厉行法治 大力推进依法行政工作——方晓宇常务副省长在全省依法行政工作会议上的讲话

（2008年1月22日）

今天的会议很重要，省政府对贯彻全国市县依法行政工作会议十分重视，省政府常务会议专门研究了这项工作，决定在对市县依法行政工作充分调查研究的基础上，总结经验，认真查找存在的突出问题，提出贯彻的具体措施，开好这次会议。刚才，建民同志作了一个很好的报告，比较全面系统地回顾总结了本届政府组成以来全面加强依法行政工作情况，对今后一个时期的工作进行了安排。讲的很好，我都赞同。海口市、三亚市、万宁市介绍了他们推进依法行政工作的做法和经验，这些经验各有侧重，很实在，值得各地、各部门学习、借鉴和推广。我下面讲三点意见：

一、认真总结推进依法行政工作的基本经验，夯实基础，加快法治政府建设的步伐

党中央和国务院十分重视依法行政工作。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视社会主义民主法制建设，对落实依法治国基本方略、推进依法行政作出了一系列重要部署。胡锦涛同志在党的十七大报告中又明确提出，要全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义。几年来，国务院作出了一系列重要部署，把坚持依法行政作为国务院三项基本工作准则之一。2004年，国务院制定《全面推进依法行政实施纲要》，明确了全面推进依法行政的指导思想和要求，提出了用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。之后，每年都明确了依法行政的年度重点工作和目标任务。

省委、省政府历来高度重视依法行政工作，特别是本届政府组成以来，一直把依法行政工作作为一项重大工作来抓。几年来，省政府作出了一系列重要部署，每年都提出依法行政的年度重点工作和目标任务。本届省政府在新修订的《海南省人民政府工作规则》中专章强调要进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使行政权，强化政府责任，优化行政服务，做到“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，不断提高依法行政水平，建设法治政府。

几年来，在省委的高度重视和正确领导下，全省各级行政机关精心组织、狠抓落实，做了大量扎实有效的工作，依法行政取得明显进展，取得了一些在全国叫得响的可圈可点的基本经验。

一是在创新行政决策新机制方面。我们在全国率先建立了政府首席法律顾问制度，在推进行政决策法制化上取得了经验，在政府法律顾问职责规范化、制度化方面进行了积极的探索。政府法律顾问通过对规章和政府规范性文件法律把关和附属，政府涉及经济、教育、科技等合作、项目开发、债权债务等重大事项的谈判和合同的签署，代理政府应诉等等，既参与具体行政行为管理、又参与抽象行政行为审查，既提供事后协调服务、又提供事前防范和事中控制服务。政府首席法律顾问制度得到国务院法制办的肯定，经验在全国推广。同时，我们还抓了海口市的典型，为在全省市县推广打下了基础。

在政府工作中，我省进一步完善了公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，省政府设立了咨询顾问和科技顾问委员会，凡是关系全省经济社会的重大决策，凡是涉及人民群众切身利益的重要事项，都认真听取社会各界和专家学者的意见。各市县和各部门不断探索科学决策、民主决策的新机制。目前，全省多数市县政府出台了规范行政决策的专门规定，明确了行政决策的权限和程序，建立了重大事项集体决策制度、专家咨询论证制度和听取民意制度。不少市县政府还建立了行政决策听证制度、行政决策跟踪反馈制度。这些制度对完善决策程序，保证行政决策的科学性、民主性，减少行政决策失误，发挥了重要作用。

我省是全国较早建立行政首长问责制度的省份，对政府行政首长和部门负责人决策失误、违法行政、执法不力、效能低下、疏于管理和处置不当等行为进行问责，使问责与党纪、政纪形成互补。实现权力与责任的统一，把有权必有责、用权受监督、违法要追究的原则要求落到了实处。

二是在改进政府立法方面。几年来，省政府立法工作在努力突出经济特区的“特”字，用好特区立法权，构建具有海南特色经济结构和更有活力的体制机制方面，进行了积极的探索和尝试。本届政府审议和颁布的81件地方性法规议案和政府规章，高度重视了保障人民群众生命财产安全和人身健康、深化经济体制改革、加强经济调解和市场监管、促进社会协调发展、强化政府社会管理和公共服务、规范约束政府行政行为等方面的立法，操作性和针对性更强，为海南经济社会发展和全面进步创造了良好的法制环境，提供了有力的法制保障。

为了改进政府立法，我们在立法程序上更加注重集中民智、反映民意，积极探索扩大公众有序参与政府立法的机制、程序和方法。先后将《海南省车船税实施办法》、《海南省城镇土地使用税实施办法》、《海南省出租汽车管理办法》等7件地方法规和政府规章草案通过报纸、网络公开征求社会公众的意见，取得了很好的社会效果。在立法审查过程中，我们还通过举行专家论证会、召开立法听证会，积极扩大社会公众参与度。同时，省政府制定了《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》，建立了立法成本效益分析和立法后评估制度。

通过上述机制和制度的实施，努力实现政府立法合法性、民主性、科学性、可行性的高度统一，进一步提高了政府制度建设质量。

三是在深化行政管理体制改革方面。几年来，省政府围绕建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，始终把创新行政管理方式作为推进法治政府建设的重点工作来抓，先后完成了三轮行政审批制度改革。2003年，以贯彻行政许可法为契机，认真清理行政许可事项，对901项行政许可事项进行了全面清理，保留了384项，保留但调整主体61项，取消了250项，顺延处理的206项。

与此同时，积极推进行政审批制度改革。审批事项较多的部门，大多都实行了部门内的集中审批许可。全省先后有海口、琼海、万宁、澄迈等9个市、县设立了综合性政府审批中心，实行集中审批、联合审批、统一审批等快捷有效的审批方式，大大提高了办事效率，实现了无限时审批向承诺限时办结转变，分散、多层次、多环节审批向集中、一地一次审批转变，遏制了政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化、个人利益商品化的倾向，受到了老百姓的好评。2006年9月，省政府组建了省政务服务中心，使行政审批走向制度化、规范化和法制化。

为了解决行政执法过程中存在的多头管理、多层执法、重复管理问题，我们按照国务院“从2002年起在全国范围内选择有条件的城市实行综合行政执法试点工作”的要求，从2005年开始，在三亚和海口进行了城市管理综合执法试点工作，设立了城市管理综合行政执法机构，实行“一支队伍、统一领导、重心下移、以块为主”的运行体制，将多个涉及到城市管理领域的部门的相关执法权力划归一个部门统一行使，提高了基层行政执法工作效能。同时，我们还积极探索行业综合执法，把相对集中处罚权的事项扩展到旅游和农业等行业领域。并积极完善依法行政财政保障机制，建立了行政经费统一由财政纳入预算的管理制度，实行了罚没款“收支两条线”和公务员统发工资、津补贴的管理方式。

四是在强化行政权力监督方面。我们牢牢把握法治政府建设关键在于“治官”、“治权”这一核心内容，在通过建立一系列行之有效的制度来规范和约束行政权力方面进行了积极的探索，在机制和制度上不断创新，取得了较好的效果。2005年，我们借鉴了美国联邦政府登记簿的做法，建立了规范性文件登记备案制度。该制度把规范性文件备案审查纳入规范性文件制定程序，未提交备案登记的不得公布，未公布的不得实施。两年来，经省政府备案登记的规范性文件数量达1360余件，各市县本级政府备案登记的规范性文件数量达750余件，政府抽象行政行为得到有效监督，改变了以往规范性文件只在行政机关内部掌握、“法力无边”的状况。这项制度已被陕西、广东、河北、山东、新疆、辽宁、重庆、四川等兄弟省区市借鉴。

进一步完善行政复议制度，加强了对政府具体行政行为的层级监督。我们率先在全国实行了行政复议听证制度，这项制度不但保证了当事人的合法权益，加强了与市县政府及有关部门的沟通，促进和保障了各级行政机关依法行政，而且保证了行政复议公开、公正、高效地进行，提高了案件审理质量。国务院法制办充分肯定了这一做法，并将这一做法作为一项制度写入新颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》。

行政执法逐步规范。一些地方积极探索规范行政裁量权制度，计分考核制度、公众评议等新机制，强化了对行政执法的监督。

五是行政争议化解方面。省政府十分注重强化政府行政调解职能，2006年，中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅发布了《关于健全行政争议解决机制的意见》，建立了行政调解制度，加强了对政府重大行政事项的行政调解工作。

这些成绩的取得是各级行政机关上下齐心，共同努力，广大行政机关工作人员辛勤工作，无私奉献的结果。在此，我代表省政府向为推进依法行政工作作出突出贡献的政府法制工作人员表示衷心的感谢和崇高的敬意！

在充分肯定成绩的同时，我们需要清醒地看到，我省依法行政工作还存在一些不容忽视的问题。一是不同地区、部门和层级之间推进依法行政工作进展不平衡，一些领导干部认识不到位，主动性、自觉性还不够强，重经济发展、轻法制建设。二是基层依法行政缺失所引发的矛盾和问题仍然较多，有法不依、执法不严、违法不究、侵害人民群众合法权益的现象时有发生。三是经济社会发展中迫切需要的一些法规尚未出台，特别是利用特区立法权方面的立法有待加强。四是在规范性文件制定中，违法规定行政许可，违法设定行政处罚，违法设定收费，滥用行政权力的现象依然存在。五是市县政府推进依法行政工作的力度需加强，一些政府机关工作人员依法办事的能力和水平有待提高。有的地方政府法制工作机构、特别是基层政府法制工作力量比较薄弱，难以适应日趋繁重的依法行政工作任务。这些问题应当引起各级政府和有关部门的高度重视，并采取有力措施加以解决。

二、坚持以落实科学发展观为统领，深化改革，完善机制，整体推进依法行政工作

党的“十七大”提出要进一步加强社会主义民主法制建设，对全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会作了全面部署。这是我们党从夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面的战略高度提出的重大任务。胡锦涛总书记在十七届中共中央政治局第一次集体学习时对全面落实依法治国基本方略提出了四点要求：一是要加强和改进立法工作，进一步提高立法质量；二是要加强宪法和法律的实施，维护社会主义法律的统一、尊严、权威；三是要加强对执法活动的监督，确保法律的正确实施；四是要深入开展法制教育，弘扬法制精神。这些都对行政机关依法行政提出了新的更高的要求。

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去年召开的省第五次党代会也明确了我省今后五年全面落实科学发展观，坚持生态立省、开放强省、产业富省、实干兴省，突出经济特区的“特”字，努力构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设，实现海南又好又快发展的目标。提出了着力推进民主法治，深入推进依法治省、依法行政，树立法律权威，维护社会公平正义，开创社会和谐新局面的工作任务，这既给推进政府依法行政工作带来了机遇，也提出了新的更高的要求。

面对新形势、新任务和新要求，各级政府特别是市县政府和法制工作机构要厉行法治、大力推进依法行政工作。这是时代的要求，是人民的要求，也是政府加强自身建设、提高执政能力的要求。当前，我们要着力做好以下几项工作。

（一）进一步提高依法决策水平。正确决策是做好各项政府工作的前提。各市县政府要进一步完善内部决策规则。建立重大决策的听证制度和听取意见制度，对社会影响大、与人民群众切身利益密切相关的决策事项，应向社会公布，公开征求意见。进一步完善行政决策法治化机制，在总结省政府首席法律顾问制度和海口市政府首席法律顾问基本经验的基础上，在全省市县推行政府首席法律顾问制度，切实将行政决策纳入法治化轨道。建立健全决策责任追究制度，实现决策权力和决策责任相统一。为提高依法行政水平，我们必须努力做到：一是民主决策，特别要贯彻民主集中制，特别要认真执行省委制订的各种省管单位的重大事项的议事规则。真正实现民主决策，听取各方意见，特别是一把手要强化民主意识，不能一个人说了算，副手们要加强对一把手的监督。二是要科学决策，要按照一定的科学决策过程，运用科学决策的方法进行决策，提高行政决策的正确性。三是按程序决策，我们的行政决策，都有严格的程序和制度，不能违反。

（二）加快行政管理体制改革，推进政府职能转变。进行政府管理体制改革，转变政府职能，是推进依法行政的基础。要结合海南实际，依法规范省与市县行政管理事项。要继续深化行政审批制度改革，严格执行《行政许可法》，规范行政审批，改革行政许可方式，规范行政许可行为，完善对综合性政务服务机构的指导和监督，加快行政许可相关配套制度建设，建立健全长效运行机制。积极探索实行相对集中行政许可权的新路子，在总结海口市、三亚市行政综合执法试点经验的基础上，将海口市行政综合执法试点经验向全省推广，并逐步将相对集中处罚权工作试点拓宽到其他行业领域。建立健全公共财政制度和财政监督机制，规范行政事业性收费，严格执行“收支两条线”制度。要依法规范政府公共工程发包、土地拍卖、政府采购等政府民事行为，建立健全政府民事违法行为的责任追究机制，保证政府民事活动的公开、公平、公正。完善政务信息公开制度，增加行政行为的透明度，保障公民、法人和其他组织对行政活动的知情权、参与权和监督权。

（三）完善政府立法工作机制，提高政府立法质量。做好立法工作是推进改革创新，巩固改革创新成果的重要保障。省政府各部门和海口市政府要高度重视地方立法工作，突出重点、统筹兼顾，用好特区立法权。继续加强经济调节和市场监管、社会管理和公共服务、规范和约束政府行政行为等方面的立法，构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制，为特区发展提供制度保障。要科学制定立法计划，深入开展调查研究，不断完善政府立法程序，加强政府立法工作的协调，并积极推进政府立法成本效益分析和后评估工作。要加强政府立法的民主化、科学化，建立和完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的立法运作机制，扩大政府立法的公众参与度。

（四）健全监督机制，强化对行政行为的制约和监督。全面推进依法行政，必须加强对政府机关、政府工作人员执法活动的监督。各级政府机关要按照法定程序向同级人民代表大会及其常委会报告工作，自觉接受人大、政协及社会的监督。要建立健全规范政府共同行为的法律法规实施情况监督制度。加强对行政处罚法、行政许可法等规范政府共同行为的法律实施情况的监督检查。建立权威性的协调机制和会商机制，协调解决部门之间在实施法律、法规、规章中产生的矛盾和争议，确保法制统一，提高行政执法效率。要进一步发挥行政复议的政府层级监督作用。加大行政复议调解力度，达到“案结事了”。要进一步完善规范性文件备案审查制度，强化对市县政府抽象行政行为的指导和监督。继续推行行政执法责任制。依法界定执法岗位，细化执法标准，规范执法程序，确定执法责任。建立行政执法依据公开制度、执法过错责任追究制度和执法行为评议考核制度，加强对行政执法机关和人员行使权力、履行职责情况的监督和检查。要切实解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。我们要真正吸取连续几年几个县委书记出了问题的教训，有制度一定要认真执行，而且我要特别强调政府要依法行政。不论是什么机构，都要支持政府各项依法行政工作，不能用解放思想，加快发展，来掩盖少数人或个别人过分集中权力，为部门和个人获取不正当利益，甚至搞腐败，搞权钱交易。我们要在政府实际工作过程中，时常给领导提醒，要依法行政，大家一定要切实注意，尽到责任。

（五）充分利用法律手段解决行政纠纷，健全防范化解社会矛盾的机制。在社会转型和体制转轨时期，产生一些行政纠纷和利益冲突是难免的，关键是要建立健全有效防范和化解矛盾的工作机制。要贯彻落实省委办公厅《关于健全行政争议解决机制的意见》（琼办发〔2006〕42号）的精神，强化和完善行政机关调解民事纠纷的职能，严格按照法定的权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时处理民事纠纷。不断完善行政裁决和行政调解的机制及程序，积极探索便民、快速和低成本的解决纠纷机制。探索建立行政调解和人民调解联动工作机制。要依据法定职权调处民间纠纷，做好群众工作，不能上交矛盾，更不能激化矛盾，努力将矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。要建立健全社会利益表达机制，畅通群众表达利益诉求的渠道，化解矛盾。要认真贯彻执行国家信访条例，畅通信访渠道，落实办理责任，切实保障信访人权利。完善分工分流的工作机制，对可以通过行政复议、诉讼、仲裁途径解决的信访问题，有关部门要做好疏导工作，把矛盾和纠纷的解决引导到法制的轨道上来。

三、提高认识，加强领导，为推进依法行政工作提供组织保障

（一）提高认识，统一思想，将依法行政工作摆上政府工作日程。去年7月国务院在济南召开了全国市县政府依法行政工作会议，会上就推进市县依法行政工作作了重要部署。刚才屈建民同志已经传达了，我特别强调一下，今后一个时期我们要重点抓好推进市县政府依法行政工作，并把依法行政工作往乡镇延伸。要从“立党为公、执政为民”的高度去领会党中央、国务院提出的推进依法行政工作的重大意义，充分认识到各级政府及其工作人员依法行政工作水平的高低，直接影响着党和政府与人民群众的关系，影响着行政效率的提高，影响着改革、发展和稳定的大局。各市县政府要坚持以党的十七大精神为指导，进一步加强对推进依法行政工作的组织和领导。要把推进依法行政列入政府年度工作计划，摆上政府工作的重要议事日程，切实抓紧抓好。主要负责同志作为第一责任人要亲自抓，主管政府法制工作的领导要具体抓，其他领导要在分管范围内协助抓。要建立健全由行政首长直接挂帅的依法行政工作领导小组，加强对本地区依法行政工作的统筹考虑、整体部署，综合协调、督促指导，狠抓落实，全面贯彻好、完成好《纲要》提出的各项目标任务。

（二）加强对市县政府领导干部依法行政的培训工作。要统筹安排针对市县政府领导及其工作人员的依法行政学习和培训，建立健全依法行政培训的长效机制，使依法行政学习和教育工作制度化、系统化。同时，要把依法行政培训和践行三个代表重要思想、科学发展观结合起来；把依法行政培训和学习同公务员行为规范和职业道德教育结合起来；把“学法”和“用法”紧密联系起来，增强依法行政学习和培训的针对性与实效性，解决工作中存在的疑难问题，促进行政管理水平的提升。

（三）建立健全依法行政工作的监督和考核制度。要加强对依法行政工作的督促指导和工作考核，把对市县政府依法行政考核工作与绩效评估、行政执法评议考核等工作结合起来。要科学制定依法行政考核指标体系，把是否依法决策、是否依法管理、是否依法办事作为考核政府各项工作的重要指标。同时，把是否依法制定发布规章和规范性文件、是否严格依法执法、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为单独的考核内容，科学设定考核指标和分值，一并纳入市县政府及其工作人员的政绩考核指标体系，并与奖励惩处、晋级、晋升相挂钩。

（四）明确政府法制机构体制，加强法制机构队伍建设。现在市县政府法制机构还普遍比较薄弱，要按照全国市县政府依法行政工作会议提出的“要切实加强政府法制机构建设”的要求，理顺市县政府法制机构与政府间的隶属关系，明确政府法制机构纳入政府机构编制序列。人员编制要从实际出发，因为国家对编制工作有具体规定。各市县政府要根据法制机构的职能和工作实际，切实加强政府法制机构建设，充分发挥政府法制机构的作用。

要选派那些政治觉悟高、业务能力强、综合素质全面的人员进入政府法制工作队伍，以适应新形势下的政府法制工作的需要。同时，要加强对政府法制机构工作人员的培训，提高法制机构工作人员素质，当好政府依法行政工作的参谋、助手和法律顾问。财政部门要完善经费保障机制，把法制工作和依法行政工作经费纳入财政预算，保证其工作的开展。

推进政府依法行政，责任重大，使命光荣。让我们更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，以党的“十七大”精神为指导，在省委、省政府的正确领导下，全面落实科学发展观，振奋精神，开拓进取，扎实工作，推动依法行政工作再上新台阶，为实现十年建设法治政府的目标，为我省经济社会又好又快发展作出更大贡献！

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