权赫星：浅谈我国开展政府绩效审计的问题与对策

   随着我国经济的发展和公共财政体制的逐步建立，审计监督的对象，审计的重点和内容，审计目标等都在发生新的变化。为适应新形势的要求，国家审计机关开始了政府绩效审计的积极探索。与美国、英国、加拿大、澳大利亚等已经开展绩效审计的国家相比，我国的政府绩效审计起步较晚，迫切需要开展政府绩效审计理论与实务的研究。如何在我国发展政府绩效审计，一直是众人关注的议题。本文旨在讨论政府绩效审计的工作内容，分析在我国迟迟不能成行的原因，最后结合各国经验希望提出一些有用建议。

　　一、政府绩效审计的意义

　　政府绩效审计就是指国家审计机关按照一定的法律和标准，对政府及其部门、其他组织的财政经济管理活动的经济性、效率性和效果性进行审查，并做出独立、客观、系统地评价，以检查公共资源责任和提高绩效为目标的一种独立性的经济监督活动。

　　财务收支审计关注的是所有的资金支付是否符合财经法规，而绩效审计则关注所有的资金支付是否必要，是否做了政府应该做的事情。这就是从核心层来判断政府所做的事情是否绩效，它从宏观的层面分析评价经济活动中出现的问题，发挥了审计更本质的监督作用。因此，由传统的真实性、合法性财务收支审计逐步向真实、合法、绩效并重的绩效审计过渡，已成为国家审计的发展方向。

　　实施政府绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本——效益、成本——效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污、浪费问题，从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，以促进党风和政风的好转，进一步提升党的执政能力。同时，开展政府绩效审计能够揭示个别政府部门设置是否科学，职能是否交叉，社会服务功能是否完善，资源利用与提供的服务是否匹配等方面的问题；同时也可以揭露政府工作人员工作不力，而导致决策不当，错误决策、盲目决策、轻率决策，以至于出现违背社会经济发展规律，脱离客观实际，大搞“政绩工程”、“形象工程”，造成严重损失浪费等问题，以牢固树立和落实科学的发展观、正确的政绩观，提升服务意识，促进经济社会和人的全面发展。

　　随着经济全球化的进程加快，全球资源有限的情况下，政府应尽可能经济有效的使用资源。所有的财政支出，都要精打细算，厉行节约，把有限的资金用在刀刃上，发挥最大的使用效益。在我国财力有限的情况下，对财政支出的绩效进行经常性的监督和检查，有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制，提高财政支出的绩效。这样我国财政支出一方面可以维持国家职能部门自身的正常运转，另一方面能为社会提供更多的公共服务，从而确保国家在社会经济生活中的职能的正常发挥。

　　二、我国开展政府绩效审计存在的问题

　　（一）现行审计体制不健全。

　　《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》都规定了“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。这种将审计设在政府内部，在政府首长的领导下实施审计监督的审计体制，将审计监督主体与审计监督对象，共处在一个利益主体里，同受同一行政首长的领导。尤其是地方审计机关，人员编制、经费来源、福利待遇等，都依附于地方政府，这样就将审计置于自我矛盾中，很难真实、全面、完整的反映问题。

　　（二）环境不尽人意，相关法规制度不健全。

　　绩效审计的环境包括政治、经济、法律和社会环境。目前还存在许多亟需改善的环境因素，绩效审计法律的强制性不高；社会环境的好坏也影响着绩效审计，如审计社会地位与其所发挥的职能不相称，会计资料及其他数据资料存有虚假增加了绩效审计的成本和难度、许多被审计单位的责任人对审计工作有抵触心理等。

　　目前我国政府绩效审计的研究文献大多是“拿来主义”，我国未制定政府绩效审计准则，也没有适合我国国情的政府绩效审计理论成果作指导，政府审计准则体系也还处于逐步完善之中，尚未形成完整的理论体系。探索中国特色绩效审计尚处于初始阶段，相关制度规范还未配套完善。在制度规范上，审计署1至8号令基本上未涉及绩效审计。在审计标准上存在空白，既没有绩效审计方面的评价标准，也没有绩效审计方面可操作性指导文件。在实践中，各地审计机关尚处于绩效审计的探索阶段，没有系统的理论基础培训和业务指导。

　　（三）缺少统一的绩效审计评价体系。

　　目前在我国尚未建立科学、规范的效益审计评价体系。由于公共财政资金涉及行业多，且公共部门提供的非营利性服务，难以用单纯的经济指标对公共资金的使用绩效和行政成本的控制进行具体的量化分析。因此，政府绩效审计评价体系的建立相对滞后，各地的实践也是“百花齐放、百家争鸣”，缺乏统一的评价口径。

　　绩效审计在经济性、效率性和效果性方面还缺少通用的评价标准。绩效审计应当在一定的标准参数范围内进行，如果缺少这些法定的标准，绩效审计就不能很好地审查计划项目的效果和社会收益情况，无论是一个企业，还是某项政府投资计划，直接的经济效益都可以利用现成财务计量技术来进行分析和衡量，但是间接的社会经济效益就不好计量了。因此，还需要进一步完善适合绩效审计的评价技术及其标准。

　　（四）审计人员结构有待优化，素质亟待提高。

　　绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更趋复杂，对审计人员的要求更高，既要有懂财务的审计师、会计师，又要有精通工程项目的设计师、工程师，还要有懂经济、会管理的经济师、评估师等，才能满足绩效审计的需要。但从我国目前审计队伍的组成来看，懂财务的审计师、会计师占了大多数，精通工程项目的设计师、工程师所占比例较少，而懂经济、会管理的经济师、评估师更是少而又少。

　　此外，部分审计人员对绩效审计的认识不充分，业务实践技能、政策理解水平与绩效审计的要求有一定差距，尤其某些专项资金的绩效审计，涉及行业包括工程建设、循环经济、文化教育各方面，这就要求审计人员不断扩展知识和技能，提高综合素质。审计人员进行绩效审计需从理论和实践上理解应如何制定计划，应如何获得和评价审计证据，而后按照审计职能各阶段开展工作，然后得出与被审计部门各项活动或规则有关的审计结论。

　　三、我国政府绩效审计的改进对策

　　（一）推进审计体制改革，强化审计独立性。

　　强化审计独立性是解决我国政府绩效审计当前问题的关键。独立性是审计的灵魂，审计机关若能实现垂直领导，有独立的财权和人事权，消除人才流动的门槛，既实现了人力资源的共享，也避免人员的冗余。倘若我国政府绩效审计能拥有自主使用的专项基金，那么就可采取全程监督、跟踪审计的审计模式，以充分的资源作为保障达到最佳的审计效果。

　　（二）建立健全绩效审计的法律、法规。

　　强化绩效审计理论研究，完善相关的法律法规建设，让绩效审计有法可依，有据可考。笔者认为应在《审计法》和其他相关法律法规中对国家审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标等加以明确，以便在最大程度上保障国家审计的独立性和权威性，为开展绩效审计提供良好的法制环境。还要认真总结以往经济责任审计和专项资金审计中效益评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定。

　　（三）建立科学可行的指标评价体系。

　　建立科学可行的指标评价体系，有利于全面考核、系统评价各级政府及其职能部门在履行行政管理职能和提供公共服务方面所占有和耗费的物质资源和人力资源的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性的状况。绩效评价指标体系的设计既要科学合理，又要简明易懂，可操作性强。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。政府绩效审计指标内容应包括效益指标、政府成本指标、政府业绩指标、行政效率指标以及公平和环保方面的指标。此外，还应注意定性指标与定量指标的结合、长期指标与短期指标的结合、正面指标与负面指标的结合以及经济效益和社会效益的结合、当前利益和长远利益的结合等。

　　（四）加强审计系统人力资源开发。

　　绩效审计不同于传统审计，需要新的观念、新的技术、新的方法，绩效审计的真正实施需要训练有素的人员。否则只能停留在理论研究和良好愿望之上。因此，绩效审计需要加强人员培训，包括到绩效审计搞得好的国家深造，学习国外的先进经验，培养一批具备带领多方面专家组成的审计小组完成预定审计任务能力的绩效审计骨干。

　　针对目前审计队伍中会计审计人才占主体的现状，以培养复合型人才为目标，当前要加强经济管理、工程和计算机等方面的知识培训，提高审计人员评价政府工作绩效的意识，使其能够深刻地理解政府的工作。在出现专门性需求和临时性需求的情况下，以控制审计风险为前提，对一些涉及国计民生和社会关注的绩效审计项目，还可以选择经验丰富、公众信任的审计中介机构合作完成，以保证审计的公正性和客观性。

　　（五）转变观念，突出重点。

　　绩效审计是更高层次的审计目标，是审计工作的发展方向。国外许多国家的政府审计情况表明，所谓的绩效审计主要是检查财政资金的使用效果。所以，在这方面我们一定要转变观念，不能一提绩效审计，就想到企业审计，就要开展对企业效益的全面评价。绩效审计，也要注意突出重点。

　　从当前情况看，要重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目。这些资金和项目具有财政投入大、政策性强、社会关注的特点，有的还直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定。而且从以往情况看，由于管理和机制等方面的原因，这些方面存在的问题也不少，由此入手开展绩效审计，容易取得效果，实现突破，摸索积累经验。在审计过程中，要紧紧抓住资金流程这个主线，从立项、拨付、管理等环节着手进行检查，评价投资效果，看是否达到了预期的目标，经济和社会效益如何。

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