关于《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》的说明

——2006年8月22日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

全国人民代表大会常务委员会：

根据十届全国人大常委会立法规划，全国人大内务司法委员会承担了未成年人保护法的修改工作。2005年4月以来，多次赴各地进行立法调研；全面搜集和研究了各省、自治区、直辖市人大制定的关于未成年人保护的地方法规；组团考察了外国未成年人保护的立法和工作情况。在此基础上，参考共青团中央提出的修改建议稿，拟出修订草稿。在对草稿进行修改过程中，征求了中央综治办、中央文明办、中央编制办、全国人大教科文卫委、全国人大常委会法工委、国务院妇儿工委、国务院法制办、教育部、文化部、公安部、司法部、民政部、最高人民法院、最高人民检察院、共青团中央、全国妇联等20多个中央有关部门和单位的意见；召开座谈会听取全国31个省、自治区、直辖市人大内务司法委员会以及人大代表、未成年人保护工作者、中小学教师、未成年学生及其家长和基层群众的意见；召开专家论证会，听取法学、社会学、心理学等学科的学者的意见。经过反复修改，形成了《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》。我受内务司法委员会的委托，就草案作如下说明：

一、关于修改的必要性和思路

未成年人保护法自1992年1月1日施行以来，对于保障未成年人的合法权益，促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义事业建设者和接班人，发挥了重要作用。随着我国改革开放的深入和经济与社会的发展，当时立法所依据的社会条件发生了很大变化，未成年人保护工作面临许多新情况、新问题。现行未成年人保护法的一些规定已不适应未成年人保护工作的需要。党的十六大和四中、五中全会对新时期未成年人保护工作提出了新的更高要求，强调未成年人的素质特别是思想道德素质决定着中华民族的未来发展和前途命运，要求全党全社会都关心未成年人的健康成长，特别要关心未成年人的思想道德建设。近几年来，许多全国人大代表和社会各界人士要求修改未成年人保护法的呼声很高，一些专家学者也通过不同形式表达了修改未成年人保护法的意见。2003年，全国人大常委会关于未成年人保护法和预防未成年人犯罪法执法检查报告，提出了修改未成年人保护法的建议。

修改未成年人保护法，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻科学发展观，按照《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》的要求，以宪法为根据，坚持从国情出发，突出重点，解决实际问题，使未成年人保护法更加符合我国经济社会发展和构建社会主义和谐社会的实际，符合广大人民群众的根本利益，适应未成年人保护工作的现实需要。

（一）保留现行未成年人保护法的主要内容，在现行法律基本框架的基础上进行修改。现行未成年人保护法于1991年9月审议通过。十多年来的实践证明，其立法的指导思想是明确的，确立的一些原则和制度仍然具有很强的现实意义，基本框架和结构也是合理的。因此，应当在现行法律基本框架内进行修改，保留主要内容，修改或者删除已不符合新的客观情况的规定，根据中央的精神和现实需要补充一些新内容，保留了并不是非改不可的一些规定和表述方法。

（二）坚持法制统一原则，处理好本法的修改与其他法律的关系。未成年人保护工作涉及面很广，我国民事、刑事、行政、社会等很多法律都有关于未成年人保护的内容。修改未成年人保护法应当注意处理好本法与其他法律的关系，做到与其他相关法律相协调、相衔接。凡是其他法律有明确规定的，本法不再重复，或者只作原则性、衔接性的规定；其他法律没有规定或者规定不够完善的，在本法修改中尽可能作出明确的具体规定。

（三）解决现实存在的突出问题，增强法律修改的针对性和可操作性。当前，未成年人保护工作面临的问题很多、很复杂，不可能通过修改一次法律全部解决，应当抓主要矛盾，力求解决突出问题。执法主体责任不够明确，未成年人保护工作机制不够健全问题；家长不履行或者不正确履行监护职责问题；校园安全问题；对流浪、乞讨、失去监护等生活无着未成年人的救助问题；优化未成年人成长的社会环境，预防和减少未成年人违法犯罪问题等，都是此次修改力求解决的重点。

（四）总结未成年人保护工作经验，把成熟的经验上升为法律。未成年人保护法实施十多年来，各地各部门积累了很多好经验、好做法。一些地方健全未成年人保护工作协调机制，充分发挥统一协调、指导和督促未成年人保护工作的作用；将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划；建立流浪儿童救助保护机构；加强和改进对有严重不良行为的未成年人的教育和矫治；加强对营利性网吧的管理，建设绿色网吧；加强对失足未成年人的教育挽救等。对这些经验进行认真总结，把成熟的、带有普遍性的经验上升为法律。

我国已签署《联合国儿童权利公约》、《联合国少年司法最低限度标准规则》等国际法律文件，文件规定的儿童利益优先和儿童利益最大化等基本原则，在修订草案中加以体现。

二、关于修改的主要内容

草案从现行未成年人保护法的56条增加到75条，其中，新增25条，删除6条，修改32条，修改的主要内容有：

（一）进一步明确未成年人的权利。作为一部保护未成年人的专项法律，有必要对未成年人享有的权利作出明确规定。参考《中国儿童发展纲要（2001-2010）》以及“十一五”规划纲要的表述，草案在总则一章设专条加以规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权和受教育权等权利。国家保障未成年人的合法权益不受侵犯。”生存权是指未成年人享有其固有的生命权、健康权和获得基本生活保障的权利；发展权是指充分发展其全部体能和智能的权利；受保护权是指不受歧视、虐待和忽视的权利；参与权是指参与家庭和社会生活，并就影响他们生活的事项发表意见的权利。考虑到受教育权对未成年人的特殊重要性，草案把这一权利从发展权中单列了出来。草案还规定：“未成年人依法平等地享有权利，不因其本人、父母或者其他监护人的民族、种族、性别、户籍、家庭状况、宗教信仰、教育程度、财产状况、身体状况等而受歧视。”

（二）进一步明确未成年人保护工作的原则。草案特别强调未成年人保护工作要适应未成年人身心发展的规律和特点。草案规定：“保护未成年人的工作，应当遵循下列原则：（一）优先保障未成年人的合法权益；（二）尊重未成年人的人格尊严；（三）适应未成年人身心发展的规律和特点；（四）教育与保护相结合。”草案尽可能将这些原则在各章中具体化，如在社会保护一章中规定：“公共场所和学校发生重大突发事件时，应当优先救护未成年人”；在家庭保护一章中，增加了父母或者其他监护人应当“关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯”的内容；在司法保护一章中，根据未成年犯罪嫌疑人和被告人的特点规定了社会调查制度。

（三）进一步明确执法主体。保护未成年人是全社会的共同责任，各级政府责任尤为重大。为了促进未成年人保护工作的落实，有必要进一步明确政府及其有关部门执法主体的地位和责任。草案总则中规定：“国务院和地方各级人民政府领导有关部门做好未成年人保护工作，将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，相关经费纳入本级政府预算。”“县级以上人民政府未成年人保护工作协调机构指导、督促有关部门和社会组织做好未成年人保护工作。”在社会保护一章和法律责任一章中，对县级以上人民政府及其教育、公安、民政、卫生等有关部门的责任作了进一步的明确规定。

（四）保障未成年人健康成长，强化家庭保护。针对一些父母或者其他监护人对子女生而不养、养而不教、教而不当等问题，草案增加了以下内容：“父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，正确履行监护职责，抚育未成年人健康成长。”“有关国家机关和社会组织应当为未成年人父母或者其他监护人提供家庭教育指导。”“父母因外出务工等原因不能履行对未成年人监护职责的，应当依法委托有监护能力的其他成年人代为监护。”并规定父母或者其他监护人“不得侵害未成年人的合法权益”，“禁止对未成年人实施家庭暴力”。草案还对家庭其他成年人的责任作了规定：“家庭其他成年人协助未成年人的父母或者其他监护人教育、保护未成年人。”

（五）促进未成年人全面发展，强化学校保护。上个世纪九十年代以来，我国先后制定了教育法、义务教育法、职业教育法、教师法、民办教育促进法等法律，最近，又全面修订了义务教育法。这些法律对于学校的设置及职责、教师的权利和义务、未成年人受教育权的保障等作出了明确的规定。根据未成年人保护法的特点和当前学校保护中面临的突出问题，草案主要增加了以下几个方面的内容：一是为了全面贯彻国家的教育方针，强调“实施素质教育，培养未成年学生的创新精神和实践能力”。二是为了保障未成年人身心健康发展，草案规定：学校应当“与父母或者其他监护人相互配合，保证未成年人必要的睡眠、娱乐和体育锻炼时间”，不得加重学生的学习负担。三是规定“学校应当建立校园安全制度，预防和制止校园暴力以及其他侵害未成年人合法权益的行为，保障未成年人的安全。”并对学校安全事故的预防、报告和处理等问题作出了新规定。四是为了预防和减少未成年人违法犯罪，草案对矫治未成年人严重不良行为的专门学校的设置、管理等问题作出了规定。

（六）优化未成年人成长的社会环境，强化社会保护。一是针对未成年人活动场所不足、有些场所利用又不够充分等问题，草案对鼓励社会力量兴办未成年人活动场所、公益性文化设施向未成年人免费或者优惠开放等作了补充，并增加一些新规定：“各级人民政府及其教育行政部门应当采取措施，鼓励和支持中小学校在节假日期间将网络设施及其他文化体育设施对未成年人免费或者优惠开放。”二是为了使未成年人免受不良文化的危害，草案规定对营业性歌舞娱乐场所以及网吧、酒吧等场所不得允许未成年人进入，禁止制作和向未成年人出售、出租不良文化产品等作出了新的规定。三是为了维护未成年人的安全和健康，草案规定：“公安机关应当依法预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为，维护校园周边的治安和交通秩序”；“禁止胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨”。并对用于未成年人的食品、药品等的质量标准、禁止向未成年人出售烟酒等问题作了规定。四是为了更好地维护弱势未成年人群体的合法权益，草案规定：“各级人民政府应当采取措施，保障贫困、残疾、失去监护和暂住人口中的未成年人以及其他有实际困难的未成年人接受义务教育。”并对流浪、乞讨、失去监护等生活无着未成年人的救助问题作了规定。五是增加了对未成年人权益的保障措施，规定：“未成年人的合法权益受到侵害的，被侵害人及其监护人或者其他组织和公民有权向有关部门投诉，有关部门应当依法及时处理。”有关部门不依法及时处理的，未成年人保护工作协调机构应当予以督促。六是为了加强基层基础工作，对居委会、村委会在保护未成年人工作中的责任作了规定。

（七）贯彻教育、感化、挽救的方针，强化司法保护。草案规定，对违法犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针。草案在总结经验的基础上，对司法保护一章作了多方面的补充规定。一是规定公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，应当限制适用羁押性强制措施和监禁刑；讯问未成年犯罪嫌疑人，询问未成年证人、被害人，应当在适当场所、使用适当的方法进行。二是对维护未成年人的受遗赠权、隐私权和名誉权等民事权益作出了进一步的规定。三是根据中央关于司法体制改革的有关精神，草案规定：“人民法院根据需要设立审理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件的机构，或者指定专人办理。公安机关、人民检察院可以相应设立办理未成年人犯罪案件的机构，或者指定专人办理。”这些规定可以更好地适应对未成年人进行司法保护的需要。

（八）强化法律责任。为强化法律责任，增强法律的可操作性，草案从两个方面作出规定，一是概括性规定：“违反本法规定，侵害未成年人的合法权益，其他法律、法规已规定行政处罚的，从其规定；造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这样可以使未成年人保护法与其他相关法律、法规有机衔接，减少不必要的重复。二是对其他法律、法规没有规定或者规定不明确的，作出具体规定。如国家机关及其工作人员在未成年人保护工作中失职、渎职的法律责任；未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者侵害未成年人合法权益的法律责任；学校教职员工侵害未成年人合法权益的法律责任；营业性歌舞娱乐场所、酒吧、网吧等场所允许未成年人进入的法律责任；生产、销售不符合质量标准的用于未成年人的食品、药品、玩具、用具和游乐设施以及向未成年人出售烟酒的法律责任。

此外，还作了一些文字上的修改。

《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》和以上说明是否妥当，请审议。

（全国人大内务司法委员会副主任委员 祝铭山）

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