新中国60 年国家与国有企业财政分配模式:历史演进与现实选择

在社会主义市场经济条件下,国家具有社会经济管理者和国有资产所有者的双重身份,履行社会管理者和资产所有者的双重职能,相应地存在税收分配和国有资本收益分配的双重分配关系,这样就划分出公共财政与国有资产财政的双重财政职能领域。[1]在计划经济时期,这些“双重”囿于历史的局限而被隐性化为单一所有制下的“单元财政”。随着经济体制改革的深入,人们逐渐意识到“双元财政”的存在,并首次由叶振鹏教授(1993)提出。邓子基教授(2002)认为:我国国家财政的本质内含着“一体五重”的关系,这“一体五重”关系形成了具有社会主义特色财政的“双重(元)结构模式”。当然,在计划经济时期这种财政模式是不明显的,因为国有企业是计划经济体制的微观基础,必须服从于以重工业优先发展为特征的赶超型经济发展战略,所以国家与国企形成了“统收统支”的分配模式;在市场经济时期,二者的分配关系总体上经历了从企业基金制度——利润留成——利改税——承包责任制——税利分流——恢复央企红利上缴制度的变化过程。笔者所要研究的国家与国有企业的财政分配模式特指国企对国家的利润分配模式,即国企在向国家上缴税收、利润、折旧基金等过程中形成的分配关系。基于这种分配模式,本文从“双元财政”理论框架的视角梳理并分析国家与国有企业的财政分配关系的演进轨迹及其阶段特征,并从这种历史沿革的利弊分析中探寻建立“双元财政”模式的必要性与可行性,在此基础上提出建构和完善这一现实财政模式的对策建议。

一、国家与国有企业财政分配模式的历史演进

(一)计划经济时期国家与国有企业财政分配模式(1949年—1977年)

在以高度集权为特征的计划经济体制下,国有企业作为政府的附属物,其与国有企业的财政分配是一种单一的固定模式,即“统收统支”模式。按照其演变轨迹,大致可以分为四个阶段:

1.国民经济恢复和“一五”计划时期(1949年—1957年)。为了集中力量恢复和发展国民经济,国有企业除了缴纳规定的税款外,“一切中央政府或地方政府经管的工厂企业,均须将折旧金和利润的一部分,按期解交中央人民政府财政部或地方政府,其解交的总数和按期交出的数量,由政务院财政经济委员会及地方政府根据情况分别规定之”①,同时要求国营企业只能分别提取计划利润的215%～5%和超计划利润的12%～20%作为企业奖励基金[2]。“一五”计划时期,为了调动企业和职工超额完成国家计划的积极性,对国营企业还实行超计划利润分成制度,其中的40%留归各主管部门使用,60%上缴国库[3]。

2.大跃进时期(1958年—1960年)。“一五”计划提前超额完成,大规模经济建设在社会主义总路线的指引下全面展开,却也不可避免地暴露出经济管理体制的一些管得过严、统得过死的弊端。于是,党中央在1958年开始改革财政管理体制,取消奖励基金制,实行企业留成制,留成比例以主管部为单位计算确定,1958年企业留成比例1312%,随后逐年增加。

3.国民经济调整时期(1961年—1965年)。1961年1月23日,中共中央批转财政部《关于调低企业利润留成比例加强企业利润留成资金管理的报告》,将国营企业留成资金占企业利润的比例,由原来的平均1312%调低到619%,并且留成利润必须大部分用于“四项费用”②、技术革新等。1962年起,除了商业部门仍实行利润留成办法外,其他部门的企业停止实行利润留成办法,改为提取企业奖金的办法,“四项费用”由国家拨款。通过这一系列举措,国民经济得到一定的调整和扭转。

4.“文化大革命”时期(1966年—1976年)。“文化大革命”的爆发使刚刚有所恢复的国民经济再一次处于崩溃的边缘,国家与国企之间初步理顺的财政分配关系也随之遭到破坏。从1967年起,国营企业不再向国家上缴折旧基金,而原先由财政预算拨款的用于固定资产更新和技术改造之用的资金转为由折旧基金提供。1969年改企业综合奖为附加工资,固定发放,这样企业奖励基金制度就被取消。1970年起,对国营企业只征收工商税。“文革”结束后,为了克服十年内乱中工业管理的混乱局面,1977年开始了一些恢复性的调整。国企一部分折旧基金被重新纳入财政预算管理,50%上缴财政,50%留给企业。

“统收统支”模式有利于中央集中财力恢复和发展国民经济,但其存在管得过严、统得过死、税利不分等弊端,而这些又是在计划经济体制下无法克服的。所以伴随着改革开放,国家与国企的财政分配模式也被纳入了改革的范畴,从而开启了二者分配关系的新里程。

(二)改革开放以来国家与国有企业财政分配模式(1978年至今)

在1977年恢复性调整的基础上,1978年重新采取企业基金制度:国营企业若完成国家规定内的8项年度计划指标③,最高可按职工全年工资总额的5%提取企业基金。但受“左”的思想束缚,这一阶段的体制弊病未得以根除,许多国营企业亏损严重。因此,以放权让利为主要内容的国企改革势在必行。

1.扩大企业自主权时期(1979年—1985年)。为了扩大企业的经营自主权,1979年起,实行利润留成。根据试点经验,国务院于1980年明确规定允许企业利润留成比例为40%,其余60%上缴国家。同时1980年还在400多家企业进行“以税代”的试点。1981年—1982年主要实行经济责任制,采取了利润留成、盈亏包干和以税代利、自负盈亏等三种主要分配方式。在“以税代利”试点取得显著效果的基础上,1983年1月1日起实施利改税试行办法。这是我国实行的第一步利改税,即税利并存的制度:凡是有盈利的国营大中型企业,实现利润均按55%的税率缴纳所得税;凡是有盈利的国营小型企业,实现的利润按八级超额累进税率缴纳所得税。1984年10月1日起,试行第二步利改税,即完全的利改税制度:将国营企业应当上缴国家财政的利润按照11个税种向国家缴税,税后利润由企业自行安排使用。

2.实行企业承包责任制时期(1986年—1993年)。为了将企业生产经营自主权落到实处,1986年开始对国营大中型企业实行承包经营责任制试点,并于1987年在全国普遍推广。在此制度下,国企以下列形式向国家上缴利润:在缴税的基础上,上缴利润递增包干;基数包干,超收分成;微利企业上缴利润定额包干;亏损企业减亏包干。这个时期,国企的活力有所增强,但承包制是含税的,其仍然属于税利合一的范畴。

3.分税制改革时期(1994年—2006年)。为了提高日益下降的财政收入的“两个比重”④,伴随着分税制改革,新的国企利润分配制度——税利分流也于1994年1月1日开始全面推行。具体做法是:统一企业所得税为33%,增设27%和18%两档照顾税率,并取消各种包税的做法;作为过渡措施,近期可根据具体情况,对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法,同时,微利企业交纳的所得税也不退库。⑤政府作出国企利润暂不上缴国家的规定是为了让国企获得休养生息的机会,本只是作为一种过渡措施,然而既定的制度安排所形成的路径依赖使得这种过渡性的安排持续了13年之久,国企亦习惯了不向国家上缴利润。

4.重启央企利润上缴时期(2007年—2008年)。2007年12月11日,国家国资委会同财政部颁发了《中央企业国有资本收益收取管理办法》。国有独资企业应交利润的比例按照不同行业分三类执行:第一类是具有资源型特征的企业,上交比例为10%;第二类是一般竞争性企业,上交比例为5%;第三类是军工企业、转制科研院所企业,上交比例3年后再定。国有控股、参股企业应付国有投资者股利股息按照股东大会决议通过的利润分配。且不论这个比例是否合理,至少央企利润上缴符合市场经济“谁投资,谁受益”的原则,有利于深化国企改革,进一步规范国家与国企的分配关系。

(三)两种模式的比较:历史经验与现实特征

不可否认,在高度集权型的计划经济体制时期,“统收统支”的分配模式曾发挥过重要作用,其有利于集中人力、物力、财力恢复和发展国民经济,对巩固社会主义政权作出了特定的历史功绩。然而由于税收和国有资本收益合而为一,国有企业只是政府的附属物,缺乏生产经营自主权,被管得过严、统得过死,不利于激发企业和员工的积极性,致死企业缺乏活力、运行效率低下。

改革开放至今,相比于计划经济时期,国有企业已获得一定的自主权,经营绩效有所提高,其与国家的分配关系也逐步稳定。国家的双重身份、双重职能、双重分配关系在市场经济条件下开始分离,“一体两翼”格局日趋显现。尽管如此,二者的财政分配关系仍未完全理顺:改革开放至分税制前这段时间内,不仅税利混一,且常以诸如四六开这样硬性的比例来划分二者的利益归属问题;分税制后利润全部留于企业的做法,无法体现国家行使国有资产所有者的职能及市场经济的原则;2007年开始试行的《中央企业国有资本收益收取管理办法》,分红比例的一刀切也欠合理。

通过以上两种模式的历史比较,我们可以发现这样的现实特征:建国60周年以来,国企始终在国民经济中发挥着主导性的作用,自主权逐步提高,经济绩效大有改善,其与国家的财政分配模式也日趋稳定;在探索较为完善的国家与国企的财政分配模式过程中,尚存在政资不分、国企的利润上缴制度还未全面铺开、分红比例的确定不合理等诸多问题。因此,我们在对二者分配模式的远景有前瞻性展望的同时,更要有全局、统筹的思考和把握,使得作为社会管理者的国家可以凭借政治权力,向包括国企在内的所有企业合理征税,同时让作为国有资产所有者的国家可以凭借财产权利,参与国企税后利润的分配,取得国有资本的投资收益,真正体现国家的双重职能。

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二、重构国有企业利润上缴制度的必要性与可行性

(一)必要性

1.理论依据。在社会主义市场经济条件下,国家对国有企业具有社会管理者、资产所有者的双重身份和与其相适应的双重职能,是国有企业实行税利分流、重建国有资本财政收入制度最基本的理论依据。马克思说:“在我们面前有两种权力,一种是财产权力,也就是所有者的权力;另一种是政治权力,即国家的权力。”[4]根据政治权力,国家对企业征税,根据所有者权力,国家从企业取得税后的部分利润,较好地体现了政企分开的原则,有助于现代企业制度的建立与完善。

2.政策依据。财政部于2007年9月13日正式颁布实施《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,同年12月11日,国资委会同财政部颁发了《中央企业国有资本收益收取管理办法》,首先在央企试行国有资本经营预算。这些均为重构国企利润上缴制度提供强有力的政策依据,说明国企不分红的历史已结束,国企的收入分配制度将逐步完善,国有经济布局和结构的战略性调整也将稳步推进。

3.法律依据。建国以来,关于国家与企业之间的分配关系的界定更多的是采取行政方式,而非从法律层面予以规定。然而,随着市场化改革的逐步深入,宪政在经济发展中占有越来越重要的地位,以法的形式界定二者的分配模式将使其更具权威性。2008年10月28日通过并于2009年5月1日起实施的《中华人民共和国企业国有资产法》第五十八条规定的“国家建立健全国有资本经营预算制度,对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理”是国家与企业的关系界定在宪政上的一大进步,为重启国企分红提供了法律依据,将开启国家与企业财政分配模式的新起点。

(二)可行性

1.时机成熟:国企利润总量及其占财政收入的比重增加。根据财政部企业财务快报统计显示,国企利润的绝对量从1994年的829亿元增加到2007年的1162万亿元,13年间增长了18154倍,仅仅央企在2007年就实现利润111万亿元,国企利润的大幅度增长,说明重构国企利润上缴的时机已基本成熟。财政收入总量相应的从5181175亿元增长到5113万亿元,国企利润占财政收入的比重从16%增长到31158%(2008年由于自然灾害、金融危机等的影响国企利润才会滑至1118万亿元,比重下降为19125%)。从这些数据来看,国企向国家分红将会增加财政收入,进而使政府能更好地进行宏观调控。

2.试点成功经验:沪深模式、北京模式、穗武模式等可供借鉴。上海、深圳、北京、武汉、广州等五个城市较早在实践层面探索国有资本经营预算,取得较大的成功,并形成三种极具特色的模式:“沪深模式”,国有资本经营预算与财政公共预算相分离,各自独立运作,共同组成政府复式预算;“北京模式”,国资部门负责资本经营预算的编制和收缴使用,财政部门负责监督,收益资金比照社保基金的管理方式,在财政开设国有资本经营预算专户,列收列支,不参与平衡一般财政预算;“穗武模式”,国有资本经营预算作为财政公共预算的一部分,纳入国库集中支付范围,国资部门负责收益的收缴使用,财政部门负责管理。[5]这些成功模式的共同之处是首先做好国有资本收益收缴工作,进而编制国有资本经营预算。它们的实践证明了国企分红是可行的,在重构国企利润上缴过程中可以适当地借鉴并予以进一步推广。

综上,逐步全面铺开国企分红制度具有理论上的必要性和现实中的可行性,且国企分红还有解决投资过热、减少国有资产流失、促进国企改革等诸多优势,因此重构国企利润上缴制度乃大势所趋。

三、双元财政框架下完善我国财政分配模式的对策建议

笔者认同“我国最终将走向公共财政的财政模式”的理论观点。但公共财政是内涵于“双元财政”的,二者并不冲突。就目前而言,“双元财政”由于我国特殊的意识形态、历史环境以及国有资产的特殊性而具有存在和建立的必要性,其反映在政府预算上即要建立公共预算与国资预算并存的制度。同时,国有资产面广量大的事实决定了国企所需资金应专门由国资预算来安排,国资预算又主要来源于国企上缴的利润,这样就不会占用财政中其它纳税人的资金,进而也能够更好地构建国家“一体两翼”的格局。

当前,能够以政策法规的形式确定央企向国家分红,从而体现国家以双重身份履行双重职能,这在规范国家与国有企业的财政分配关系上已是一个成功的开端。但应该看到,现行制度设计还存在收支主体不明确、法制不健全、分红比例不合理等弊病。就此,笔者基于“双元财政”提出一些对策建议,以期在完善现代企业制度的过程中,国企上缴制度能够全面铺开,国家与企业的财政分配模式能日趋合理。

(一)明确收支主体

国家是国企的出资人,财政部是其在预算上的收支主体,无论国有资本预算还是公共财政预算都应由财政部来主导。且从终极意义上而言,全民是央企的真正出资人,只有把国企红利纳入财政部管理,其才能更多地考虑公共支出,从而真正体现出资人的权益。而国资委的主要职责是实现国有资产的保值增值,倘若红利上缴给国资委,在红利的使用方向上,其考虑更多的将会是国企的利益,会更大程度地把红利回流于国企,一定意义上来说,就相当于红利没有上缴,依然留给企业,这样国企红利上缴就失去了意义。因此,笔者认为红利的收支主体应是财政部,且要尽快明确,以免国企利润的管理混乱。

(二)将国企利润分配纳入宪政管理

长期以来,国家与企业的分配关系、国有资产的地位和性质等重要的法律问题基本都是以国务院颁发的条例或办法的形式来解决,最新颁发的《中央企业国有资本收益收取管理办法》亦是如此,且一般很少通过人大审议的程序,不够严谨,缺乏权威性。而国有资产面广量大且在国民经济中占据重要地位,因此,笔者认为,需要有一部专门的法律对国企利润的收支主体、如何收取、以何比例收取、红利的使用去向等问题予以明确界定,使国有资本经营预算走上法制化的进程。

(三)根据行业相应调整分红比例

现行政策对企业笼统地征收10%、5%的利润等是不妥当的,且“两税”合并后,央企的税收支出由33%减少到25%,而国家向央企征收红利的比例上限仅为10%,所以,总量上来看,央企依然留有可观的利润,仍有可能引起过度乃至不合理的投资。因此,随着新制度实施范围的逐渐扩大,分红比例要根据企业赢利与否以及行业自身的实际情况作相应调整。若是国家鼓励要做大做强的企业或者企业处于资本支出大规模增加的阶段,分红比例不宜过高;反之,应适当提高分红比例。同时,要根据央企分红试点的成功经验,适时地将分红政策推向地方国企,并允许地方在一定权限内编制地方国有资本经营预算,从而建立规范的涵盖所有国企的国资收益上缴制度。

(四)严格编制好政府预算,建立国企的再分配机制

财政部需督促国有资产管理委员会在审查央企的基础上根据实际情况严格按照政府“统一、完整”的原则编制好国有资本经营预算,同财政公共预算一并报请全国人民代表大会审议批准后执行,同时在人大的审议中辅之以听证制度。若企业红利上缴以及支出偏离预算太远,国资委就应更加严格审查企业的收支情况,若发现企业虚报、瞒报利润应给予相应的惩处。[6]且要建立相应的补贴、增补资本金的再分配机制。国资委需要严格审查企业实际情况并根据审查结果做一个支出预算方案之后,通过人大听取代表们的意见并结合听证形成最终决议后方可增补资本金。增补国有企业的资金不能来自公共财政,而要用国资预算支出中的专项资金,从而使公共财政和国资财政不越位缺位而又共同内涵于“双元财政”。

(五)红利的使用:主要惠及民生,部分回归国企

现行政策规定红利主要用于国有经济布局和结构调整及支付国企改革成本,“必要时,可部分用于社会保障等项支出”。笔者认为这种做法不妥,红利应主要用于民生分配,其次是回归国企。国民是国企真正的出资人,其理应直接或间接地享受到国企丰厚的利润。且让红利惠及民生,使国民意识到自己是主人翁、所有者,那么他们也会更关注国企、监督国企,可能还会适时地通过各种渠道为国企的发展讠柬言、献策,这样无疑会促进国企更好更快地发展。同时,让国民享受所有者权利,还会在一定意义上激发某些落后地区的股份制意识,从而促进民间股份制资本的发展。总之,红利主要用于民生分配的做法带来的效益是深远的。当然,作为国民经济的支柱,国企的经营状况直接关系着我国国民经济的发展和社会主义制度的巩固。所以也要有适当比例的利润回归国企,用于满足国企深化改革与经济结构优化调整的需要,但要有严格的国有资本预算,以免国企滥用此资金。

注　　释:

①1950年3月4日《中央人民政府政务院关于统一国家财政经济工作的决定》。

②四项费用是指企业所需的技术组织措施费、新产品试制费、劳动安全保护费、零星固定资产购置费。

③指产量、品种、质量、原材料、劳动生产率、成本、利润、流动资金占用等8项年度计划指标。

④两个比重指财政收入占国内生产总值(GDP)的比重及中央财政收入占整个财政收入的比重。

⑤来源于中华会计网《:改革以来的国企利润分配问题及其性质》,2009年1月8日。

参考文献:

〔1〕邓子基,陈少晖.国有资本财政研究[M].北京:中国财政经济出版社,2006:3.

〔2〕〔3〕汪海波.中国现代产业经济史[M].太原:山西经济出版社,2006:13,117.

〔4〕马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集(第4卷)[M].北京:人民出版社,1958:330.

〔5〕赵尔军.上海、深圳、北京、武汉、广州国有资本经营预算及启示[J].中国农业会计,2008,(1):20.

〔6〕吴海民.国有企业红利上缴:理由、原则与制度设计[J].中外企业家,2007,(8):67-71.

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