿井动用的资源储量挂钩，不利于激励生产企业珍惜和节约资源，甚至在一定程度上纵容了资源的浪费，另一方面，征收的资源税和补偿费标准过低，相对于资源的价格几乎微不足道，如我国矿产资源补偿费平均为1.18%,外国一般为2%-8%，黄金、油、气补偿费在我国为1%，在美国为12.5%,澳大利亚为10%。此外，相当一部分煤炭生产企业占有的资源储量，是在矿业权制度确立之前无偿获得的。按照矿业权管理的有关规定，只要不发生矿业权转让，就无需补交矿业权价款。这些因素使得矿产开采企业实际上对资源无偿或近乎无偿的占用，结果就是造成了开采中浪费严重，只开采最容易开采的部分，回收率很低。而且容易产生暴发户和腐败现象。

二、加快形成有利于经济发展方式转变的体制机制

明年乃至未来更长的时期内，改革面临更繁重而复杂的任务，要推进经济发展方式转变，并把发展方式转型作为改革的“主线”，这是一个大思路。由于以上体制方面的原因，我们的经济发展方式转变很难落到实处。要真正转变经济发展方式，必须要从体制创新入手，加快形成有利于经济发展方式转变的体制机制。从现在的情况看，要推进以下几个领域的改革：

第一，加快以经济发展方式转变为主线的经济体制改革。要通过深化市场化改革，尽快建立反映资源要素稀缺程度的价格形成机制、公平竞争的市场秩序、产权边界清晰的微观主体。新阶段完善市场经济体制，就是要实现由政府主导型的经济运行机制向富有活力的市场主导型经济运行机制的转变，加快推进生产要素市场化进程，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用。我国目前的资源性产品价格在很大程度上是政府定价，价格基本上只反映了资源开采的劳动力成本和资金成本，而不能反映资源的稀缺程度。要抑制对要素的过度需求引发的扩张式增长，最有效的办法是改变资源的定价机制，加快建立资本、土地、自然资源等生产要素市场，由市场来决定资源价格。同时要完善有利于经济发展方式转变的财税政策和制度。政府应积极利用财税政策，调控资源的供给和需求。如实行资源有价开采与使用，调动生产者开发和使用替代资源的积极性，实行自然资源资产化管理。完善资源开发利用的补偿机制和生态环境恢复的补偿机制，做好矿产资源开发利用的产前产后工作。另外，要完善财税政策，制定行业标准，扶持使用节能产品的开发，如低油耗、低排量和新能源汽车、节能建筑，同时使用税收政策调节浪费资源的行为。明年要不失时机推进资源税改革，其主要方向是扩大资源的征收范围，提高税率，征收方式则由目前的从量计征改为从价计征。以原油为例，如果按税率3%从价计征，我国的原油资源税额将是原来从量计征的5倍左右。这样可以大大促进节约资源，保护环境。

    第二，加快以政府转型为主线的行政管理体制改革。从改革的历程看，我国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身，而是政府决策与政府转型。要推进投资体制改革和政府职能转变，消除政府扩张投资的冲动，增强其提供公共服务功能。经济发展方式难以转变，最大的障碍在政府职能存在错位、缺位和越位的现象，且行为方式不规范。在当前的干部考核体制和财税体制下，地方政府的行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标，侧重于考虑本届政府的利益，很少考虑下一届政府的事情。因此，就事论事，难以从根本上解决投资率过高问题。根本的办法要靠改革，加快政府职能转变，积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变，建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系，改革干部人事制度，把政府职能转到以提供公共服务为主的道路上来，创造有利于经济发展方式转变的制度环境。转变经济发展方式，最后的落脚点还是在企业。为什么长期以来，企业对发展新产品、新技术、对转变经济发展方式不够热心，一个重要原因在企业转变发展方式面临着风险。以技术创新为重点的发展模式转变，新技术的创新和应用，新产品，特别是战略性产品的研发，最关键的是创新的风险，这需要有序的市场、对技术产权的有效保护、获得可行承诺的经济政策、更加透明开放的产业政策与信息等，这都是政府应提供的公共产品，如果政府不确立公共政府的职能，企业就缺乏转变经济发展方式的约束条件。[page]

第三，加快以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革。保障和改善民生是我们发展经济的最终目的，也是推动经济发展方式转变的重大举措。我国已从私人产品短缺时代进入到公共产品短缺时代。未来几年社会体制改革要着眼于实现基本公共服务均等化、扩大国内消费需求，特别是增加居民消费需求为重点，增强消费对经济增长的拉动作用。要加大国民收入分配制度改革，增强居民特别是低收入群众的消费能力，要努力扩大就业，鼓励全民创业。要注重通过城乡基本公共服务均等化开启农村市场，依靠结构性改革，通过政策创新、体制改革、制度安排和机制建设，稳步推进城镇化，破解城乡二元结构，保证城乡一体化不断取得实质性进展。推进城乡一体化要以土地产权制度改革为重心。我国农村目前最重要的生产资源仍然是土地资源，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。要在确保农民土地权益不受侵犯的前提下，加快健全农村集体建设土地流转市场。同时要建立城乡基本公共服务均等化的制度基础，尽快形成较为完善、城乡统一的国民教育服务制度、城乡统一的医疗卫生服务制度、城乡统一的养老保障制度、城乡统一的公共就业服务制度、城乡统一的最低生活保障制度、城乡统一的社会救助制度、城乡统一的住房保障制度、城乡统一的公共交通服务制度、城乡统一的文化体育制度，等等。

第四，加快以适应低碳经济发展为目标的全方位改革。发展低碳经济正在成为各国在后危机时代推进经济复苏和应对气候变化的基本共识，低碳经济将成为世界性结构调整的基本趋势。中国作为一个负责任的大国，正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标，决定到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％-45％，这将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。如此巨大的应对气候变化责任，使经济发展方式面临空前挑战。我们要利用这个倒逼机制，加快全方位改革。一是要加快政府职能转变，淡化政府的经济建设职能，建设公共服务型政府。二是改革干部人事制度，建立科学的业绩评估体系和考核体系。三是建立发展低碳经济的激励机制和监督机制。四是用多种政策，引导传统产业的改造升级，发展战略性新兴产业，加快技术进步，推广先进的节能技术。出台一系列扶持高新技术产业发展的政策措施，尤其是新能源汽车应成为国家重点扶持的重要产业。2009年中国汽车销售火爆，很快将成为全球第一大汽车市场。在中国推动新能源汽车，以中国巨大的国内消费市场，有可能走出一条不同于其他国家的路子，甚至会颠覆传统汽车产业的某些模式。五是要改革改进国内统计、监测、考核办法，增加信息公开的透明度，引入多种形式的监督机制。六是改变人们的生活和消费方式，全国如果三分之一使用节能灯，就相当于三峡大坝的发电量。

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