海南省人民政府贯彻国务院关于加强市县政府依法行政决定的实施意见

海南省政府文件

海南省人民政府贯彻国务院关于加强市县政府依法行政决定的实施意见

琼府〔2009〕30号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

为了贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号，以下简称《决定》），加快我省推进市县政府依法行政、建设法治政府的进程，确保《全面推进依法行政实施纲要》提出的用10年左右的时间基本建成法治政府的目标顺利实现，结合我省实际情况，提出如下实施意见：

一、强化对《决定》的宣传教育、营造依法行政的良好氛围。各市县政府及其部门要充分认识加强市县政府依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性，以各种有效形式开展对《决定》的宣传教育活动，进一步深化市县行政机关工作人员对《决定》的学习，切实增强市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力，将思想和行动统一到《决定》精神上来。同时要大力宣传与经济社会发展紧密相关、与群众生产生活密切联系的法律法规。大力推进法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，不断弘扬法治精神，促进自觉学法守法用法社会氛围的形成。

二、健全市县领导干部学法制度。要建立自学和集中学习相结合，以自学为主的领导干部学法制度。每年要制定学法计划，落实内容、时间、人员、要求等，并将学法计划报海南省推进市县政府依法行政工作领导小组办公室。要认真落实政府常务会议学法制度，原则上每季度安排一次常务会议集中学法。政府常务会议在审议重大行政决策事项前，应当就所涉及的相关法律问题进行法律知识的专题学习。各市县政府每年要有计划地组织市县领导干部集中学习法律知识，针对新颁布和新修订的重要法律，可以聘请省内外法学专家学者举办专题讲座。

三、制定《全省市县政府行政工作人员法律知识培训考试大纲》，明确培训内容、学时和考试标准。各市县政府要严格按照考试大纲的要求，认真组织市县政府行政工作人员的培训，将培训、学习结果作为行政工作人员年度考核内容和任职晋升的重要依据。省和市县干部培训机构要采取轮训的方式，对市县主要领导干部进行法律知识培训，培训内容以行政法规和规章为主，提高领导干部的法律意识和依法行政的水平。对从事行政审批、行政执法、政府法制工作等工作部门的公务员，还要进行专门的法律知识考试，考试不合格的，不得上岗。市县政府考试录用公务员时，公共科目中法律知识所占比重不得少于20%。

四、建立领导干部任前法律测试制度。将法律知识考察和测试纳入领导干部任职前考核内容，重点考察领导干部对履行职责所必备的法律知识的掌握情况。对拟担任公安、国土、交通、建设、发展和改革、商务、文体等涉及行政审批、行政处罚项目较多的部门领导，任职前必须进行法律知识测试，测试工作由市县组织人事部门会同法制机构进行。考核和测试结果作为任职的重要依据。不合格者，暂缓任用。

五、完善重大行政决策听证等制度。凡涉及政府价格决策、环境影响评价、城市规划、土地利用总体规划的编制和重大调整、市政重大基础设施建设、政府重大投资项目的立项审批、城镇房屋拆迁、农业土地征用的补偿安置方式和标准、国有企业改制、社会保障标准制定和修改、征收数额较大的财产、没收数额较大的非法所得等涉及公共利益和群众切身利益的重大事项，都必须采取各种形式，充分听取各方面的意见，必要时可以公开征求社会公众的意见。

对法律、法规、规章规定应当听证的重大行政决策事项，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的外，都要进行听证。要按照公平、公正、效率、便民的原则，明确听证程序，遴选听证代表，向社会公布听证代表名单。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。对听证中提出的合理意见和建议要充分斟酌和采纳；对于未予采纳的意见和建议，要以书面形式向听证代表说明不采纳的理由，并以适当形式向社会公布。

六、建立健全政府首席法律顾问制度。在市县政府推行政府首席法律顾问制度。政府首席法律顾问要参与行政管理、受政府及行政首长委托处理政府法律事务，为市县政府的重大行政决策、行政行为提供法律意见，参与其论证工作；受政府委托，参与政府重大合同的起草、审核、谈判工作；协调政府各部门涉及法律事务的工作和政府执法部门之间因职责不清引起的行政执法争议等。首席法律顾问办公室与市县政府法制机构合署办公。市县行政机关原则上应当聘用公职律师处理法律事务，一般不再聘请社会律师担任政府常年法律顾问。

七、坚持重大行政决策集体决定和后评价制度以及责任追究制度。各市县政府及其部门重大行政决策应当立项调查研究、形成可行性调研报告并经过充分论证，经政府常务会议集体讨论决定，决策中要注意听取不同意见。集体决定的重大行政决策实行行政首长负责的责任制。各级行政机关做出重大行政决策前要由法制机构进行合法性审查，出具法律意见；未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。

市县政府及其部门做出的重大行政决策实施满一年后，应当通过公开抽样调查、跟踪调查等方式，综合评价行政决策的效果，及时发现并纠正行政决策存在的问题。

严格行政决策责任追究制度。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。按照“谁决策、谁负责”的原则，对应当听证而未听证、未经合法性审查、未经集体讨论做出决策或者依法应当做出决策而怠于决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》和《海南省党政领导问责暂行规定》严肃处理。

八、建立健全规范性文件备案登记和定期清理制度。各市县政府要按照《海南省规范性文件制定与备案登记规定》（省人民政府令第188号）的规定，认真做好本级政府及其工作部门和乡镇政府的规范性文件备案登记工作。规范性文件必须按照规定向上一级政府备案登记，未经备案登记的不得公布。未经公开发布的，不得作为行政管理的依据。

各市县政府要自本实施意见下发之日起，对其公布的所有规范性文件进行一次集中清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应目前经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录，并报海南省推进市县政府依法行政工作领导小组办公室；未列入继续有效文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。今后市县政府及其部门制定的阶段性工作的规范性文件，应当明确实施期限。有效期限届满的，自动失效。有条件的市县政府要建立本级政府规范性文件数据库和网上检索系统，及时公布经登记的现行有效的规范性文件和已经失效的规范性文件目录，方便公民、法人或者其他组织查询。

九、加快市县政府政务服务中心建设。市县已经建立政务服务中心的，要进一步完善职能、优化服务、提高效率；仍未建立政务服务中心的，要抓紧制定政务服务中心的筹建方案，确保年底前政务服务中心正式运行。进入政务服务中心的行政审批、行政许可事项要实行集中办理，建立一门式受理、一站式并联审批、一口式收费、一条龙式服务体系。建立健全即时办理、公开承诺办理、联合办理、内部上报办理、退办答复、受理和审批相隔离等制度。

十、继续推进相对集中处罚权和综合执法改革试点工作。对城市（镇）管理等与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动实行综合执法，建立相应的综合执法机构。按照科学管理、精干高效的原则，整合行政执法队伍，减少行政执法层次，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位的问题。

十一、以建设服务型政府为目标，加快行政管理体制改革。要按照精简、统一、效能的原则，创新市县政府组织体系，形成决策、执行、监督既互相制约又互相协调的政府架构。要坚持一件事情原则上一个部门负责，需要多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任。要按照市县在规定的机构编制限额内可适当调整行政机构设置的原则，合理配置部门机构和人员，尽快把政府职能转变到市场监管、社会管理和公共服务上，集中力量把该由政府管的事管好。要按照权力与利益完全脱钩、权力与责任密切挂钩的原则，严格界定部门间的职责范围。

十二、进一步规范行政执法行为。各市县政府及其部门要依法行使权力、履行职责。要完善行政执法程序，对行政执法环节、步骤进行具体规范。进一步梳理执法依据，量化和细化自由裁量幅度较大的处罚种类和条款，并向社会公开，减少行政执法人员执法的随意性，防止行政自由裁量权滥用。切实转变行政执法人员的执法方式和执法理念，改变野蛮、粗暴的执法方式，对一般违规行为要先教育规范，再限期整改；对拒不改正者依法予以处罚。实行行政执法调查权和决定权分离的行政执法模式，进一步规范行政处罚的程序。要建立和完善监督检查记录制度和行政执法案卷的评查制度，实行行政执法决定备案制度和重大行政执法决定媒体公告制度。实行行政执法案卷检查记录、证据材料和执法文书立卷归档情况进行定期检查制度，市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查，促进行政执法机关规范执法。

十三、严格行政执法人员资格制度。实行行政执法人员岗前培训、定期轮训、上岗法律知识考试和持证上岗制度，严格行政执法主体和行政执法人员资格管理，规范行政执法人员资格条件、考核标准、考核程序。进一步整顿行政执法队伍，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。各市县政府应定期清理、确认实施行政处罚和实施行政许可的主体，并向社会公布。推行行政执法人员上岗执法宣誓制度，增强行政执法人员的执法为民意识和责任感，强化其恪尽职守、依法行政、文明执法的意识。

十四、强化监督，严格行政执法责任追究制度。各市县政府要在自觉接受人大监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督的同时，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督。要完善重大行政决策过程和结果向公众公开制度，探索建立政府常务会议、重要行政决策会议，邀请公众旁听和新闻媒体参加制度。要建立行政机关与新闻媒体联系制度和对新闻媒体反映的问题进行调查、核实、反馈制度。市县政府对于人民群众检举、新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，及时依法做出处理。对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。对打击、报复检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人的，要依法追究有关人员的责任。每年要开展对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，建立错案责任追究制度，对不依法履行职责或者违法实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》对直接责任人员给予处分。

十五、进一步加强行政复议能力建设。市县政府及其部门要认真贯彻执行行政复议法及其实施条例，健全市县政府行政复议机构，充实行政复议工作人员，保证审理行政复议案件，由2名以上行政复议人员参加。加强行政复议人员的培训，推行行政复议人员资格管理制度，切实提高行政复议能力，以解决市县政府行政复议机构薄弱、人员少、素质不高等问题。要努力提高行政复议办案质量，灵活运用听证、调解等手段办理行政复议案件、积极化解行政纠纷，做到“定纷止争、案结事了”。创新行政复议受理和审理方式。按照《中共海南省委办公厅海南省人民政府办公厅关于健全行政争议解决机制的意见》（琼办发〔2006〕42号）的要求，积极推进行政复议委员会试点工作，探索行政复议受理、审理、决定的新模式。

十六、进一步强化行政争议化解能力建设。市县各级行政机关要增强运用和解、调解的办法解决行政争议的意识，建立行政调解制度，明确部门责任，强化政府行政调解职能。要加大对解决土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法诉讼中群众反映强烈的问题的行政调解力度，综合运用法律、政策、经济、行政手段和教育、协商、疏导等方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

十七、积极推进政府信息公开。各市县政府及其部门要加强对政府信息公开条例的学习宣传，切实做好政府信息公开工作。要建立健全本机关政府信息公开工作制度，指定机构负责本机关政府信息公开的日常工作，理顺内部工作机制，明确职责权限。要严格按照政府信息公开条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。市县政府及其部门要抓紧清理本机关的政府信息，于今年12月底前做好政府信息公开指南和公开目录的编制、修订工作，并将信息公开指南和公开目录向社会公布。要健全政府信息公开的发布机制，加快政府网站信息的维护和更新，落实政府信息公开载体。要建立健全政府信息公开监督保障机制，完善工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。

十八、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。各市县政府及其部门要全面正确实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。规范政府与基层自治组织的关系,严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。政府和基层群众自治组织主要是指导、协调、服务的关系。要建立有效的委托管理和购买服务制度，为基层自治组织减轻工作负担。各市县政府要把社会组织的发展纳入地方经济和社会发展规划，通过分类指导，加强对社会组织的培育、规范和管理，为社会组织健康有序发展提供良好的环境。

十九、加强对依法行政工作的领导，建立依法行政考核制度。市县政府要在同级党委的领导下对本行政区域内的依法行政工作负责。各市县政府推进依法行政工作领导小组组长要由市县政府主要领导担任，切实担负起推进依法行政工作第一责任人的责任。要把加强依法行政摆上重要位置，加强对推进依法行政工作的指导和监督，大力培育依法行政的典型，总结和推广经验，狠抓落实，确保把加强依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，认真扎实地加以推进。

要将依法行政纳入市县政府经济社会发展及其工作人员的实绩考核指标体系，依法行政考核结果与奖励、惩处、干部任免挂钩。把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量市县政府及其部门各项工作好坏的重要标准，把是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为考核内容，科学设定考核指标。要严格依法行政考核，对下级政府及其部门违法行政、造成严重社会影响的，要严肃追究该政府或政府主要负责人的责任。

二十、加强市县政府法制队伍建设。要充分发挥政府法制机构在推进依法行政各项工作中的重要作用，健全市县政府法制机构，明确将市县政府法制机构纳入行政编制序列，为市县政府办事机构，市县政府法制机构主任、副主任分别由市县政府局委一级正、副职担任。根据有关法律规定并结合我省实际，我省各市县政府法制机构除海口市、三亚市在现有编制基础上适当增加以外，其人员编制不应少于5人。其中行政复议人员不得少于2人；负责政府规范性文件前置法核和备案登记工作的人员应有1-2人；市县政府行政执法监督工作、政府法律顾问工作以及行政应诉工作应配备1-2人。要加强对政府法制队伍的业务培训和政治思想培训力度，不断提高其政治和业务水平。要进一步加大政府法制干部的使用和交流力度，注重选拔政治素质高、业务能力强并具有法律工作经历或者法律教育背景的干部进入市县政府及其部门领导班子，充分调动政府法制干部的积极性、主动性和创造性。政府法制机构及其工作人员要切实增强做好新形势下政府法制工作的责任感和使命感，不断提高自身的政治素质、业务素质和工作能力，努力当好市县政府及其部门领导的高级参谋、得力助手、合格顾问。

二十一、完善市县政府依法行政工作报告制度。各市县政府每年初要向同级人大常委会和省政府书面提交本地区推进依法行政的工作计划，年末要报送推进依法行政工作情况，汇报本地本部门推进依法行政工作的主要成效、突出问题和下一步工作安排。省政府有关部门要督促各市县政府及时报告年度推进依法行政的情况，并组织力量对市县政府及其部门依法行政年度工作计划的落实情况进行检查。

二○○九年四月十六日

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