中国走向市场经济中的社会保障制度改革

中国社会保障与经济改革国际研讨会综述

（一）

1992年12月7-9日，中国（海南）改革发展研究院、联合国开发计划署世界银行和国际劳工组织在海口中国（海南）改革发展研究院联合举办了“中国社会保障与经济改革国际研讨会”。国务院前副总理兼外交部部长黄华、国家计委副主任郝建秀、国家体改委副主任兼中国（海南）改革发展研究院院长高尚全、劳动部副部长令狐安、卫生部副部长孙隆椿、全国总工会副主席章瑞英、海南省省长刘剑锋、副省长辛业江以及国务院研究室、中央政策研究室、财政部、人事部、民政部、中国人民保险总公司、国务院分配制度委员会办公室、国家科委、中国国际经济技术交流中心、全国市长协会、中共中央党校、中国社科院、中国人民大学等机关单位、科研机构和学术团体的负责同志，海南省、深圳市、厦门市、南昌市等试点单位及部分城市的市长以及有关部门的负责同志共102人参加了会议。外方代表14人，分别来自联合国开发计划署、世界银行、国际劳工组织及美国、日本、澳大利亚、瑞士、新加坡、香港等国家和地区。这次会议就中国社会保障制度改革中的许多重大问题进行了讨论，提出了许多政策性的意见和建议。代表们普遍反映，这次会议虽然时间不长，但开得非常紧凑而热烈，获得了圆满成功。《人民日报》、新华社。中新社、《中国日报》（英文版）、中央电视台《新闻联播》节目及对外英语广播节目、中央人民广播电台、香港《文汇报》、《澳门日报》、《海南日报》、海南电视台、《海口晚报》等十多家新闻单位对此次研讨会的成功举办进行了及时的报道。

这次研讨会之所以开得成功，主要在于有以下特色：一、理论与实践相结合。参加这次会议的代表中，既有中央各有关部委的领导，也有高校和研究机构的学者，还有部分地方政府和社会保障试点城市的实际工作者。大家从理论与实践多方面、多角度地探讨了社会保障制度改革的许多重大问题。海南、深圳、南昌和厦门等地的有关负责同志介绍了各地在社会保障制度改革方面的做法和经验，大家普遍感到收获很大。二、国内国外相结合。这次会议不仅邀请了中方专家和代表102人，也请了外方专家I4人。会议不仅探讨了在社会主义条件下如何适应市场经济新体制的需要，建立和完善我国社会保障制度的问题，同时，一些外方专家向会议介绍了国际上社会保障方面成功的经验和失败的教训，其中有许多对我们具有借鉴作用。三、眼前与长远的结合。会议不仅讨论了我国各地区、各部门社会保障改革的许多现实问题，而且对于社会保障制度改革中长期预测的作用有了越来越明确的认识，对于社会保障制度的现状和可能发生的问题，从兼顾眼前与长远目标出发，探讨了中国社会保障制度改革的基本思路。四、城市与农村相结合。这次会议不仅探讨了我国城市的社会保障问题，同时，立足我国城乡二元经济结构的现实，探讨了我国农村社会保障的若干理论与实践问题。国家民政部的同志还向会议介绍了农村养老保险试点工作的有关进展情况及改革的重点、难点和将要采取的措施。

（二）

研讨会期间，代表们就我国社会保障制度改革中的一系列理论与实际问题展开了热烈的讨论。

一、关于中国的社会保障与经济改革的关系

中外专家及会议代表在讨论中表达了这样一种认识：实现中国经济体制改革的目标，建立社会主义市场经济体制，客观上要求建立与之相适应的社会保障制度。社会保障制度改革是经济体制改革的重要配套改革（包括财政、金融、劳动、工资。计划体制和企业改革方面的配套改革）。同时，社会保障制度的建立和完善，对于经济体制改革起着巨大的推动作用。建立社会保障制度，对于转换企业经营机制。发展市场经济体系，促进社会与经济发

展，维护社会安定，都有着十分重要的现实意义。

二、关于建立符合中国国情的养老保险制度的问题。

大家在讨论中一致认为，中国传统的社会保障制度尤其是养老保险制度是高度集中的计划体制下的产物，其弊端己越来越突出，已不适应建立社会主义市场经济新体制的要求。主要表现为：养老制度覆盖面小、社会化程度低，在许多新发展起来的所有制经济成份中以及广大的农村地区，还没有建立相应的养老保险制度；保险负担畸轻畸重，不能有效地分散风险；缺乏预筹积累，不能适应人口老龄化高峰期养老保障的需要；同时，在现行的养老保险制度中；保险金的给付与保险费的缴纳互不联系，权利与义务不统一等。必须针对这些问题进行改革。大家认为，中国是一个幅员辽阔、人口众多、经济和社会发展十分不平衡的大国。因此，根据中国的国情，需要建立不同水平的、不同模式的、多层次的养老保险制度。当然，在政策上要加强统一协调，但允许不同地区建立适应本地区经济和社会发展水平的养老保险制度。在此基础上，建立和强化养老保险制度的运行机制。

三、关于建立和健全失业保险制度的问题。

代表们在讨论中形成了这样的共识：随着改革的不断深入和企业经营机制的转换，失业保险制度的建立和完善己是一项十分紧迫的任务，要为不同性质的企业创造平等竞争的环境和条件，就要既承认也允许失业现象存在，积极建立健全失业保险制度，允许劳动力在地区间和企业间的合理流动，以实现劳动力资源的宏观优化配置。

我国现行的失业保险制度存在的主要问题是：覆盖范围比较狭窄，强制性不够，就全国而言仅全民企业中就有百分之十几的企业没有参力。失业保险；收费率与给付办法需一要进一步改进；失业保险与就业培训、组织生产自救，促进再就业的职能不够统一；失业保险管理部门怎样变被动管理为主动管理等。解决这些问题需要在失业保险的管理体制和运行机制上下功夫。

四、关于加快医疗保险制度改革的问题。

代表们指出，过去我国的医疗保障制度存在许多弊病，例如医疗费用增长过快，浪费现象严重，．医疗费用结构不合理，国家、企业、个人三者负担不合理、农村缺医少药现象严重存在等等，医疗制度改革势在必行。要建立一项公平与效率兼顾的、国家、企业、个人三方合理分担、既有利于人民群众健康，又有利于调动医疗部门积极性的医疗保险制度。

五、关于理顺社会保障管理体制的问题。

代表们认为，建立统一的社会化的管理体制是社会保障制度改革的一项重要任务。要减少政出多门、部门之间的利益干扰和相互制肘，需要建立健全统一的社会保障管理体制。在政策法规、宏观管理、协调运作等方面理顺各个社会保险职能部门的关系，从而使社会保障制度高效而稳定地运转。

（三）

研讨会期间，中外专家和会议代表就中国社会保障制度改革提出了若干政策性的意见和建议。

1、理顺社会保障管理体制已不能适应社会保障制度改革的要求：一是部门分割、各自为政、争办保险、抢占地盘现象严重。二是政、事、企三者合一，宏观见解管理与微观直接管理不分，执法、监督与经办操作职能集与一身，缺乏监督机制，责任界限不明。三是匆忙上阵．管理机构与人员素质不能适应改革的要求。因此必须迅速改变这种状况。建立全国设立一个统一的社会保障管理机构，名称可叫“国务院社会保障管理委员会”或“国务院社会保障部”，将分割的职能统一起来，精兵简政，理顺关系，集中管理。

在中央与地方关系上，根据中国的实际情况，不利于在全国范围内实行具体规定上的“大一统”，而应本着“统一大政方针，各地分散决策”的原则进行社会保障的各项改革。

2、建立和完善社会保障的运行机告IJ。目前迫切需要解决的问题是要按照社会保险的客观规律，按照权利与义务对等的原则，逐步建立和完善缴费机制、管理机制、营运机制、给付机制及监督机制。从而促进社会保险基金的良性运作，促进经济和社会的发展并同时获得自身的发展。有专家建议，为了确保社会保险基金的保值增殖，国家或地方可考虑建立“社会保险股份银行”，专门从事社会保险基金的营运，为社会保障制度改革服务。同时，要加强社会保险基金的监督审查。组织社会保险基金审议监督委员会，由政府主管社会保障部门的负责同志牵头，审计、监察、体改、工会和金融等部门和社会知名专家、学者参加，分别听取有关社会保险基金的收支状况和基金收缴、运用、增殖状况的汇报，并将审议结果如实报告政府和人大常委会。

3、按照社会化的要求进行社会保障制度的改革。社会化是社会保障的本质特征，也是社会主义市场经济发展的客观要求。只有不断提高各项保障的社会化程度才能有利于建立统一的社会主义市场体系，增强抵御风险和分散风险的社会保障能力，促进各类企业的平等竞争和劳动力的合理流动。为此，要打破各类不同产业、不同所有制企业之间的以及各种不同身份职工之间的界限，实行统一费率、统一基数、统一办法、统一管理。中央和各部委、部队在地方的企业和实行企业化管理的事业单位（包括银行、邮电、铁路、港口等）不再沿袭“企业办保障”“企业办社会”的老办法，一律参加当地的社会保险，以利于统一的市场系统的建立和社会经济的发展。

4、社会保障策制度改革要从国情国力和本地区实际情况出发，实现新旧制度的平滑过渡。社会保障制度改革要与本地区社会经济发展的客观要求相适应，同时要与本地区经济发展水平相适应，在需要与可能二者中适度地把握。社会保险费的缴纳比例要与本地区的财政收入状况、企业效益水平及职工个人的经济和心理承受能力相适应；社会保险基金的积累比例还要与资金管理和营运水平相适应。改革起步时积累率尽可能低一些，随着企业经济效益和管理营运能力的提高再逐步调整。为了保证社会保障制度改革顺利出台，改革方案应当通过认真精算，努力降低新老制度转换的成本。在一般情况下，不宜通过提高保5费缴纳比例，加重财政和企业负担的途径来进行改革。通过改革还要努力降低社会保障的管理成本，克服管理费提取过高、开支过大的倾向。

5、社会保障要以社会立法为手段，使各项社会保障的运作法制化、规范化。首先，必须以法律形式来规范国家、社会保障职能机构、企业和职工个人及各社会保障主体之间的权利与义务；各项社会保险费缴纳比例和社会保险金给付标准的确定与调整；社会保障职能机构的设置、编制、职能、责任与工作程序；各项社会保险基金的管理与投资营运的原则和办法；社会保险管理费用的提取比例、使用范围与开支办法；等等。关于社会保障的基本立法，由国家统一规范和颁发；各省可依照基本立法和各自的实际情况制订各项社会保障制度的实施细则。其次，应通过法律规范明确界定社会保险基金的产权归属，即各项社会保险基金的所有权，属于全体受保人；个人保险基金的所有权，属于受保人本人。并在此基础上月路遵循社会保险原则，将职工个人、企业和社会保障管理机构等三个主体和相互关系利益以权利与义务统一的形式有机地结合起来，形成相互依存、相互制约的利益机制，促使社会保障制度自发运转和良性循环。

6、关于我国养自乡民险制度模式的选择问题。中国养老保险制度改革应本着兼顾眼前与长远的原则，既要坚持和完善现行养老制度中社会共济性的长处，又要注意克服其“大锅饭”式统筹的短处；既借鉴与引入个人帐户制中的自我保障机制，又努力避免其缺少社会共济性的弱点。博采众长，把中国与外国、传统与革新的优势结合起来，形成社会保障与自我保障相结合、公平与效率相兼顾、权利与义务相统一的，社会化、科学化、制度化的新型养老保险制度。

7、建立适应市场经济需要的失业保险制度。在市场经济条件下，失业现象已成为不以人们的意志为转移的客观存在。失业保险制度改革应考虑的主要原则应是：保障失业者基本生活的原则，这是维持市场经济秩序及劳动力本身所要求的；权利与义务一致的原则，这是强化失业保障的保险机制的要求；公平与效率相统一的原则，在社会主义制度下要体现公平的原则，但在市场经济条件下的价值取向应是“效率优先、兼顾公平”，因而，失业保险的给付标准和期限一定要适度，决不能让失业保险成为“养懒汉”的“避难所”。同时，鼓励就业的原则要求失业保险成为鼓励失业人员尽早再就业的手段。因此，在完善失业保险制度的过程中要大力加强劳务市场建设，加强失业人员的职业培训和再就业工作。

8、要建立多层次、多形式的不同服务水平的医疗保险制度，以满足不同阶层、不同人群的医疗需求。要建立有效的医疗保险费用的控制机制，保证基本医疗，克服浪费，合理地利用医疗卫生资源。要控制不合理需求和浪费，增强个人对健康的投资和费用意识。同时，要强化医院直接参与医疗保险管理的责任感，调动其管理的积极性，对在医疗服务中的供应量和服务量进行有效控制。首先，要在现有医疗服务单位中建立医疗保险医院资格审定和考评制度，以强化竞争机制，自觉遵守医疗保险有关规定，提高服务质量。在医疗保险与医疗保障二者中，要进一步强化医疗保险机制的建立和培育。其次，通过契约的方式来明确被定为医疗保险合同医院的责任，如：医疗服务范围、项日、质量要求、收费标准；付费方式以及合同期限等。

在农村，现阶段维持以合作医疗为主的方式。在经济较发达地区的农村，可以试行以大病保险为主要内容的医疗保险制度。

9、努力培育和活跃我国保险市场。社会保险和商业保险在市场经济条件下应当东同存异、相互补充，在这方面社会保险和商业保险都有着广阔的用武之地。在开拓保险市场方面，应当充分发挥人民保险公司的积极作用，鼓励它们按照社会保障制度的改革方案要求，承担部分社会保险业务，共同努力创立多层次、多形式的社会保险体系，为劳动者提供日益提高和完善的社会保障。

10、积极而有步骤地发展农村养老保险制度。到目前为止，全国农村养老保险覆盖面已达600多个县。今后，农村养老保险制度改革的重点要着重解决无收入农民的养老问题。同时，农村养老保险制度改革要与扶贫救灾工作紧密结合起来，与农村的经济发展紧密结合起来，使社会保障制度真正成为覆盖城乡全社会的制度。

代表们认为，这次中国社会保障与经济改革国际研讨会无论是研讨所涉及到的范围还是研讨问题的深度在国内都是前所未有的。尽管代表们对一些问题还有不同的意见，例如个人帐户问题、养老保险统筹的社会化程度问题，基本养老保险待遇给付的水平问题，养老保险基金的积累及保值增殖问题，失业保险管理的归属问题等等，但是大家一致认为对这些方面的探讨都是十分有益的，并表示今后将运用和发展本次会议的成果，对于社会保障与经济改革一系列重大问题的研究将通过开展各项专题合作的方式继续进行下去。

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