申相臣：焦作预算公开实证研究

预算公开是公共财政的本质要求。公共财政预算公开不仅是财政经济问题，更是民主政治问题。财政预算公开和公众参与预算，作为民生财政和民主社会建设的重要组成部分，在河南省焦作市预算改革和创新中得到实践和应用。本文以焦作市财政为例，解析研究现代中国公共财政预算公开的地方样本。

一、时代背景

焦作财政预算公开是在规范会计信息基础之上实现的。1998年，焦作市以治理会计信息失真、管住会计不做假账、财政资金全部入笼为改革重点，建立了“四个层次、五种形式”的政府会计基层组织和基础信息管理体系。在成功实现会计信息平台建设基础之上，在2000年向全市人大代表公开农业、教育、民政三个部门的部门预算。2004年，在预算过程中引入公众参与机制，公开对水利局、司法局、卫生局、焦作大学四个单位的部门预算进行社会听证。2007年，焦作财政以“财经沙盘”--财经信息在线系统联网世界，市民能够轻松查询到上至市委书记，下到普通公益岗位的财政供给人员的工资信息等，全部做到“公开透明”。2011年3月焦作市“两会”上，又首次以动漫形式，生动活泼地解读政府财政预算情况，展示了市级财政资金项目支出安排的概貌。

从我国财政预算公开的历史溯源，1951年颁布的《保守国家机密暂行条例》规定，“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”属于保密内容，是国家机密。即便到了1982年宪法赋予人大审查、批准预算和预算执行情况报告的权力，1994年预算法明确了人大审批预算的职能，但其中并无预算公开的规定。直到1999年，全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，提出编制部门预算、细化预算等要求。2000年，全国人大选择教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门，作为向全国人大报送部门预算的试点。正式预算公开则是在2007年，《政府信息公开条例》将“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为了重点公开的政府信息。2010年3月国土资源部在中央部委中率先公布部门预算。今年《政府工作报告》中，温家宝总理指出：“让人民知道政府花了多少钱，办了什么事。”

二、公开透明

1.在公开内容上，全明晰设计。完整、真实、详细、准确反映政府资金分配流向，一方面编制综合预算，将所有政府性收支---预算内和预算外收支，全部纳入财政预算盘子，将部门和单位组织的各项收入及安排的各项支出全部纳入部门预算，不存在游离于预算管理之外的政府性资金活动。在政府公共预算中，包括市级部门预算总说明，市级部门预算总表，人员经费支出，公用经费支出，项目支出预算表等。另一方面推行复式预算，把包括社会保障预算、国有资本经营预算、政府采购预算、政府非税收入预算、政府债务预算、国有土地使用权出让收支预算、住房公积金预算和社会性别预算、投融资预算与部门预算同步布置、同步编制、同步批复、同步执行，全部向社会公众公开，从纵向和横向两个角度，对预算全明晰、立体式公开。

2.在公开路径上，全过程操作。将参与式预算作为预算公开的重要程序，引入公众参与制度，接受社会公众监督，并落实到财政预算编制和执行的八个环节中的每一步。其主要流程：第一步是项目公示，即把政府为民办实事项目通过报纸、电视、媒体、网络等进行项目公示，公开征集意见。第二步是专家论证，即聘请专家学者对涉及民生发展的重点项目和重大资金安排组织论证，汇总意见，形成论证报告，作为科学编制部门预算的重要参考和依据。第三步是社会听证，即邀请社会行风评议代表、行政监督员及相关社会人士对部门预算中的重点预算项目进行听证，提出听证意见报市政府参考决策。第四步是人大审查，即市人大常委会选择部分市直单位，组织人大代表对预算单位预算执行和部门预算情况进行公开审查，就百姓关注的热点、难点问题提出建设性的意见和建议。

3.在公开项目上，全精细管理。对于财政项目支出，特别是教育、医疗、卫生、农业、社区建设等与人民群众利益密切相关的重点民生项目，具体可以公开到“类”、“款”，直至到“项”，不仅仅能看到支出方向的“主干”，更多的是能够看到事关公众利益关系的“枝叶”。在财政内部推行预算信息公开和岗位用权提示，对于“财政预算编制不公开，部门预算执行情况定时动态信息公开不及时，不能随时查询”等关键环节和关键时点以及重点岗位、重点人员、重点环节进行风险提示，对于所有财政岗位权力进行公开公示。以“财经沙盘”作为科学化精细化管理的基础平台，有效联网业务核算系统，可供社会公众随意查询年度预算、年度决算、预算执行、统发工资等至少14项内容，财政收入、预算执行、经济运行、部门工作一目了然，实现了数据图形化、管理可视化和决策平台化，达到预算公开的网络化、数字化。

4.在公开范围上，全方位推进。建立直达民众、便于监督、制度完备、高效透明的财政信息公开体制，推进包括程序、制度、重要项目等在内的全方位公开，保障人民群众的知情权、参与权、监督权。其一，公开财政预算信息，即公开预算编制原则及过程、预算执行及调整、决算、财政政策等信息。其二，公开重要项目情况，即向社会公开十大民生项目、政府性投资以及其他重要项目评审复审情况。其三，公开政府官员薪酬，即向社会公开包括市领导在内的所有财政供养人员工资、津贴、补贴及养老金等信息。其四，公开“三公”支出情况，即在市直行政事业单位推行公款出国(境)、车辆购置及运行、公务接待、用水用电用油、会议等主要公务费用支出量化指标控制和预警管理改革，并由纪检部门牵头，财政、审计、外事部门等分工协作，对挥霍浪费、弄虚作假等违纪违规行为严肃处理，对典型案件公开曝光。

5.在公开形式上，全景式展示。选择便于公众获取信息、群众喜闻乐见的财政预算公开载体：第一，社会服务窗口。在行政服务大厅及会计委派中心，向社会公开行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务。第二，网络信息平台。在焦作财政信息网、“财经沙盘”上公开有关预算资料和工资查询等内容。第三，新闻媒体宣传。在焦作电视台等新闻媒体设立专题栏目，开展“公共财政与百姓生活”动态报道。第四，公共场所屏幕。在人民广场、火车站等公共场所设立LED电子屏幕，滚动播放财政民生信息。第五，财政文化大院。在财政局内大院、墙壁、门厅内，设置政务公开栏、流程导向图，形成全方位、立体式的财政公开全景图。

三、实践成果

政府财政的一切权力都是人民赋予的，为民理财善政，权力就是责任，只有让权力在阳光下运行，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。公共财政预算公开，就是让社会公众知道政府财政的钱从哪里来，用到哪里去，谁进行决策，整体效果如何，老百姓满意不满意。

1.公开理念上的“没有什么不能公开”。焦作多年来的实践表明，越公开效果越好。财政部门预算更科学，使用资金的部门更有压力和责任感，财政也就更加贴近民生。时至今日，当有人还在以财政预算是政府机密，或专业性强不易理解作遁词，不愿公开原本不是秘密的“秘密”时，在焦作早已成为常态和习惯，潜移默化融入百姓生活。

2.公开模式上的“深入浅出通俗易懂”。考察焦作公共财政管理改革和预算信息公开，发现其本意是从解决现实问题着手，一步一步摸索实践过来。会计制度改革就是通过“管人、管账、管资金”方式，解决会计信息失真倒逼财政管理所引发的种种矛盾和问题。预算制度改革，则是顺应了共享改革发展成果的民主政治理念，解决权力制衡与科学配置中出现的缺少内外监督、“信息不对称”、简单粗放管理等问题。“财经沙盘”则是通过科技手段，解决各项财政改革单兵深入与探索尝试所引发的标准不统一、制度不衔接、数据不共享、信息不兼容等问题。各项公共财政管理在改革之初，并非成型于理论设计，只是立足实践尝试探索;但改革进程之中，基本原理却与公共财政理念和预算民主财政不谋而合，形成具有鲜明特点和我国制度特征的公共财政建设道路。

3.公开程序上的“民主参与说话算数”。预算公开体现出一个国家和社会民主的进程。在焦作市委、市政府每年“十件实事”评选中，有近1万名网民参加投票。在专家论证和社会听证中，吸引了专家、学者、人大代表、社会监督员以及普通民众的注意力，社会参与度逐步扩大。政府广集民意、群众广泛参与、政府与社会公众展开对话等生动活泼的政务公开方式，保障了不同群体的利益需求和政治诉求的表达，而通过财政预算公开，公众影响决策，让有限的财政资金投入到群众最需要的公共项目上，做到了用老百姓的钱办老百姓的事。

4.公开结果上的“绩效评价社会监督”。焦作财政最大限度地向民众公开，政府的钱花在了“众目睽睽”之下，促进了政府科学决策水平和资源配置效率的不断提高，让有限的财政资金投入到群众最需要的公共项目上，做到了用老百姓的钱办老百姓的事。预算单位的预算意识逐渐加强，政府“花钱就是责任”的共识日渐形成，资金使用效益和政府绩效管理水平得到提高。特别是将“公车消费、公费出国、公务接待费支出”预算公开与预警控制结合起来，费用支出保持了总体正常进度，2010年焦作市公款出国(境)团组、人数分别比上年压缩24.2%、12.6%，公款出国(境)、车辆购置与运行、公务接待等各项主要公务费用支出分别比上年下降23.2%、5.3%和13.3%。

四、基本结论

地方财政部门预算信息公开的做法符合实际值得肯定。中国民主法制化进程和现代政府构建之中，来自顶层设计的和基层实践的力量，完全能够推进更加阳光透明的公共财政制度建设。首先，公开是基本方向。“数字里面有政治”。财政公开不仅体现了党的根本宗旨，同时也表明了政府科学理财、为民理财的能力和水平。通过预算公开把政府的执政方针、运行成本、项目建设、民生投入等关乎国计民生的“政府账本”交代清楚、明白，才能最大程度获得人民群众的理解和支持，才能用最低的成本实现经济发展、社会进步的共同目标。其次，互动是基本途径。一切权力属于人民，人民群众依法享有对公共事务包括公共预算的知情权、参与权和监督权。建设公共财政，创造条件通过人大审查部门预算、网络投票、社会听证、专家论证等多种途径和方式，让人民群众及其代表参与、监督和评价，倾听民声、顺应民情、争取民意，才能实现服务政府以及财政建设和改革的最终目标。再者，绩效是基本目标。取之于民、用之于民，是现代公共财政根本特征，更是贯彻落实科学发展观的必然要求。公共财政改革，必须把保障和改善人民生活作为最终出发点和落脚点。在支农惠农、教育科技、医疗卫生、住房保障、饮水安全、公共交通、社会保障等关系到人民群众切身利益的领域，让人民群众共享改革开放和财政发展带来的丰硕成果，提高老百姓的满意和幸福度。

课题负责人：申相臣

主要参加者：张继东张泽华李新龙申鑫

2011年5月30日

主要参考文献

1.《焦作财政：为阳光财政插上科技的翅膀》，李东风、郝峰磊，2010年11月24日，人民网。

2.《焦作：中国财政最为公开透明的地方政府》，王露，《财经国家周刊》;2010年11月5日，中国日报网。

3.《预算公开值得期待》，2010年11月1日，凤凰网。

4.《财政预算越公开防治腐败越有效》，2010年9月3日，国家预防腐败局。

5.《焦作探索公众参与公共财政》，戴蕾蕾、焦红艳，2010年4月1日，法制周末。

7.《河南省焦作市推行财政预算公开的实践》，2010年4月1日，搜狐财经国家预防腐败局。

8.《焦作探路：没有什么不能公开》，2010年3月12日，杨雪、赵立峰，中国会计报。

9.《焦作：探索“阳光财政”》，张玉玲，2010年2月7日，光明日报。

10.《河南焦作探路“阳光财政”让百姓参与财政预算全过程》，王晋，2009年12月21日，中国经济网。

11.《中国预算公开路线图》，2009年10月28日，南方周末。

12.《阳光财政的“焦作模式”》，张瑜、秦亚洲、哲生，2009年10月10日，中国人大网、人民网、新华网。

13.《信息公开的焦作实践：越公开效果越好》，2009年7月20日，瞭望新闻周刊。

14.《为什么河南焦作预算能公开》，陈穗红、王桂娟，2009年第十二期，中国财政。

15.《河南焦作公开领导工资推进公民参与财政预算》，2009年2月18日，新华社-瞭望东方周刊。

16.《焦作市积极推行参与式预算改革提升科学民主决策水平》，2008年12月30日，财政部网。

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