小城镇户籍改革

1997年6月，全国382个小城镇进行户籍改革试点；2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，要求各地全面部署开展小城镇户籍管理制度改革工作。地处沿海经济发达地区的浙江宁波先行一步，推进小城镇户籍改革。对此，本报记者进行了专题采访——

宁波户籍改革静悄悄

宁波，下辖六个县市，经济总量2000年占浙江省20％。

户籍制度改革，一年前在宁波先行一步。当万众关注的改革如期来临后，记者并未看到想象中向城市移民的浪潮。

奉化领跑户籍改革，“农转非”的门槛一降再降

10年前来到奉化市做油漆生意的河南籍农民饶现刚，是新户籍制度的首批受益者。去年底，他把一家五口的户口从河南信阳石佛乡夏营村迁入奉化。

今年5月21日，宁波市政府大刀阔斧削低“农转非”的“门槛”，按居住地原则登记户口：凡在城镇内拥有合法固定住所且有稳定职业或生活来源的非城镇户口公民，都可自愿申办城镇户口。专家称，我国沿袭40多年的户籍管理体制改革在宁波迈开大步。

城门开了，“门槛”还有高低。记者翻看宁波市县乡三级的优惠政策，大致是越往下，“门槛”越低。以固定住所为例，宁波市区的“门槛”是有100平方米或25万元以上的产权房。县级市奉化没有面积限制，但须有产权房。到了乡镇，只需有合法固定住所且有稳定职业和生活来源即可。此外，符合投资落户、人才落户、投靠落户、婚迁落户、大中专毕业生落户、缴纳社会养老保险金落户等条件者，也可办理落户手续。改革的走向是“农村人口城市化，外地人口本地化”。

奉化有对夫妻，男的叫胡守君，女的叫杨蓬吉，户籍为奉化莼湖镇谢家村，他们已在奉化城里买房居住5年。在宁波，这样的城镇“黑户”约有200万人，占总人口1/3。

奉化市区人口8万，登记户口的制度于去年11月28日在这里先行试点，“农转非”只要符合新政策，不受指标限制，随到随办。有合法固定住所与稳定收入来源即可入户；投资入户、人才入户出具人事局、劳动局证明即可，自建房5年以上或有工商营业执照5年，签订劳动合同5年以上均可；所有大中专毕业生，包括自学考试和电大生均可等等，成为当时我国“农转非”门槛降得最低的地方。不到一年工夫，奉化有1.3万人“入城”。

改革回报丰厚。最先火的是房地产，县城新旧楼盘销售、订购一空，房价从每平方米900元飙升到1500元。地价上涨，政府获益。最近该市190亩土地拍卖以2.2亿元成交，而以前只能卖2000万元。新户口政策要求入户有正式的营业执照、劳动合同和社会保险，这促使小商小贩们从流动游击变成正规经营户，“地下公司”大量浮出水面。实行新的户口政策后，三十六湾村的农家子弟竺君明通过自学考试获得了文凭，被奉化某银行录用。

公安部门高兴的是，人口底数清了，人户分离现象基本消失；从制度上清除了户籍管理中的不正之风。乐不起来的是教育系统，“农转非”后，赞助费或借读费免了，老师待遇下降。另外的难题是，农村的劳保如何向城市社保过渡。据计算，由农保向社保过渡，每个“农转非”市民要补交3.5万元。还有城市居民最低生活保障线如何划定？城市能否承受新增人口的压力？

农民为何不热衷于跳“农门”

宁波2020年农村城市化率目标是42％，户籍新政策被视为城市化的有效推进器。奉化试点顺利推行，今年5月，宁波市将奉化经验推广到全市5个副中心城市、15个中心镇和宁波的新城区。

然而，“进城直通车”并未带来移民热潮。记者看到，宁波市公安部门户籍一条龙服务柜台前只有稀稀拉拉几个人。截至今年8月底，只有3.3万多农民领取了“农转非”的凭证——红色的城镇户口本。这与200万潜在“农转非”人口比，差距不小。

户籍改革对已进城的农民有吸引力，乡里人却反应冷淡，这令决策者有些意外。以可无条件农转非的建城区农民为例，有意愿者仅有1％。对此，溪口镇镇长卓厚佳分析，在许多农民看来，“农转非”意味着吃亏。其一，失去自留地；其二，只能生一胎；其三，集体福利将丧失。

乡镇企业的发展，使宁波农民收入多年来位居全国前列，许多地方村里替农民代付农业税、承包费，还给分成。党的富民政策几乎把宁波城乡的差别填平，农民有更多实惠。在宁波江东区高楼广厦间有个宁东村，10年前征地时变成市民者说：“村集体一年收入上千万元，没转户口的村民福利比我们一年多好几万元呐。”

城乡差别日益缩小，传统的户籍管理调节器功能淡化。农民想进城，不转户口也能进得来，呆得下。在是否进城的选择上，农民的务实和理智得到充分展示。看来，冲破城乡二元结构的壁垒，市场经济的浪潮比行政改革的冲击力更有效。

给户口职能减负，加速城市化进程

围绕新户籍制度推行过程中遇到的土地承包权问题、计划生育问题、拆迁补偿及就学等问题，宁波市政府综合各部门“会诊”，开出系列“药方”。就土地承包问题，政府规定农民在30年的土地承包期，不会因户口身份的转换而调减其承包份额。实行农村土地储备库制度，不愿种田者将土地入库，由村里合并后统一向外招标，发展现代农业，而农民每年有200元至300元的有偿流转费；计划生育方面，市政府规定农村居民“农转非”后的3年内，仍可享受农村计划生育政策；针对拆迁补偿问题，政府严格按照“拆一赔一”的原则。

专家认为，随着社会发展，户籍制度应回归其基本职能。一是证明公民的身份，便利公民参与社会活动；二是为国家行政管理奠定基础，提供人口数据。目前，宁波市有关部门正在磋商进一步给户口减负。据悉，新方案要点是“一化三改”，即加快城乡结合部的城市化，将村委会改居委会，乡镇改街道，村经济合作社改社区股份制。宁波市公安局局长巫波伦表示，这项改革得民心，要义无反顾地推进下去。

点评：分步推进　波澜不惊

从城里人、乡下人，到外地人、外来人口、打工妹打工仔……在我们的日常用语中，许多词语都带有户籍的印记，而其涵盖的意义，又远远超出了户籍本身。户口划出城乡藩篱，几十年间，它承载了人们太多的酸甜苦辣。因此，户籍制度改革格外牵动人心。

如果说，城乡二元户籍制度的形成和强化，是高度计划经济的产物。那么，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，传统户籍制度的改革，也已势在必行。改革酝酿于20世纪90年代初。1992年底，国务院户籍制度改革文件起草小组成立。1993年9月30日，国务院有关领导召开会议研究户籍制度改革问题，小城镇户籍制度改革从此起步。

小城镇户籍改革，从最初农转非指标的扩大，到今天按居住地登记；从有条件的地方先行一步，到逐步向内地开展；从1997年的全国试点工作，到今天小城镇户籍改革全面启动，展现了一个渐进的过程。各地按照中央精神，根据当地实际情况，制定具体措施，稳步施行，使这一涉及千家万户十分敏感的改革波澜不惊。

社会的深刻变化，在户籍中有着集中的体现。从布票、粮票、油票这些户口附着物的消退，到城市劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房制度等的一系列改革，20多年改革开放，经济的发展，社会的进步，不断为户籍曾有的沉重功能消肿减负。从宁波的实践中，我们看到，城乡差别的日益缩小，使户口对社会管理的调节作用日渐淡化，正是户籍基本功能的回归，使这一可能是最敏感的改革，能够静悄悄地进行。而富裕起来的中国农民，也已经有了自主选择身份的从容。

背景资料

1.1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度。

2.1992年，广东省政府下发《批转省公安厅关于调整户口迁移若干政策的请示通知》，放宽了农村人口进入小城镇条件。

3.1997年6月，国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，各地选择382个小城镇试点，两年间办理城镇户口超过50万。

4.2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，要求各地于今年10月1日前全面部署小城镇户籍改革工作。

5.国家粮食储备局宣布，从2001年5月1日起，《市镇居民粮食供应转移证明》不再办理，“跟着户口走”的粮油关系退出历史舞台。

6.2001年8月1日，石家庄市户籍管理实施七条新规定，包括：外地公民被聘为管理人员或专业技术人员、工作满一年以上者或招聘为合同制工人就业满两年者，在市区购买商品房、投资兴办实业及经商者，大中专及以上学历毕业生有接收单位者，户口均可入迁。

7.2001年8月15日，乌鲁木齐市实施西部开发新政策，凡是在乌市有合法固定住所和稳定收入者，交纳城市增容费后均可办理入户手续。

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