统一城乡居民基本养老保险只是一小步

近日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定合并新型农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

然而，在复杂的多轨养老保险体系下，新农保和城居保由于制度设计本就相似、待遇水平同样偏低等特点，被认为是最容易合并的两轨。相比之下，两者与城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休金制度间的差距，依然有待缩小。

并轨其实已经在路上

此次会议决定，在已基本实现新农保、城居保全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致。

不同于坊间普遍将关注点落于“建立”、“统一”和“并轨”等字眼，中国经济导报记者查阅相关资料后发现，其实新农保和城居保的并轨早已在路上。

早在2010年出台的《社会保险法》中，就规定了省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况，将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。而在现实的推进过程中，两者也常常捆绑统计。

2012年，在新农保试点3年，城居保推出1年后，人社部发布的当年统计公报中就已经合并了这两项数据，统一称之为城乡居民社会养老保险。此后2013年的季度数据也一直沿用这一做法。据人社部新闻发言人李忠透露，截至去年年底，已有15个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，下一步将继续整合新农保和城居保制度。

由此可见，新农保和城居保的并轨早已在路上，不仅有法律依据，也有事实落实。因此，比起单纯的“建立”，在“全国范围内”统一，恐怕才是下一步政策的要点。

新农保和城居保是最容易合并的两轨吗？

2009年开展试点的新农保，不同于个人出力为主的老农保，更讲究政府的责任，采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合。

两年后，2011年开展的城居保，针对年满16周岁且不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，实行个人缴费、政府补贴相结合，社会统筹和个人账户相结合，其思路与新农保几乎如出一辙。

对此，首都经济贸易大学社会保障研究中心主任吕学静在接受中国经济导报记者采访时直言，城居保在设计时就是依据新农保的模式，“当时就是想着到时候整合方便”。

新农保和城居保的制度模式几近相同，待遇水平也几近相当，即在政府确定的基础养老金标准这一块，两者均为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高该标准，对于长期缴费者，则可适当加发。在这一标准下，所不同的只是城居保比新农保有着更丰富的个人缴费档次。目前，城居保的个人缴费标准从每年100~1000元分为10档，而后者仅有100~500元5档。吕学静说：“个人缴费存在个人账户，缴得越多意味着退休后个人领到的养老金越多。”这意味着，如果说城居保的待遇水平要略高于新农保，那么高出的部分也基本上来自于个人自身的缴费。

除此之外，城居保的参保人数少也为两者的并轨提供了便利。根据人社部公布的数据，2011年两者数据未合并之前，新农保参保人数就已达到3.26亿人，当年城居保参保人数却仅有539万。如今，统一后的城乡居民社会养老保险参保人数为4.9亿人，有学者估计其中城居保的参保人数不过千万，有些省份甚至在城居保起步之初直接就将两种保险制度合二为一。

在吕学静看来，正是因为制度设计一脉相承，所以新农保和城居保的合并确实不存在难度。“但再往后，与其他几种制度的并轨，难度相当大。”吕学静向中国经济导报记者表示。

进一步并轨：不调整结构无法衔接

在国家发展改革委社会发展研究所副所长邢伟的研究中，新农保和城居保合并为城乡居民养老保险，只是整个社保制度衔接整合第二阶段中的一部分，另一部分则是将城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险整合为城乡职工养老保险。但这一步有多难，从事业单位养老保险制度改革的迟滞中就可以看出。

自2008年以来，事业单位养老保险制度改革每年都或明或暗地出现在当年的改革重点中，但由于涉及利益方的利益可能下降，始终难有大的进展。对于这项棘手的改革，各省市也均默契地站在了“观望”的位置上——虽然在个人缴费方面有所动作，但在发放出口上均没有太大变化，大部分仍保持着原先70%~90%的替代率。如是，介于企业和政府之间的事业单位养老保险制度难以突破，所谓的“城乡职工养老保险”也就成了奢望。

尽管如此，并轨依然是共识。有人社部的学者告诉中国经济导报记者，部里正在紧锣密鼓地调研中，深化养老保险顶层设计研究。“目前碎片化的社保制度导致大家不停攀比，彼此都有怨言，长久来看还易导致社会疏离。”该学者建议，未来社保标准要进一步统一：缴费方面，只要就业就要缴费；待遇方面，差异也不该是不同身份间的差异，而应是建立在绩效基础上的差异，并健全多缴多得激励机制。

对此，吕学静向中国经济导报记者表示，新农保和城居保的并轨只是走了一小步，之后与城镇职工、机关事业单位养老制度的并轨任务要艰巨得多，且不是简单的合并，而是需要对养老金结构进行重新调整，“不调整结构，就无法整合”。

而在邢伟的描述中，这一整合过程则具体表现为：在业以合并形成城乡居民和城乡职工养老保险制度的基础上，改革社会统筹账户和个人账户，形成第一支柱的国民养老金和第二支柱的基本养老金。其中，第一支柱的国民养老金通过开征社会保障税来筹资，实行普惠制，待遇为等额养老金。第二支柱的个人账户养老金通过单位、个人缴费或再加以一定的政府补贴来筹资，多缴多得。除此之外，还有第三支柱的补充养老保险，如企业年金和职业年金。以及第四支柱的个人储蓄性养老保险来共同搭建统一的养老保险制度框架。

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