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刘世锦:中国城镇化研究需回答五个问题


刘世锦

《报告》审视了中国城镇化面临的挑战,并对改革情境下2030年中国城镇化的格局进行了描述,更对改革的关键领域、时机和次序提出了建议。

“一年多前,当李克强总理和金墉行长达成共识,并由世界银行和中方的财政部、国务院发展研究中心共同进行这项研究课题时,我们就意识到这是一项很大的挑战。”作为世界银行和中国财政部、国务院发展研究中心中国城镇化研究联合课题组的主要成员,国务院发展研究中心副主任刘世锦谈起该课题启动时背景,印象颇为深刻。

2014年3月25日,这项研究成果在北京发布。这份名为《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》(下称《报告》)的报告,审视了中国城镇化面临的挑战,并对改革情境下2030年中国城镇化的格局进行了描述,更对改革的关键领域、时机和次序提出了建议。在完成《报告》期间的14个月,课题组也向中国决策层提交了阶段性报告。

“在一个将近14亿人口的国家实现城市化,在人类历史上是史无前例的,如果一定要讲故事的话,其中一些故事一定是以前未曾遇到过的。”刘世锦向中国经济时报记者回忆了进行课题研究时的情况,并对《报告》中涉及的“为何要推进城镇化、现阶段推进城镇化要解决的问题和确立的目标、如何解决这些问题、具体措施、改革的顺序和策略”五个问题进行了详细介绍。

“高效、包容、可持续”是新型城镇化的目标

刘世锦说,无论是题目本身还是外部因素,课题组自感这是一项严峻的任务。“就题目本身来说,诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾断言,21世纪对世界影响最大的有两件事:一是美国高科技产业,二是中国的城市化。中国的城镇化被世界注视着。”

刘世锦坦言,另一个挑战就是关于中国城市化或城镇化的研究已经很多。“如果我们要对研究最多的领域排个顺序的话,城市化一定会被排在前几位。在这种情况下,如何能使我们的研究与众不同,能够出彩,能在理解和解决中国城镇化所面临的问题上有些新意,或者说有所突破,确实不大容易。”

不过,他认为虽然挑战颇大,课题研究也具有有利条件。

“在这之前,我们与世界银行就有合作基础,由世界银行和中方专家组成的联合研究团队曾发布过《2030年的中国》,双方也有继续合作研究的意愿。双方之前的合作对此次研究打下了良好基础,就是联合研究团队之间的友谊和信任,既发挥双方优点,又包容双方特点,世行专家的优势在于有丰富的国际经验,中国专家的优势在于更了解中国国情。我们对相关问题进行了反复深入地讨论,最后在很多方面达成共识,这个《报告》就是我们研究的成果。”刘世锦说,双方首先在对城镇化的认识、推进过程中的问题以及目标达成了共识。

“为什么要推进城镇化,简单地说,城市能够形成集聚效应和规模经济,使生产、流通、消费、基础设施、公共服务乃至创新,都能创造出更高的生产率。据估计,中国城市的规模每扩大一倍,其生产率将提高10%。但人们经常在算账,解决一个农民工进城,基础设施、基本公共服务和住房等,要支付多少成本,这样的思路是有偏差的。农民进城并不是索取,首先是创造,不能仅仅把他们看成是消费者,更重要的是生产者、创新者。”刘世锦说。

他介绍,中国的城镇化所遇到的问题集中在“土地的城市化快于人口的城市化、农民工市民化进程缓慢、地方融资平台风险”三个方面,此外,在城市规划、节能减排、粮食安全、区域发展协调、城市发展目标等方面,也都不同程度的存在问题。

针对这些问题,课题组经过深入讨论,提炼出了“高效”、“包容”、“可持续”三个关键词,并以此作为新型城镇化的目标。“具体地说,通过土地、劳动和资本更有效率地流动,而得到更好配置,以支持高效增长;包容性体现在发展成果被更加广泛地分享,特别是被转移到城镇的以及仍然留在农村的居民所分享,除了分享之外,更重要的是参与,包括农村人口在内的全体居民能够获得参与工业化、城镇化进程的机会;而可持续,不仅体现在资源和环境上更具持续性,并要保障中国的粮食安全。”刘世锦说。

从国际视角提出更具体的解决方案

根据《报告》,课题组在众多改革领域中,列出了六大优先领域,即:一、以提升土地配置效率、遏制城市无序蔓延、在利益相关者之间合理分配土地增值收益为目标,改革土地管理制度,推进城乡土地管理的现代化;二、以形成全国统一、自由流动的劳动力市场,和向全体社会成员提供公平参与并分享城镇化和工业化成果机会为目标,改革户籍、社会服务和劳动力市场制度;三、以提升城市吸纳外来人口的积极性、改善基础设施和公共服务融资可持续性、理顺政府间财政关系为目标,重塑城镇融资体系;四、以改善城市的连接性、便利人们生活和工作、提升城市运行效率为目标,优化城市规划;五、以合理配置生态环境资源、实现人与自然和谐发展为目标,实施绿色治理;六、以兼顾粮食安全、降低农业生产的生态环境代价和改善农业生产可持续性为目标,全面提升农业生产效率。

刘世锦说,中外双方专家一致认为,关键是通过深化改革处理好市场和政府的关系,在发挥市场对资源配置的决定性作用的同时,发挥好政府的作用。“以上六个领域中,前三个侧重于改革,后三个侧重于政策调整。”

刘世锦认为,《报告》体现了三中全会的精神,借鉴了国外专家的经验,课题组也是集思广益,从国际视角提出了一些更为具体的解决方案。“比如关于土地制度改革,提出签署书面租约、建立土地所有权登记和土地交易记录体系等方式,更好地保护农民土地权利;关于户籍制度改革,提出人口登记需要从基于输出地登记向基于居住地登记转变;关于城市融资体制改革,提出使不动产税成为主体税种,从而为地方政府提供与土地价值相联的、稳定的、可持续的资金来源;关于城市规划,提出在城市内部,制定灵活的分区规划;关于城市的绿色发展,提出水资源和空气质量管理,尤其是大城市群的空气质量管理,在区域范围进行管理是最为有效的;关于城市治理,提出在都市圈建立新的治理结构,实现集聚效应和管理外部性等。”

土地改革最为迫切

《报告》同时提出了改革的顺序和策略,其中最为迫切的是土地方面的改革议程。“一旦城市已经以低效的方式扩张,那么往往覆水难收。其次,政府需要关注各种形式的地方政府性债务,当务之急是根据评估情况决定采取相应措施以降低存量债务风险,并发布和实施不良债务处置规则。”刘世锦认为,在完整的监管框架到位和地方政府收入来源得到强化之后,允许地方政府通过发债等多种形式拓宽城市建设融资渠道。同时尽快开征不动产税,为地方政府提供一个稳定的收入来源。另外,在全面铺开以市场为基础的城乡土地转化改革措施之前,需要开展更多试点。

“当然,其他领域的问题也不好解决。如果把这些领域的改革比作硬骨头的话,没有一块骨头是好啃的。”刘世锦说,总之,中国的城镇化过程应该能够比较顺利地进行,中国城镇化过程中所面临的问题和挑战也将能够有效地解决,最终给全国人民,特别是城市里的农村人口带来福利,使他们的生活状况得到改善。

“城镇化是一个自然历史过程,我们把一些事情做好了以后,城镇化自然而然就会发展起来,这是水到渠成的事。”刘世锦认为,《报告》的意义就是为中国城镇化提出了一些对问题的解决思路和具体方案,作为一份研究报告,对政府部门制定方案有一定的参考价值和启发意义。

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