方晓宇常务副省长在全省依法行政和下放行政管理事项领导干部培训班开班仪式上的讲话

（2008年8月14日）

前不久，国务院作出了《关于加强市县政府依法行政的决定》，专门就加强市县政府依法行政问题作出部署和安排，是指导我们今后一个时期推进依法行政工作的纲领性文件。上个月，省委召开了五届三次全体(扩大)会议，审议并通过《中共海南省委关于贯彻落实胡锦涛总书记重要讲话精神推动海南又好又快发展的决定》、《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》等一系列重要文件，并决定向市县下放197项权力。省委书记卫留成同志在会议上强调："市县政府在我国政权体系中具有十分重要的地位,处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。"从今天起，根据留成书记和保铭省长的安排，我们在这里采取培训和会议相结合的方法，举办全省依法行政和下放行政管理事项领导干部培训班，主要任务是学习贯彻国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》和省委五届三次全体(扩大)会议精神，总结交流我省依法行政工作经验，学习相关法律，掌握行政管理事项的工作要领，促进和保障行政管理事项下放工作顺利进行，加快推进法治政府建设进程。今天，我们18个市县长全部到齐，说明大家对这个培训班高度重视；对贯彻国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的高度重视；对落实省委五届三次全会通过《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》的高度重视。我希望大家都能坚持到底。刚才，海口、万宁、澄迈和乐东四个市县负责同志作了表态发言，讲得都很好。下面，我讲几点意见。

一、认清形势，提高认识，增强做好依法行政和行政管理事项下放工作的责任感、紧迫感

历史和实践的经验充分表明，法治文明是社会文明最重要的标志。我们国家长期以来实行的是公有制，那时，社会各个群体、各个层面，没有什么差异，物质需求和文化需求等方面，也都是一致的。三十年来，通过改革开放这个路子，实行有差别的经济政策，一方面人民生活水平都得到了提高，一方面参与民主政治的热情也日益高涨。因此说，我们国家当前正处于一个经济快速发展和矛盾问题凸现并存的时期，要保持经济社会平稳较快发展，要维护人民群众的根本利益，建设社会主义和谐社会，一条很重要的经验就是要坚持依法行政。我个人理解的依法行政就是依法行使权力。对权力如何认识，我有两个观点：一是权力是人民赋予的，其形式是法律授权，在基本事务方面，在法律规定面前，政府与法人、政府与自然人都是平等的；二是权力姓公不姓私，不能滥用公权为个人和小团体谋取私利。这两点希望大家时刻不能忘。

首先，要充分认识到依法行政是适应新形势、建设法治政府的迫切需要。

随着经济发展和社会进步，人民群众的民主法制意识不断增强，维护自身合法权益的要求日益强烈。在这样的形势下，推进依法行政，加强法治政府建设，既是时代的要求，人民的要求，也是加强政府自身建设，提高执政能力的要求。依法行政的最终目标就是要把政府建设成为法治政府，而法治政府应该是有限政府、诚信政府、责任政府和服务政府。

法治政府首先是有限政府。在社会主义市场经济条件下，政府应正确地协调好自身作为市场参与者和调节者双重角色的关系，应坚持有所为有所不为的原则。行政机关必须在法定权限范围内作为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、约束力和执行力。我们一些同志往往一遇到问题，为了方便管理，就超越宪法和法律赋予的权力，把政府的权力放大。我们是不是非要把政府与群众、企业利益对立起来？政府在处理社会经济事务和公共服务时既要坚持科学发展观，又要坚持依法行政。我们要时刻记住，政府的权力是有限的，有限政府嘛。

法治政府应该是诚信政府。依法行政中一个关键方面就是政府要保护行政相对人的信赖利益，只有保护了相对人的信赖利益，才能建立诚信的政府形象，以此创造一个发展经济的良好社会软环境。政府作了决定，作了承诺，就应该履行。目前，我们政府侵害企业、农民利益的问题也时有发生，包括政府不讲诚信。我们是法治国家，这种状况我们必须加以改变。

法治政府是责任政府。政府权力和责任是统一的，这就要求行政机关行使权力的同时，也要负有法定的责任和义务。责、权、利相统一，是能否充分发挥积极性、主动性和创造性进行工作的基本前提。

法治政府是服务政府。大家要把这句话烂记在心。我们一定要强调“服务政府”，服务不仅仅是管理的服务。现在大家的思想要逐步转变，政府搞好服务，不是简单的服务。要深化管理体制改革，转变政府职能。法治政府还是一个被监督的政府，实际上将来我们国家权力的制衡不仅有上级对下级的制衡，还要有下级对上级的制衡。这样发现问题才能及时纠正。建设有限政府，把更多权力交还给社会，实际上就是政府要简政放权，更好地实现服务功能。政府在管理过程中，就应当为社会公众提供更多有效的管理和服务。现在实行的“窗口式”办公制度，统一、联合、集中办理制度，一站式服务、一次性告知受理条件等若干便民服务制度，以及限时办结制度等，都体现了为民服务、便民快捷的原则。

其次，要充分认识到加强市县政府依法行政工作是全面推进依法行政、建设法治政府的紧迫任务。

近年来，特别是2004年３月国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布以来，各市县各部门进一步加大了依法行政工作力度，精心组织、周密部署、狠抓落实，全省依法行政工作取得了明显进展，但是与形势发展的要求还有不小差距，一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况亟须改变。这些问题都需要我们认真研究加以解决，切实加强依法行政工作。而依法行政的基础在基层，重心在基层，重点在基层，难点也在基层。市县两级政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直面广大人民群众，直面各种利益关系和社会矛盾。市县政府的依法行政工作，直接关系到法治政府建设的进程，关系到能否把体现科学发展观要求的法律法规落实到基层，关系到能否真正维护好最广大人民群众的根本利益，关系到社会主义和谐社会奋斗目标的实现。因此，加强市县政府依法行政工作，是我们必须要抓好的一项重要任务。

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最后，要充分认识到做好行政管理事项下放工作是加强依法行政、充分发挥省直管市县管理体制优势的重大举措。

在建省办经济特区之初，我们就在全国率先实行了省直管市县的管理体制，这是我省在行政管理体制改革上迈出的重大步伐，是海南经济特区体制特色一大亮点。20年来的实践证明，这一体制符合海南实际，有利于减少行政层级、降低行政成本、提高行政效能，有利于统一规划全省经济社会发展，有利于整合利用重要资源、统筹城乡区域协调发展，有力促进了海南的改革开放和特区建设，也为全国提供了许多有益的启示和经验。但是，随着社会主义市场经济体制的初步建立和改革开放的深入推进，省直管市县管理体制也出现了一些突出的矛盾和问题，许多优势未能有效发挥和充分释放。譬如，权责不统一，省直部门权限过于集中，市县承担当地经济社会发展直接责任，却缺少应有的权力和活力；垂直管理、双重管理单位过多，一定程度上弱化了市县政府职能；市县财权与事权不匹配；厅局与市县领导职级差别较大，一定程度上阻碍了厅局与市县的沟通，等等。这些矛盾与问题直接影响到市县经济的发展活力，与海南新一轮改革发展的形势不相适应。

今年4月，胡锦涛总书记来海南视察时强调，要“着眼于转变职能、理顺关系、优化结构、提高效率，搞好地方政府机构改革，完善省直管市县的管理体制。”按照总书记的要求，进一步完善省直管市县管理体制，赋予市县地级市的行政管理权，把市县能办的事交给市县，增强区域发展的活力，是构建更具活力的体制机制、加快海南发展的迫切需要。省委五届三次全会通过《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，并将197项行政管理事项由省直部门下放市县，这是我省深化行政管理体制改革和推进依法行政的重大战略部署，有利于释放省直管市县管理体制的强大活力。从体制上讲，我们国家现在所有的行政管理体制，除了直辖市以外，都是三级管理体制，海南这种"省直管县"体制，具有特殊性。我们这次省委省政府能够作出这么一个决定，是海南经济体制改革的一个重大举措。我们要珍惜海南这种特殊的行政管理体制，充分发挥其优势，才能推动市场经济进一步发展，提高政府的社会管理、公共服务水平，因此，省直管市县管理体制改革的意义非常重大。

总之，各级政府要以科学发展观为统领，站在对党对人民负责的高度,进一步统一思想，提高认识，充分认识推进依法行政工作的重要性和紧迫性，切实增强责任感和紧迫感，采取有效措施，加快推进依法行政进程。

二、明确任务，加强领导，全面推进依法行政工作

全面推进依法行政、建设法治政府，是我们坚持不懈的奋斗目标。对依法行政上的一些问题，特别是针对如何加强市县政府依法行政工作，大家要结合这次培训学习的内容，很好地进行思考和研究。这里我就当前和今后一个时期推进依法行政的重点工作强调以下几点。

一是加强和改善行政执法，不断提高执法水平。各市县和有关部门要从体制、机制和队伍建设入手，进一步加强和改善行政执法工作，努力做到有法必依、执法必严、违法必究。首先，要严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。各级行政机关及其工作人员要认真履行法律赋予的职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务，既不能失职不作为，又不能越权乱作为。要加快完善行政程序制度，各级行政机关都要严格按照法定程序办事，作出的行政决定和具体的执法行为都要符合法定程序。其次，要继续深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。按照职权法定、权责一致的原则，清理和规范行政执法主体，明晰职责权限，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。继续实施相对集中行政处罚权制度，探索相对集中行政许可权制度，积极推进综合执法试点。完善行政执法经费保障机制，行政机关的收费和罚没收入都要严格执行“收支两条线”的规定，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费。再次，要加强行政执法队伍建设，强化行政执法人员的法律业务培训，增强依法行政、依法办事的能力。推行行政执法责任制，加强对行政执法部门及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究力度，坚决纠正执法中的办事拖拉、吃拿卡要、以权谋私等不正之风。

二是完善行政监督机制，加强对行政权力的监督制约。各级人民政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法向有关人大常委会备案行政法规、规章;自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议;自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督;自觉接受新闻舆论的监督和社会公众的广泛监督。对各方面反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。健全行政决策监督和责任追究制度。完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。明确决策权限，完善和遵守行政决策程序，坚持重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和听证制度，提高科学民主决策水平，防止决策的随意性，减少决策失误。建立并落实决策责任制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，要严肃追究决策者的责任，并依法进行处理。我们强调监督时，容易忽视一个问题，就是被监督者的知情权。政府信息不公开透明，人民群众行使监督权就无权可监，知情才能够监督。大家回去后，重大事情，一定要充分保障群众对决策的知情权。举个例子，我们现在有些人大代表行使权利，其实是行使个人的权利，而不是代表公众的权利。我们接受监督，一定要人家有知情权。纪委也要抓这个事。要搞好民主监督、法律监督、社会监督、舆论监督。

三是加强行政复议工作，预防和化解行政争议，促进社会和谐稳定。继续发挥行政复议化解争议、促进和谐的功能，加强行政复议调解工作。在行政复议工作中，坚持原则性和灵活性相统一，把调解作为化解矛盾的有效手段，将调解贯穿于行政复议的全过程，实现法律效果与社会效果的统一，把行政争议化解在基层、化解在萌芽阶段、化解在行政系统内部。建立重大复杂复议案件的专家论证制度，对重点案件进行专项调研和督查，增强复议案件审理的透明度，促进行政复议案件的依法公正及时处理，提高行政复议工作质量。抓紧制订《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》，把各项复议制度和规定落到实处。加强行政复议队伍建设，不断提高行政复议人员素质。今年，国务院法制办已经将我省定为全国行政复议委员会试点省。要充分利用试点机遇，加强行政复议机构建设和审理机制改革。加强对省直部门和市县政府行政复议工作的督促、指导。要严肃复议工作纪律，切实履行法定义务。

四是要强化对规范性文件的监督管理。目前，我省已在全国率先建立起了三级政府两级备案的规范性文件备案登记制度，从源头上保障了行政行为合法有效。今后，我们要认真总结经验，严格执行《海南省规范性文件制定与备案登记规定》，进一步健全制定机关备案审查程序，加强规范性文件合法性审查工作。坚决纠正违法创设行政许可、行政收费等行政权力和违法增加公民、法人或其他组织义务的行为。

五是加强对依法行政工作的领导和指导。推进依法行政，建设法治政府，不是一项具体业务工作，而是涉及到政府工作方方面面的全局性任务;不是法制机构一家的事情，而是政府所有部门职责内的大事。各市县各有关部门要把依法行政作为政府运作的基本准则，切实加强对推进依法行政工作的领导。主要领导作为第一责任人要亲自抓，主管政府法制工作的领导要具体抓，其他领导要在分管范围内协助抓，有关部门要加强协调配合，一级抓一级，把推进依法行政工作的各项目标任务真正落到实处。紧紧围绕建设法治政府的总体目标，按照国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的要求，制定科学规划，落实具体方案，精心组织实施。建立和完善对各级行政机关依法行政工作的考核评价机制，把是否依法决策、是否依法管理、是否依法办事作为考核政府各项工作的重要指标。同时，把是否依法制定发布规章和规范性文件、是否严格依法执法、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为单独的考核内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法，促进各级行政机关及其工作人员切实增强依法行政意识，自觉推进依法行政。

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六是加强法制机构建设，为依法行政提供组织保障。政府法制机构是一个专业性很强的综合部门，作为各级政府在法制工作方面的参谋和助手，在推进依法行政的进程中具有十分重要的作用。在推进市县依法行政工作任务重、时间紧的大环境下，我们要下决心加强市县法制机构建设，选派政治素质好、业务能力强、法律水平高的干部充实到政府法制机构；要为法制机构开展工作给予足够的支持和保障，及时解决政府法制机构工作中遇到的实际问题，提高政府法制机构的整体能力和水平。同时，各级政府法制机构也要以高度的责任感和使命感，为推进依法行政充分发挥好参谋、助手和法律顾问作用；法制机构的工作人员要继续加强政治学习和业务学习，不断提高自身素质，尤其要提高理论思维能力和战略思维能力，以适应建设法治政府新形势的要求。

三、突出重点，强化措施，扎实推进行政管理事项下放工作这次下放市县的行政管理事项共有197项，下放力度和创新程度前所未有。我们把县级的权力、地级市的权力原则上都还给了市县，特别是将一小部分属于省级的经济管理权限也授权市县执行。为了确保权力下放后能取得应有的成效，必须采取有力的措施加以推进。

一是要提高认识、统一思想。下放行政管理事项工作，涉及面广，政策性强，对市县的管理体制和工作机制提出了新的要求。全省各级党委、政府及其所属部门要统一思想认识，树立大局意识，形成齐心协力推进这项改革的浓厚氛围。

二是要加强领导、明确责任。各市县要建立起相应的工作机构，积极组织落实下放权限中的各项工作。市县政府主要负责人要切实担负起下放行政管理事项工作的责任，在同级党委的领导下，建立健全协调机制，认真扎实加以推进。各级行政机关工作人员特别是领导干部，要从优化发展环境、转变职能、提高效能的高度，充分认识行政管理事项下放工作的重要意义，强力推动，认真组织实施。

三是要加强培训、提高能力。按照省委的要求，从现在开始，用两个月左右的时间，分层次、多形式、抓重点对全省行政机关工作人员集中开展培训工作。放权并不等于免责，省直部门要抓紧组织开展好有关业务培训,积极主动地对市县进行指导帮助，加强对各项事权下放后运转情况的监督检查，确保既要放得开，也要管得住，达到改革的预期目标。这次培训的主要对象是各市县政府、省政府各部门主要负责人及法制机构负责人，时间安排非常紧凑。这次培训完成后，省政府相关部门要组织本系统对口培训，培训内容以下放的行政管理事项的操作为主，通过培训提高市县政府所属部门负责人及业务骨干的业务能力和工作水平。各市县政府要在省政府相关部门的支持配合下，有计划、有步骤地组织开展对所属部门工作人员的培训。

四是要强化指导、搞好衔接。此次下放的197项行政管理权项，省政府各部门要拿出具体的方案，明确行政管理事项移交的时间、方式及步骤，有条不紊地推进行政管理事项的移交过渡工作。同时还要帮助市县建立起与下放管理事项相配套的实施细则、审批指南和具体的操作流程。澄迈已经安排相关部门工作人员到省直有关单位挂职跟班学习，各市县都要采取相关措施，指派专人主动与省直相关部门进行联系沟通，做好建章立制、行政管理事项承接等工作。各市县政府还要结合实际，积极探索和推行多种形式的便民、利民服务措施，让人民群众实实在在感受到权力下放的好处。要本着"简化程序、方便群众、有利发展、服务基层"的原则，将下放的行政管理事项纳入政务服务中心集中受理、办理，有条件的还应建立网上审批制度，提高办事效率，公开办事程序，优化发展环境。要科学设置行政管理事项办事程序，减少审批环节，简化办事手续，规范工作行为和服务标准，不断提高办事效率和服务质量。

五是要强化监督、加强检查。各市县政府要以下放行政管理权为契机，增强责任意识、风险意识和发展意识，按照"谁审批，谁负责"的原则，切实承担起相应的责任，履行好相应职责。对政府及其所属部门违法审批、造成严重社会影响的，纪检监察部门要严肃追究主要负责人及直接责任人的责任。年底前，各市县政府和省直相关部门要对行政管理事项下放工作落实情况进行自查，并将自查报告报省委办公厅和省政府办公厅。各级纪检监察和人事等部门要认真履行职责，搞好对行政管理事项下放工作实施情况的监督检查，把落实改革情况作为考核省政府各部门和市县领导班子、领导干部的重要内容，确保改革各项工作真正落到实处。

最后，我要再强调一下培训纪律。这次培训，省法制办做了大量的前期工作，邀请到了国务院法制办的领导同志和应松年等法学界的著名专家学者来为大家授课，内容丰富，机会难得。大家要切实增强责任感，认真学习，勤于思考，热烈讨论。培训期间要建立严格的考勤和请假制度，无故缺席或者请假超过一定时间的，将给予通报批评。

推进依法行政是贯彻依法治国基本方略、落实科学发展观、构建和谐社会的迫切要求，下放行政管理事项是推进依法行政、完善省直管市县管理体制的重头戏。希望大家紧紧围绕省委、省政府的中心工作，开拓创新，真抓实干，加快推进我省依法行政的步伐，努力建设法治政府，促进海南又好又快发展。

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