亲历村民委员会组织法制定（上）

从20世纪80年代初开始，农村群众性自治组织——村民委员会逐渐在全国各地推行。如今，全国共有 699974个村民委员会。村民委员会组织法是农村推行村民自治的主要法律依据，对保障村民实行自治，由村民群众依法办理群众自己的事情，促进农村基层社会主义民主建设起到了重要作用。村民委员会组织法的制定，从1984年开始起草到1988年六届全国人大常委会第二十三次会议通过，在全国范围内试行，最后到1998年九届全国人大常委会第五次会议修订通过，正式施行，经历了一个长过程，其中艰辛鲜为人知。

从70年代末到90年代中期，我在民政部民政司、基层政权建设司工作，先后担任副处长，副司长，司长，亲身参与了村民委员会组织法的制定，觉得有必要把其中许多鲜为人知的事情，特别是彭真同志对村民委员会组织法的制定所作的重大贡献，写出来，以便为更多的人所了解。

村民委员会组织法是在各村民委员会实践经验的基础上制定的，而建立村民委员会，实行村民自治，这是广大农民群众在实践中的伟大创造。

建国初期，为把城市居民组织起来，全国各地建立起一些群众性基层自治组织，后来统称为居民委员会。1945年12月，全国人大常委会专门制定了村民委员会组织条例。这是新中国基层群众自治的起步。

彭真同志曾经讲：我们一直想把居民委员会这种城市基层直接民主的形式推广到广大农村，但是后来我们忽视了这件事。我个人认为，他讲忽视这件事可能有点自谦。事实上，50年代我国农村生产关系的急剧变革把这条路给堵死了，不要说是忽视这件事，即使重视也比较难办。当时，从互助组、初级社、高级社，短短几年时间，到1958年就是人民公社化，形成了政社合一的体制。村民委员会的前身，即生产大队管理委员会就是人民公社制度的一个重要组成部分，集行政管理和生产经营于一身。人民公社包括生产大队的管理体制在全国实行了20多年。实践证明，这种一大二公、三级所有、政社合一的组织形式超越了我国农村生产力发展的水平，严重束缚了广大农民发展生产的积极性。党的十一届三中全会以后出现了转机。因为家庭联产承包责任制先后在全国各地推行，三级所有、队为基础的统一经营体制逐步瓦解，农村人民公社制度受到严重冲击。1980年，四川省广汉县向阳公社在全国第一个建立了乡政府。但与此同时，当时在全国一些地方，部分农村基层组织出现了瘫痪、半瘫痪局面，土地分到户，生产队就没人管事了，农村社会治安问题、民事纠纷大量增加，乱砍乱伐树林的情况也出现了，偷牛盗马的事情时有发生。这就提出了一个问题，即土地承包下去了，村里的公共事务谁来管?公益事业谁来管?如修路、水利、封山育林、办小学、办养老院等到底怎么办?于是有些地方出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会等组织，当时叫各种名堂的都有，又和建国初一样了，由农民自己组织。

这个事情发生在1979年、1980年。搞得比较好，比较成型的，主要在广西一些地方。消息传到北京，很快得到彭真同志的关注。他认为，这是农民群众的伟大创造，并立即指示全国人大常委会法制委员会和民政部派人调查研究，总结推广。

当时，我在民政部民政司一处工作。接到彭真同志的指示以后，民政司李宪周司长立即派工作组到广西进行调查。我记得是在1981年春天，一处的负责人张蒙带着吴贵民去了广西。广西搞得比较兴旺的，一个是宜山县 (现已改为宜州市)，一个是罗城县，都属于现在的河池地区，大体上都是广西比较穷的地方。

那时，这些地方都实行了土地承包制。曾有一段时间，由于集体经济的经营方式改变了，包产到户了，村里的公共事业没有人管了。这种情况引起罗城县四把乡冲弯村、宜山县三岔乡冷水村、原合寨大队果作等村一批老党员、老干部和农民骨干的疑虑，他们坐不住了!于是，在 1980年春天，他们组织大家自发召开村民会议，由各户派代表参加，选举了村民委员会，制订了村规民约，负责全村的公共事务，尤其是维护社会治安。这种村民委员会的雏形，带有自发性质，纯粹由群众自己组织起来选。因为没有一个选举方法，大致上形成这么几条，意思是：各村自己搞自己的，不是上级安排布置的；选举不分党员、非党员，但要选举办事公道、为群众服务、不搞特权的人进村民委员会；一般的事村委会有权处理，特别大的事则由村委会召集全村群众商量；给村委会的这些人发补贴。就这样，村委会选出来了，办起事来了。这些村自发组织办起来以后，当地政府、地委、自治区政府都很重视，一些领导也到这些地方调查研究过，写过一些总结材料。张蒙带着吴贵民去了以后，一边研究这些材料，一边了解这个实践。回到北京以后，他们写了一个报告，充分肯定了广西罗城、宜山建立村民委员会的做法，并建议在改革人民公社、建立乡政府的试点工作中，做好村民委员会的试点工作。

当时因为正在起草宪法修改草案，涉及到农村基层组织这样一个条文怎样表述，彭真同志对人大常委会法制委员会和民政部的调查报告很重视，认为很好，对起草宪法相关条文有帮助。

1982年4月，在宪法修改草案中总结了各地建立村委会的经验，将村民委员会写入宪法条文，并向社会公布，广泛征求意见。这无疑是对村委会这一新生事物的充分肯定。于是，建立村民委员会的试点工作便在各地有领导、有计划、有步骤地展开。

1982年12月，五届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国宪法》。宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这些规定明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从而确立了村民委员会在我国的法律地位，也为制定村民委员会组织法提供了法律依据。

1983年春天，彭真同志就如何建立村民委员会等问题，到浙江杭州进行调查研究，回京以后，要求在全国农村加快村民委员会的设立。根据他的讲话精神，民政部党组认为，有必要起草一个中央文件，以便这项工作有所遵循。这就是中发(1983)35号文件，即《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》。我直接参与这个文件的起草工作。这个文件专门有一段指出：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立”。“各地在建乡中可根据当地情况制定村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制定全国统一的村民委员会组织条例。”根据这个文件，建立村民委员会的工作在全国各地正式全面展开。与此同时，这个文件也揭示出村民委员会组织法即将在总结各地经验的基础上制定。这也是彭真同志所大力倡议的。他认为，光有宪法规定还不能直接实施，村民委员会还得像居民委员会那样，建立单行法。这个法的地位应该是我们国家的基本法。

根据中发(1983)35号文件的精神，各地在建村以后，纷纷制定村委会的工作简则。最先制定村委会工作简则的是天津市。随后，北京、浙江、宁夏、内蒙古等省、市、自治区也相继制定了村委会的工作简则。到1984年，在彭真同志的指导下，民政部民政司(后来是基层政权建设司)在认真调查研究的基础上，参照一些地方制定的村民委员会工作简则，开始村民委员会组织法的起草工作。

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1984年8月，民政部民政司起草出村民委员会组织法第一稿，当时的名字叫村民委员会组织条例，发给辽宁、吉林、黑龙江、山西、湖南、天津6个省、市征求意见，还派人到山东召开座谈会征求意见。1985年3月，根据各地的意见，在我的主持下(当时我已担任民政司副司长，负责这项工作)，民政司修改出第二稿。就这样，通过不断征求各地方、中央有关部门、大专院校、法学研究所等单位的意见，反复修改，到1985年12月26日，民政司修改出第6稿。并起草了村民委员会组织条例的说明。1986年 1月29日，民政部崔乃夫部长签发，把村民委员会组织条例(草案)及其说明，一并上交中央政法委员会。

1986年4月8日，中央政法委员会召开公、检、法、司、民5家党内联席会议，原则通过了民政部起草的条例草案。我参加了这次会议。会后根据这次会议讨论提出的意见，着重修改了两条：一条是村委会的规模，另一条是18周岁以上的本村村民有选举权和被选举权。经过崔乃夫部长和邹恩同副部长审阅以后，将条例草案上报国务院审定。

1986年9月5日，国务院常务会议审议村民委员会组织条例 (草案)，形成了三条纪要：一是村委会要根据村民居住状况、人口多少、工作简繁以及方便群众的原则设立；二是村委会下面的机构要力求精简，享受补贴的人数要限制，尽量减轻群众负担；三是村委会要督促群众完成国家分配的各项任务。10月11日，国务院向全国人大常委会提交审议《中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)》的议案。

1987年1月12日，六届全国人大常委会第十九次会议在人民大会堂召开。审议村民委员会组织条例被列入会议第二项议程。民政部副部长邹恩同向大会作了说明。委员们对条例草案进行了认真审议，气氛非常热烈，争论很大。我清楚地记得，在我参加分组讨论时，不少委员提出了问题，有的相当尖锐。

有的委员说，中央刚刚作出决议反对资产阶级自由化，民政部起草的这个条例，为什么不写入四项基本原则?

有的委员说，村民委员会下面还要设治保委员会、公共卫生委员会、调解委员会，一个套一个，有没有必要?叶飞副委员长对这一条特别有意见，明确讲：“解放前我打游击的时候，一个村就那么几个干部，一切还不是搞得稳稳当当的，哪会有这么麻烦。”

有的委员说，为什么要规定村委会领导合作经济组织，这样搞集体经济不是又要归大堆吗?当时一些领导和同志坚持村委会和村合作经济组织应该分立，是两个组织而不是一个组织。当时北京等地就是村委会、村合作经济组织、村党支部三个组织并列。

有的委员说，为什么村委会是群众性自治组织，乡政府和村委会的关系为什么是指导关系?这个问题争论最大。多数代表认为，乡政府和村委会应该是领导关系，而不是指导关系，否则村委会不完成国家规定的任务怎么办?现在乡政府的工作就难做，比如计划生育工作，这样一规定，恐怕就更难贯彻落实了。

当时我把这些都记下来，中午回到部里作了认真准备，下午对委员们提出的问题一一作了回答。

对于条例没有写入四项基本原则的问题，我说，不是不讲四项基本原则，而是立法说明里面已经讲到了，条文里面就不重复了。

对于村委会下设机构的问题，我说，这是宪法和中央有关文件作了明确规定的，是为了工作便利和明确责任，不是要增加群众负担。

对于村委会和村合作经济组织的问题，我说，各地村的大小不一，但总的来讲规模不大，设两个组织没有必要，而且村委会领导村合作经济组织不是又要归大堆，是以尊重集体经济的自主经营为前提的。

对于村委会和乡政府的关系问题，我说，宪法第一百一十一条明确规定村民委员会是群众性自治组织，1983年中发 35号文件也作了同样的规定；彭真同志多次讲话，明确提出群众自己的事自己办，认为把乡政府和村委会的关系从领导关系改为指导关系，有助于政府转变观念，转变工作作风，搞好干群关系。我还举了一个例子，全国人大和各地人大的关系就不是领导关系，甚至也不是指导关系，而是联系关系。因此，乡政府和村委会的指导关系，主要是由村委会的性质所决定的，这一点必须要坚持。

经过解释以后，委员们对条例的认同度有所增加，但在有些规定上，特别是村委会和乡政府的关系问题上分歧仍然很大。

鉴于这次会议对条例草案争议较多，因此，按照立法惯例，在1月22日闭幕会议上，陈丕显副委员长宣布，请人大常委会法工委和民政部根据委员们提出的意见研究修改，再提请下一次人大常委会会议审议。

这次会议以后，人大常委会法工委和民政部联合对条例草案进行了修改。我记得当时主要做了三点修改：第一，原稿上说村委会的设立以原生产大队为基础，修改为村委会按照村民分布状况，便于群众自治的原则设立，不再提及原生产大队；第二，原稿上说18周岁以上的村民都有选举权和被选举权，修改时根据选举法的有关规定，把这一条细化，修改为18周岁以上的村民，不分民族，不分性别，不分宗教信仰等，都有选举权和被选举权；第三，原稿中是把村民委员会的各项职能放在一起作为一条，修改后把它们分开，各自单列成条。这次修改我们还是坚持了村民委员会是群众性自治组织的性质，强调乡政府和村委会是指导关系。但是中间有一个小插曲，也可以说是一个曲折。有一次，彭真同志开会，听意见。王任重副委员长也说乡政府和村委会的关系应该是领导关系。彭真同志听后说，你们改去吧!当时法学家张友渔不同意，说改为领导关系违反宪法，但法工委还是按照领导意思改了，改为领导关系。不久，一天晚上10点多，彭真同志把人大常委会秘书长、法工委主任王汉斌同志等人请到他家。彭真同志问，你们觉得领导关系好还是指导关系好?你们是否觉得领导关系好?王汉斌同志说没有觉得领导关系好。彭真同志又问，那你们为什么改了?王汉斌同志说，你让改的，彭真同志最后说，还是改回吧！

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