刘永富：统一思想坚定信心加快完善养老保险制度

——在完善养老保险制度座谈会上的讲话

按照完善养老保险制度工作小组的安排，我们召开两个部分省市厅局长座谈会，分析养老保险面临的形势和任务，听取完善养老保险制度的意见和建议，重点研究做实个人账户、改革机关事业单位养老保险制度和加强社会保险经办机构能力建设问题，统一思想认识，明确目标任务，提出完善养老保险制度的政策措施。希望大家畅所欲言，积极献计献策。

一、养老保险改革发展的成就和面临的形势

我国养老保险制度改革从1984年开始，经过20年的探索，制度从无到有，工作由单项推进发展到体系建设，养老保险作为社会保障体系的重要内容，在改革发展稳定大局中的地位越来越重要，作用越来越明显。以养老保险、医疗保险、失业保险为主要内容的社会保障制度，从国有企业改革的配套措施，上升为社会主义市场经济的重要支柱，进而提升到国家的一项基本社会经济制度和稳定社会、安邦治国的根本大计。

（一）改革历程

我国养老保险制度的改革与发展大体可以划分为三个阶段。

1984-1994年为改革探索阶段。20世纪80年代初，随着改革开放的推进，企业间养老保险费用负担畸轻畸重的问题凸显出来，实行退休费用社会统筹，改革养老保险制度势在必行。1984年，全国是行国有企业职工退休费用社会统筹试点，这标志着企业养老保险进入改革探索阶段。在试点的基础上，1991年，国务院下发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，即国发33号文件。由于当时的退休费用社会统筹主要是企业间的余缺调剂，钱由企业发，事主要由企业办，退休人员也由企业管理，而且不少地方实行差额缴拨，还不是真正意义上的社会保险。1993年，党的十四届三中全会把社会保障作为市场经济体制的五大支柱之一，提出建立多层次的社会保障体系，实行社会统筹与个人账户相结合的基本制度，以及建立统一的社会保障管理机构，这标志着我国养老保险制度模式初步确立。国际上有现收现付和完全积累两种模式，中国既不是完全积累，也不是现收现付，而是部分积累模式，统筹基金现收现付，个人账户基金完全积累。这是基于我国国情探索出的一条有中国特色的养老保险道路，是对前十年改革的科学总结。

1994-2004年为深化改革阶段。1994年，有关各方围绕统账结合问题进行了深入的讨论。1995年，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，即国发6号文件，提出了统账结合的两个具体方案，由各地选择进行试点。在各地试点的基础上，1997年，国务院下发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，即国发26号文件，统一了缴费比例、个人账户规模和计发办法等政策。1998年，针对养老金拖欠日趋严重的情况，党中央、国务院提出了“两个确保”的方针，要求确保国有企业离退休人员基本养老金按时足额发放，不得发生新的拖欠，对过去的拖欠要逐步予以补发。同时，国务院决定将铁道、电力等部门负责的行业统筹移交地方管理，解决了条块分割的矛盾。1999年，国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》，社会保险费征缴做到了有法可依。1999年以后，按照建立独立于企业之外社会保障体系的要求，大力推进养老金社会化发放和退休人员社会化管理服务。为解决个人账户空账运行等问题，2001年国务院在辽宁进行完善社会保障体系的试点，今年又扩大到吉林、黑龙江两省。经过这十年的改革，我国养老保险制度的模式基本确立。

2004年以后为完善阶段。党的十六届三中全会根据全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求，对完善养老保险制度作出了一系列部署。可以概括为：“两个逐步”，逐步做实个人账户，逐步实行省级统筹；“两个多”，多渠道筹资，多层次保障；“两个全面”，逐步将城镇从业人员全面纳入覆盖范围，全面加强基金征缴和管理；“两个探索”，积极探索机关事业单位社会保障制度改革，探索农村的养老保障。今年修改宪法时，将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写进宪法，说明全党、全社会对社会保障的认识达到一个新的高度。以十六届三中全会提出的一系列要求和社会保障入宪为标志，我国养老保险制度进入完善阶段。

（二）主要成就

1998年实行“两个确保”方针以来，养老保险工作取得伟大的成绩。主要表现在以下六个方面：

一是基本养老金发放实现了当期无拖欠。党中央、国务院提出“两个确保”的工作要求后，各地区、各部门都非常努力，大力开展这项工作。但是，由于历史原因和工作困难，实事求是地说，前几年确保发放并没有完全实现。1998年6月开始统计，到年底共拖欠了43亿元，月均6亿元；1999年拖欠39亿元，月均3亿多元；2000年月均拖欠1亿元；2001年全年拖欠2亿元，发生在农垦企业和个别省份；2002年和2003年分别拖欠1.54亿元、1.3亿元，全部发生在农垦企业。去年党中央、国务院决定将农垦企业养老保险全部纳入地方统筹并由中央财政给予补助后，拖欠的问题才得以解决，今年前9个月各地报告没有发生当期拖欠。前一段时间，我们在中央电视台发布了这个消息，社会反映很好，各方面都没有接到举报的，这说明无拖欠的目标落到了实处。要看到，这几年保发放的人数由2727万人增加到4025万人，养老金不平提高了50％多，发放总额由1500亿元增加到3000多亿元，成绩确实来之不易。确保养老金发放有效地保障了离退休人员的基本生活，促进了国有企业改革和经济结构调整目标的实现，维护了社会稳定，是个了不起的成就。

二是覆盖范围不断扩大。计划经济时期，只有国有单位的职工可以享受养老保险。近年来，随着多种所有制经济的发展和多种就业形式的出现，养老保险的覆盖范围逐步扩大，外商投资企业、私营企业职工、个体工商户和灵活就业人员逐步纳入覆盖范围，这是制度上的突破。1998年以来，养老保险参保人数由1.1亿人增加到目前的1.6亿人。1999年，个体工商户和灵活就业人员参保人数只有200万人，2003年达到1200多万人，今年可能超过1500万人。覆盖范围的扩大，既维护了广大从业人员的养老保险权益，也为制度运行打下了基础。

三是多渠道筹资机制初步形成。以用人单位和个人缴费为主、财政补助兜底、当期收入和战略储备并重的筹资格局基本形成。养老保险基金征缴工作不断加强，较好地发挥了主渠道作用。1998年，养老保险基金征缴收入为1353亿元，2003年达到3044亿元，年均递增18％。各级政府积极调整财政支出结构，增加对社会保障的投入。1999年以来，中央财政补助逐年增加，从100多亿元增加到200多亿元、300亿元。近几年，地方财政每年补助60亿元左右。除基金征缴和财政补助外，国务院还建立了全国社保基金，目前积累近1500亿元。多渠道筹资机制的形成，拓宽了养老保险资金来源，为养老保险的正常运转奠定了物质基础。

四是基金管理得到加强。针对20世纪90年代社会保险基金挤占挪用比较严重的问题，中央决定按照收支两条全的原则，将社保基金纳入财政专户管理，并停止提取管理费。这项决定执行后，尽管工作经费大幅度减少，遇到了非常大的困难，但保证了基金的安全，也保护了干部。1998年机构改革，劳动保障系统成立基金监督工作机构，逐步建立监管制度。随后各地普遍成立社会保障监督委员会，初步形成了劳动保障部门牵头、多部门齐抓共管的工作机制。与此同时，加大了清理回收力度，共收回1998年以前挤占挪用的基金160多亿元，占总额的80％多，最大程度地减少了损失。为实现基金保值增值，在对统筹基金存银行、购买国债的同时，指导试点地区进行个人账户基金保值增值研究，拓宽全国社保基金投资渠道，研究企业年金基金投资政策。基金监管工作的加强，保证了基金安全，促进了养老保险事业的健康发展。

五是管理服务水平逐步提高。1998年机构改革，县级以上政府成立劳动保障工作部门，统一管理社会保险工作，紧接着实行行业统筹下放，理顺管理体制，“五龙治水”“条块分割”问题初步得到解决。1999年开始推进养老金社会化发放工作，目前已基本完成了这项任务。2001年开始推进退休人员社会化管理，目前有1700多万人纳入街道社区管理。2002年，“金保工程”建设启动，同时加强街道、社区劳动保障工作，使我们的工作延伸到最基层。前不久中央组织部在天津召开全国社区党建工作会议，邀请我部参加，就是因为社区党建工作会议，邀请我部参加，就是因为社区里面有大量的退休人员和下岗失业人员，有流动就业人员还有15万社区劳动保障工作者，其中有大量的党员，加强社区党的建设需要劳动保障部门的参与。管理服务水平的提高，减轻了企业的社会事务重担，为退休人员提供了服务，也促进了养老保险的规范化建设。

六是完善社会保障体系试点工作成效明显。2001年7月，辽宁省开始试点，经过各方共同努力，到2003年年底试点工作基本结束。我给大家介绍辽宁试点情况时，曾说过从试点开始到结束，有五个“一百”的变化。第一个“一百”，是175万职工由企业人变为社会人，进入劳动力市场，市场配置劳动力资源的基础性作用得到发挥。第二个“一百”，是非公经济从业人员增加了101万人，这说明经济结构、劳动力就业结构调整了。出来175万人，到非公经济去了101万人，还有70多万人，一部分还没有就业，一部分退休了，一部分又回到了国有企业。第三个“一百”，是到今年9月个人账户基金积累111亿元，年底可达130亿元。辽宁离退休人数多，国有企业困难，基金收不抵支，在中央补助50亿元的基础上积累130亿元，如果不试点，攒不下这笔钱。目前辽宁累计结余在全国排第四位，这在做实前是难以想象的。试点把个人账户做实就是逼着我们去做好征缴，逼着我们调整财政支出结构。这130亿搁在那里，如果国家有政策可以投资运营，存在银行里还可以贷出去，支援经济建设。这三个“一百”是从成绩方面讲的，还有两个“一百”是需要完善的。一个是失业人数超过100万，一个是养老保险的缴费人数最多的时候下降了100万。为此，今年在吉林、黑龙江扩大试点时对有关政策作了适当调整：并轨工作要与再就业工作紧密结合，促进就业再就业，控制失业率；规范个体工商户和灵活就业人员参保政策，扩大覆盖面；完善基本养老金计发办法，逐步建立参保缴费的激励约束机制，防止出现缴费人数下降局面。试点工作的推进，为我们在全国完善养老保险制度积累了经验。

（三）形势和问题

如果说养老保险取得了“伟大成绩”，同样可以说养老保险还存在着“天大问题”，主要表现在客观形势面临的三个严峻挑战和养老保险自身存在的三方面问题。

人口老龄化的挑战。按照60岁以上人口比重达到10％的标准，我国已于2000年进入老龄化社会。由于我国人口基数大和长期实行计划生育政策，不仅老年人口基数大和长期实行计划生育政策，不仅老年人口规模大，而且老龄化速度比任何国家都快，老龄化高峰持续时间也长，2030年前后，我国将步入老年高峰期，1990年企业参保职工与退休人员的比例还是5:1，2003年就上升到3:1。到2010年，城镇退人员将达7000万人，2020年将超过1亿人。人口老龄化的加速发展，使养老金支付压力坦步加大，也使管理服务的工作量越来越大。在国际社会保障协会第28届全球大会上，一些外国代表对我国老龄化问题的认识比我们还要深刻，对其中的困难和问题估计得比我们还要严重。因此，我们应对老龄化，要做的工作会很多，任务是十分艰巨的。

就业形式多样化的挑战。随着产业结构调整和企业改革的深化，所有制结构发生了重大变化。1992年，国有、集体企业从业人数高峰期时有11108万人，其中国有企业7643万人，集体企业3465万人。十年下来，国有、集体企业在岗人数减到4089万人，其中国有企业3225万人，集体企业864万人，与此同时，城镇从业人员从17861万人增加到25639万人。这一变化，有企业改制的原因，一部分国有、集体企业改制了，但主要还是就业的所有制结构大调整了，非公经济从业人员、个体工商户和灵活就业人员大量增加，就业形式日益多样化。以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展和就业形式的多样化，对养老保险工作提出了新的要求。一是制度的开放性问题。传统的养老保险制度是针对固定单位、正式职工设计的，无单位依托、灵活就业的人员难以参加进来，必须对现行制度进行调整。二是管理的手段和方式问题。在有单位依托的情况下，一个劳资处管着几千人甚至上万人，参保缴费和管理服务的方式相对简单。而灵活就业人员参保后，没有单位依托了，必须实行一对一管理、面对面服务，提升管理手段、改进管理方式势在必行。

农村城镇化的挑战。目前进城务工的农民已达1亿人，在乡镇企业的农民为1.3％亿人，被征地农民有4000多万人。未来20年，我国城镇化率将由现在的40％左右提高到60％左右。农村城镇化是全面实现小康社会的重要内容，是根本解决三农问题的重要途径，但对养老保险来说是很在的压力。随着城镇化的推进，迫切需要研究解决三个方面的问题。一是日益增加的城镇人口的养老问题，二是进城农民工和失地农民的养老问题，三是农村老年人的养老问题。

以上三个宏观形势，是经济社会发展的必然趋势，不以我们的意志为转移，也必将从客观上推动养老保险制度与时俱进、不断改革完善。从养老保险自身看，在体制、机制和管理方面都存在一些亟待解决的问题。

一是体制障碍。主要表现为机关、事业、企业的制度不衔接，城乡未统筹安排，人员难流动。目前，机关事业单位实行与企业不同的养老制度，不仅制度之间缺乏衔接，而且因为调整机制不同导致待遇差距不断扩大，对社会稳定和事业单位改革造成不利影响。各地的一些养老保险政策和做法差异较大，跨省流动就业人员退休时谁也不愿承担养老责任，相互推诿扯皮，易地就业的人员到龄办不了退休，养老保险没有着落，反映问题越来越多。由于个人账户“空账”，无钱可以转移，也给劳动力的流动造成障碍。

二是制度缺失。主要表现为制度不完善，机制不健全，各方责任难界定。从计发办法上讲，缴费满15年的，不论缴费长短、缴费多少，都领取相同数额基础养老金的办法，缺乏激励约束机制，使许多人缴够15年就不再缴费，等着领基础养老金，或想方设法提前退休，减少缴费年限，增加领取年限；个人账户按10年计发，与目前的城镇职工平均75岁的预期寿命严重不符，未来将出现个人账户挤占统筹基金的问题。一些企业不愿参保，许多企业瞒报缴费基数和人数，尽量少缴费。从职工个人来讲，许多年轻人不愿参保，而接近退休年龄的人又急于参保。从中央和地方的责任讲，地方的积极性调动得不好，存在地方依赖中央的倾向。从政府与企业的责任讲，养老保险承担了许多改革成本，仅这几年通过特殊工种、病退以及关闭破产等提前退休的人员就达400多万人，按每人减收增支1万元计算，每年直接增加基金缺口400多亿元。中央财政补助的钱，基本上是让提前退休的人员吃掉了。

三是管理滞后。主要表现为经办能力不强，经办条件不足，操作不规范，制度办法难以落实到位。目前只有少数省市实现了省级统筹，其余我为市县统筹。统筹层次低，社会保险大数法则难以发挥作用，基金在省内不能调剂，缺口主要靠中央财政补助。2003年，按省算账全国基金缺口291亿元，而按县算账却达到690亿元。一些基层经办机构经费拮据，工作手段落后，工作条件非常艰苦，许多政策措施难以落实到位。土法上马太多，许多操作不规范。由于一些企业瞒报、少报缴费基数，费率高但收缴的绝对额少；采取封定工资的办法，计发养老金的工资基数是多年前的，替代率高但养老金水平低；为吸引个体工商户和灵活就业人员参保，实行低费率、低基数缴费，基金收支严重失衡；按社平工资60％-300％缴费，要么缴费偏少，要么待遇过高，特别是一些地方实行补缴社会保险费甚至“买保险”的办法，一次性补缴几万元，但将来领取额都在十几万元乃至几十万元，给未来的基金平衡留下很大隐患。

二、完善养老保险制度的重要性和基本思路

当前，完善养老保险制度既十分必要，又十分重要，同时也有着难得的条件和环境。我们要坚定不移地贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，提高认识，统一思想，坚定信心，统筹规划，扎扎实实地推进养老保险制度建设。

（一）完善养老保险制度的重要性和紧迫性

完善养老保险制度是贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神的重要内容。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，对新世纪新阶段我国改革开放和社会主义现代化建设作出了全面部署。建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是全面建设小康社会的重要内容，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。党的十六大明确，要坚持社会统筹与个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度，多渠道筹集和积累社会保障基金。党的十六届三中全会确定了完善社会主义市场经济体制的目标任务，提出了五个统筹和五个坚持的方针，明确要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。全会作出的决定把完善社会保障体系作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务，要求加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，而且对逐步做实养老保险个人账户等重要问题作出了一系列规定和要求。党的十六届四中全会作出了加强党的执政能力建设的决定，明确了加强执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，对提高五个方面能力提出了要求，作出了部署。劳动保障部门贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，一项重要而紧迫的任务就是要加快完善社会保障体系，这是坚持科学发展观、统筹经济社会发展和构建和谐社会的重要内容。

完善养老保险制度是劳动保障事业持续发展的客观要求。近年来，我们按照党中央、国务院的部署和要求，始终以“两个确保”为中心，就业再就业工作取得明显成效，社会保险事业有了长足发展，有些甚至是跨越式发展。适应全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的需要，未来一个时期，劳动保障工作要在继续解决好计划经济时期历史遗留问题的同时，更加注重构建与市场经济体制相匹配的制度和机制，向制度化、规范化和良性运行的方向迈进，向体系建设的方向发展。黄菊副总理在国际社会保障协会第28届全球大会上指出，要正确处理当前与长远的关系，不能只满足于解决眼前问题，为了国家的长治久安，要研究建立一种可持续发展的长效机制。这一点，在养老保险工作上反映得更为明显。总体上说，经过几年的艰苦努力，采取了很多应急措施，确保基本养老金当期发放的目标实现。但由于缺乏历史积累、没有支付改革成本，加上人口老龄化到来，养老保险制度不适应的问题越来越突出。要从根本上解决长期确保发放的问题，必须抓紧时间从制度和机制上进行完善。

完善养老保险制度是落实国务院工作部署和工作要求的需要。党中央、国务院高度重视养老保险工作，中央领导同志经常对“两个确保”和社会保障体系建设作出指示，提出工作要求。黄菊副总理多次听取养老保险工作汇报，在今年5月10日听取汇报时，要求我们尽快研究东北试点向全国推进的问题，年底前拿出方案报国务院。按照领导同志的指示精神，6月份成立了由我部牵头，财政部、人事部参加的完善养老保险制度工作小组，三个部主要领导非常重视，郑斯林部长亲自到一些省市调研听取意见。与此同时，按国务院要求，中编办牵头，财政部、人事部和我部等部门参加，正在研究事业单位改革问题，其中要求我部提出社会保障的改革意见。以上情况说明，不管是企业养老保险，还是机关事业单位养老保险，中央领导同志都很重视，改革和完善工作已经提到了议事日程，我们必须抓紧工作。

完善养老保险制度有较好的基础和条件。党的十六大和十六届三中全会明确了完善养老保险制度目标任务，为我们指明了努力的方向；未来20年是我国发展的重要战略机遇期，国民经济将保持持续快速健康发展，为完善养老保险制度提供了有力的物质保证；全面建设小康社会，加快完善社会主义市场经济体制，坚持以人为本、经济社会全面协调可持续发展的科学发展观，为完善养老保险制度提供了思想基础和社会环境；20年的改革实践，特别是近年来“两个确保”工作和在东北三省进行的完善社会保障体系的试点，探索出了一些路子，积累了很多好的经验，已经有一个比较好的工作基础，同时也锻炼了一支能吃苦、能战斗的队伍。

（二）完善养老保险制度的基本思路

完善养老保险制度，必须深刻认识养老保险的一般特点和我国的具体情况。从养老保险的共性看，一般具有三个特点：一是普遍性，人人会遇到。二是长期性，现在攒钱，几十年以后才能花，制度好不好，可行不可行，需要30年、50年时间才能验证。三是政治性，由地养老保险基金规模大，涉及人员多，对社会经济的影响大，许多政策都是从政治上、从社会分配的宏观角度来决策，不能仅从业务工作上考虑。从我国的国情看，也有三个特点：一是未富先老。西方国家老龄化率从5％上到10％，一般经过40年甚至更长的时间，而且是先实现工业化，后进老龄化，有一定的经济实力作支撑。我国进入老龄社会仅用了20年左右的时间，工业化尚未完成，老龄化就到来，基金压力大。二是自学成才。西方国家一般都是先立法建制度后推进工作，而我国是在实践中不断探索、开展试点的基础上逐步建立的，是先实践后立法。加上各地经济发展不均衡，城乡二元结构、机关事业单位与企业情况差异大，政策和办法多种多样，加大了统一和规范的难度。三是体制转轨。现行的养老保险制度是从计划经济体制时期国家保障演变而来的，是“旧城改造”。由于养老保险待遇具有刚性增长的特点，对新旧制度改革和转换中的待遇衔接问题提出了很高的要求，技术上比较复杂，政治上十分敏感，调整起来难度很大。

完善养老保险制度，要树立正确的指导思想。当前完善养老保险制度，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，解放思想，实事求是，与时俱进，以建立养老保险长效机制为核心，进一步完善制度、理顺体制、健全机制、加强管理，整体推进养老保险制度的改革和完善。要认真总结改革实践和试点经验，保寺政策的连续性和相对稳定性，稳步推进改革。要立足当前，着眼长远，分步实施，对中央已经明确了的改革任务，必须不折不扣的贯彻实施，认真落实到位，逐步建立规范化、法规化、多层次的养老保险体系，满足人口老龄化、多层次的养老保险体系，满足人口老龄化、就业形式多样化和农村城镇化的需要，实现养老保险的可持续发展。为此，应当把握好以下几个原则：一是坚持社会统筹与个人账户相结合的基本制度，老人老办法，新人新机制，中人逐步过渡，统筹规划机关事业和企业的工作。二是坚持养老保险水平与经济发展水平相适应，逐步提高养老保险待遇，确保退休人员的基本生活。三是坚持权利与义务对应，兼顾公平和效率，分清政府、企业和个人的责任，充分调动各方面的积极性。四是坚持制度的开放性，保持制度的弹性，有利于更多的人参保缴费，方便人员流动。五是坚持正确处理改革发展稳定的关系，统筹协调整体利益与局部利益、当前利益与长远利益，待遇水平合理衔接，制度平稳过渡，维护职工权益和社会稳定。

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完善养老保险制度，要明确近几年的主要任务。总的说是三句话：完善企业养老保险制度，改革机关事业单位养老保险制度，探索农村养老保障问题。三是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本制度，在总结东产三省试点经验的基础上，逐步做实个人账户，实现制度转换。二是不断扩大覆盖范围，加强基金征缴，确保基本养老金按时足额发放，补发历史拖我的养老金，妥善基本养老金计发办法和享受条件，发展企业年金和商业保险，建立多层次的保障体系，划清中央与地方，政府、企业与个人的责任。四是提高统筹层次，逐步实现省级统筹，增强基金调控能力，实现规范化管理，逐步消化统筹外项目。五是完善养老金正常调整机制，统筹考虑机关、事业、企业退休人员养老金调整问题，逐步缩小差距。六是继续调整财政支出结构，特别是要加大地方财政投入，同时通过划转国有资产等手段做大全国社保基金，增加战略储备。七是加强金保工程和街道社区劳动保障平台建设，实现社会保障管理信息化，基本实现退休人员管理服务社会化。八是制定机关事业单位养老保险条例等法律法规，实有法可依，依法行政。

三、完善企业养老保险制度的主要工作

经过20年的改革和探索，企业养老保险制度基本确立。东北地区的试点工作，在完善制度方面积累了经验。近两年，我们按照中央的要求，开展了大量调查研究，认识不断深化，思路日渐明确。要在这些已有工作的基础上，进一步完善政策、健全机制、加强管理、改善服务，抓紧制度定型，推进制度入轨，发挥出制度的效应。具体有以下几项任务。

（一）逐步做实个人账户

党的十四届三中全会确立了企业基本养老保险实行统账结合、部分积累的制度模式，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）将个人账户规模确定为11％。在实际运行中，为了保当期发放，不得不动用本应留作积累的个人账户基金，致使个人账户出现空账，统账结合的制度未能实现，还是现收现付。到2003年底，空账额达6000多亿元，并且以每年1000亿元的速度增加，长期下去，不仅制度难以持续发展，人员难以流动，而且随着人口老龄化加剧，这个问题更难解决。

做实个人账户是分清各方责任的基础，是实现统账结合制度的关键。由于统筹基金和个人账户基金混用，以及个人账户养老金计发办法不合理，当前是统筹基金占用个人账户基金，形成个人账户空账，以后是个人账户基金占用统筹基金，造成统筹基金更大的缺口，加剧企业依赖政府、地方依赖中央的状况，难以形成良性的制度效应。做实个人账户也是应对人口老龄化的重要措施，可以给未来退休高峰时积累一部分基金。否则，在老人历史债务没有解决的情况下，新的隐性债务又会使政府不堪重负。做实个人账户还是把握当前有利时机的抉择，经过试点证明是可以做到的。当前，我国经济持续快速发展，财政状况较好，可以拿出一些财力支持做实。养老保险基金2002年比上年增收326亿元，2003年增收416亿元，预计今年将增收近500亿元。为继续保持基金增收的好势头，防止分光吃净，应当抓住当前的有利时机，采取逐步做实的办法，抓紧做实个人账户。辽宁试点从2001年7月开始，按8％的比例一步做实，既确保了当期发放，又增加了积累，各方面反映很好。吉林、黑龙江今年1月开始试点，从5％起步做实，另外的3个百分点通过加强征缴做实，从明年开始每年增加做实1个百分点。这说明，做实是可以推开的。

对于做实个人账户，尽管目前还有些不同认识，客观上也确实存在资金不足和工作难度大等困难，但作为主管部门，作为从事这项工作的同志，我们责无旁贷，不能犹豫和动摇，不能因为有困难就否定制度，认为做实没有必要。要把思想统一到中央的决定精神上来，按照十六届三中全会提出的要求，坚定不移地推开做实个人账户的工作。

做实个人账户，应当把握好以下六点：

一是老中新分开。老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡。已经退休的老人不做实，继续由统筹基金支付养老金；新人从参加工作时就开始做实，实行新制度，建立新机制；中人以前的空账不做实，历史债务逐步化解，以后的缴费做实。

二是东中西分开。东部沿海经济发达地区主要依靠自己的力量做实，中西部地区和老工业基地在中央财政支持下做实，东部沿海经济发达地区和中西部有条件的地区做实的步子可以快一些。

三是逐步做实。如果从5％起步，2005年全国可做实649亿元。如果从3％起步，2005年全国可做实423％亿元。到底从多少起步，要考虑本地实际情况和资金承受能力，积极稳妥地推进。

四是确保发放。做实个人账户后，要继续确保养老金当期发放。对出现的基金缺口，通过“三三制”的办法解决，即中央财政对中西部地区补助一点，地方财政补助一点，加强征缴解决一点。

五是保值增值。目前的设想主要是，国家发行特种定向债券，利率按照高于普通国债的利率水平（如5％左右）确定，由各省购买，这样既能获取稳定的收益，又可将资金用于国家经济建设。同时，还可以考虑，东部7省做实的基金，可由省级根据国家政策投资运营，并保证较高的回报率；中西部地区中央财政补助的资金委托全国社保基金理事会负责运营，承诺一定的投资回报率。

六是加强管理。做实的个人账户基金不能分散在市、县，要统一集中到省级管理，确保基金安全。同时，要规范个人账户基金的归集、记账和运营的流程，做到记账到人、账钱相符、及时对账。为进一步加强基金管理和监督，省级政府都应建立社会保障监督委员会，政府领导同志担任主任，有关部门参加，负责对社会保障政策执行情况和基金管理情况实施监督。

（二）继续扩大养老保险覆盖面

让“人人享有社会保障”是我们的目标，当前的任务是让更多的人享有社会保障。不断扩大覆盖面是实现广大从业人员社会保障权益的需要，是落实我们党立党为公、执政为民宗旨的体现，也是社会保险大数法则的客观要求。只有扩大覆盖面，才能在更大范围内化解风险，制度的运行才能有坚实的基础。要依照征缴条例的规定，继续督促各类企业依法参保缴费，维护职工的合法权益。根据就业形式多样化的趋势，扩大覆盖面的重点是城镇个体工商户和灵活就业人员，应尽快统一他们的参保缴费政策，考虑到这些人不应承担国有企业的历史债务，缴费比例可低于企业职工，按20％缴纳，其8％计入个人账户，12％用于社会统筹，缴费基数统一为当地职工平均工资。对有稳定劳动关系的进城农民工，可以参加企业基本养老保险制度。

（三）完善养老金的计发办法

为体现公平与效率结合的原则，实现基金的长期平衡，从根本上保护参保职工合法权益，必须在计发办法中建立激励和约束机制。初步设想是：结合吉林、黑龙江试点的做法，基础养老金计发基数用职工平均工资和本人缴费工资的平均值，可以使在职贡献大、收入高的人获得较高的养老金，调动职工参保缴费的积极性。单位缴费满15年的发给15％，以后每多缴一年增加一个百分点。考虑到人均寿命不断延长的实际，个人账户养老金可用退休人员预期寿命减去本人实际退休年龄再除账户储存额，即按1/x计发。职工个人账户累计储存额除以用预期寿命减职工的退休年龄，早退休除数大，晚退休除数小，有利于控制提前退休等现象。改革计发办法工作量很大，目前吉林、黑龙江已测算完毕并开始实施，按新办法实际人均增加7元多，效果不错。下一步，各省市可以按这个改革的办法先组织测算，摸清底数。改革的关键是要解决好“减的逐步减，增的逐步增”，平稳过渡。

（四）逐步实行省级统筹

国际上养老保险一般都是全国统筹。我国由于地区经济发展不平衡，加之养老保险是在市、县试点的基础上发展起来的，长期以来统筹层次过低。按照完善社会保障体系的要求，逐步提高统筹层次是大势所趋，在我国实行省级统筹是必要的。当前省级统筹之所以进展不快，有财政分灶吃饭的客观因素，但主要还是担心责任集中到省级政府。从一些省份的成功经验看，只要分清省、市、县三级政府的责任，科学合理地确定基金征缴计划和调剂与补助办法，省级统筹是能够做到的。近几年，新疆维吾尔自治区连续迈出三大步：一是1999年1月1日在全区实行省级统筹，当年就确保了发放，而且全部补发了2.3亿元历史拖欠。二是2001年将全区企业费率统一为20％，原来26％以上的费率都降了下来，个人缴费6％，今年达到7％，统一管理的工作进一步规范。三是2003年基金征缴收入大于支出近2亿元，开始步入良性运行的轨道。他们实行省级统筹的具体做法是：养老保险基金全区统一管理和调剂使用，各地向自治区上解调剂金，行业统筹结余和部分中央缺口补助资金由自治区统一掌握使用；全区统一下达征缴和预算计划，超收部分留存当地；基金征缴完不成计划，或工作不到位形成的基金缺口，由各地动用结余或本级财政负责解决。由于各地政府责任明确，积极做好征缴工作，至今没有出现完不成征缴计划的情况，成为实现确保发放的有效机制。新疆既是少数民族地区、边疆地区，又是经济欠发达地区，他们能够做到省级统筹，既无历史拖欠又无当期拖欠，而且基金收支平衡，全国多数地区应当能做到。

（五）逐步调整养老金结构

为进一步划清中央与地方、政府与企业及个人的责任，建立多层次的养老保险制度，可以考虑将养老金的经构逐步调整为五块。第一块是基础养老金，由统筹基金支付，基金实行现收现付，体现政府责任，条件成熟时实行全国统筹。第二块是个人账户养老金，根据个人缴费年限长短和缴费多少确定，基金实行完全积累，体现个人责任。第三块是地方养老金，在将来基础养老金实行全国统筹后，由省级政府根据当地经济发展水平和物价水平等情况确定，体现地区差别和地方政府责任。第四块是企业年金，在国家政策指导和税收优惠支持下，企业根据效益情况自主建立，便于吸引人才。第五块是商业保险，鼓励职工自愿参加。

（六）其他相关问题

一是做大社保基金问题。全国社保基金的性质是战略储备，主要是应对人口老龄化，解决老人历史权益和中人以前的空账问题。目前这个基金的规模还比较小，应当做大。除现有的筹资渠道外，可考虑划拨部分国有资产，包括现金、实物和处置的不良资产，以及土地收益等。

二是调整机制问题。现在的养老金调整，随意性大，办法不统一，缺乏统筹协调。正常的养老金调整应当根据经济的发展和生活费指数变动等情况来进行，体现社会公平，让老年人能够分享社会经济发展成果。今后要按照这个方向，建立统一的正常调整机制。

三是企业年金问题。建立和发展企业年金，是建立多层次养老保险体系的重要内容，不仅能够减轻基本养老保险的压力，又可以增强企业凝聚力和竞争力。目前，由于缺少税收优惠，发展不够快，全国只有700多万职工参加，积累资金不到500亿元。下一步，要争取国家的政策扶持，出台税收优惠办法。同时，要加强工作指导和监督，规范管理运营，使企业年金能够健康发展。

四是退休年龄问题。发达国家领取养老金的年龄已经达到65岁左右，大部分发展中国家也都在60岁以上，呈普遍延长的趋势。我国企业职工退休年龄仍执行20世纪50年代的规定，总体偏低。特别是女干部55岁、女工人50岁退休的规定，在企业已打破干部工人身份界限的情况下很难操作，往往是效益差的想退休就说自己是工人，效益好的不想退休就说自己是干部，引发了大量矛盾。考虑到企业改制没有完成和就业压力大的实际情况，目前主要是执行现有规定，还不具备普遍延长女职工退休年龄的条件，但可以考虑对女职工实行弹性退休年龄，允许她们在50～55岁之间选抬起退休，待条件具备时再统一到55岁。

五是人员流动问题。按现行规定，职工跨统筹地区流动时要转移个人账户基金。实际执行中由于个人账户是空账难以操作，也由于各地规定不同和统筹基金承受能力等问题，使一些流动就业人员到龄办不了退休，领不到养老金。这符合建立统一劳动力市场的客观要求。对此，国家将出台统一劳动力市场的客观要求。对此，国家建立统一劳动力市场的客观要求。对此，国家将出台统一政策，明确在转移个人账户基金的基础上，由最后就业地办理退休并负责发放养老金。

六是体制外、统筹外和历史拖欠问题。“体制外”是指一部分没有参保的困难集体企业退休人员生活保障问题，这些企业过去没有参保，现在无力缴费，目前的退休人员约有100多万人。各地可比照东北试点的做法，按当地低保标准发放生活费。“统筹外”是指统筹项目以外由地方或企业确定并负责发放的补贴，这些项目往往是有钱的时候就发，没钱的时候就不发，既难以规范，又难以确保发放。能否考虑通过养老金调整，将一些统筹外项目纳入统筹内，逐步取消统筹外项目，新办退休的人员不再有统筹外项目，新的计发办法也不再含有统筹外项目。历史拖欠是指过去差额缴拨时企业欠发的养老金。目前已有1/3的省市补发完毕，尚有20个省130亿元没有补发。对这部分历史拖欠，各地可以利用结余基金逐步补发。

七是征缴体制问题。根据国务院《社会保险费征缴暂行条例》的规定，征缴体制由省级政府确定。自2002年以来，征缴体制基本稳定。其中，有16个省市实行税务征收，15个省市和新疆生产建设兵团由社保机构征收。从近两年我们掌握的情况看，税务部门征收的地区，参保人数和职工工总额占全国的59％，征收的养老保险费占全国征缴收入的54％。社保机构征收的地区，参保人数和职工工资总额为全国的41％，征收的养老保险费占全国征缴收入的46％。目前，首先要保持征缴体制的稳定，待总结经验后再进行统一。同时，要明确不管由哪个部门征收，都要做到应收尽收。实行税务征收的，社保机构要配合做好征缴工作。由社保机构征收的，要努力做好征缴工作。

四、改革机关事业单位养老保险制度

1998年机构改革时，将管理机关事业单位养老保险职能划转到劳动保障部门。这几年，由于忙于“两个确保”等原因，尚未出台机关事业单位养老保险制度改革方案。现在，事业单位进行改革和转制，遇到的突出矛盾就是社会保障不衔接问题，改制改不了，转制转不动，人员流动有后顾之忧，迫切要求改革社会保障制度。一些地方虽然进行社会统筹和个人账户改革试点，但由于国家没有统一的政策，各地既想前进，又难以决策，目前进退两难。由于机关事业单位退休人员养老金水平比企业差不多高出一倍，引发很多矛盾，来信来访长期居高出一倍，引发很多矛盾，来信来访长期居高不下，群体性事件不断发生。进行机关事业单位养老保险制度改革，是一项重大的政治决策，也是一项复杂而繁感的工作，需要广泛听取意见，充分论证，慎重决策。这里，我把一些想法提出来，与大家共同讨论。

（一）关于改革的主要原则

我们认为，机关事业单位养老保险制度改革主要应把握以下几个原则：一是统筹考虑机关事业单位和企业养老保险制度改革。二是待遇水平要与经济发展状况和各方面承受能力相适应。三是要有利于机关事业单位改革和人员流动。四是发挥单位和职工等多方面的积极性，建立多层次保障体系，体现机关事业单位特点。五是要搞好新旧制度的衔接，不降低现有的待遇水平，维护职工权益社会稳定。

机关事业单位改革的关键是解决好待遇衔接问题，其中既包括老制度与新制度的待遇差问题，又包括机关事业单位与企业差距过大问题。初步设想是：“坚持老人老办法、新人新机制、中人逐步过渡”和“存量不变、增量调整”。就是改革前已经退休的老人，继续按原来的办法发放养老金，不损害他们的利益。改革后参加工作的新人，按效率优先、兼顾公平的原则，不论是基础养老金，还是个人账户养老金的计发都更多地与他们的参保缴费年限和缴费额挂钩，鼓励多缴费多积累。改革前参加工作、改革后退休的中人，要保证退休待遇不降低。对他们建立个人账户前的工作年限，可视同为缴费年限，在基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给一定的过渡性养老金。所谓存量不变，就是已经退休的人员，现有的待遇水平保持不变，未来退休人员不能比以前退休的同类人员低；所谓增量调整，就是建立统一的养老金调整机制，将来机关事业单位退休人员待遇调整应与在职职工工资增长脱钩，与企业养老金调整统筹考虑。通过控制调整幅度，逐步缓解机关事业单位和企业退休人员待遇差距大的矛盾。

（二）关于制度问题

主要有三种观点。一种认为，我国从建国初期到20世纪80年代机关事业单位与企业一直实行基本相同的退休年度，从有利于人员流动和减少社会矛盾出发，机关事业单位应与企业实行基本相同的制度。另一种观点认为，机关建立一个制度，企业建立一个制度，事业单位两边靠。第三种观点认为，机关实行单独的养老保险制度，事业单位建立新的养老保险制度，企业执行现在的制度。

（三）关于缴费和账户问题

一种观点认为，机关事业单位都应按照社会统筹与个人账户相结合的制度要求，实行单位和个人缴费制度，统筹基金现收现付，个人账户完全积累。另一种观点认为，事业单位实行个人缴费并建立个人账户，机关公务员可以不缴费，不建个人账户。

（四）关于改革步聚问题

机关和事业单位是同步改革还是分步走，也有不同的看法。赞成同步的理由，主要是可以减少攀比，便于人员在更大范围内流动；赞成分步的理由，主要是事业单位改革比较迫切。但不管是赞成同步，还是赞成分步，都主张机关事业单位改革方案应统筹规划。

（五）关于补充保险问题

一种观点认为，机关事业单位补充保险应基本相同，都实行职业年金制度；另一种观点认为，事业单位建立职业年金制度，公务员建立退休补贴制度。

关于农村养老保障问题，部里的想法是，积极研究、支持探索、不搞一刀切。目前，从群体上讲，有农民的，有农民工的，有失地农民的，失地农民的比较急迫；从险种上分，有工伤的，有医疗的，有养老的，工伤保险、大病医疗应优先考虑。目前，部里正在按照国务院的要求组织调研。

五、加强社会保险经办机构能力建设

党的十六届四中全会做出了关于加强党的执政能力建设的决定，加强劳动保障工作能力建设是加强党的执政能力建设的重要组成部分。社会保险经办机构作为党和国家社会保障政策的执行机构，地位举足轻重，其能力高低直接影响到工作的落实。社会保障工作“三分制度，七分管理”。良好的管理是有效实现社会保障计划的基础。黄菊副总理指出，社会保障的最终目的，是在规定的时间、规定的地点、按照规定的标准，把社会保障待遇支付给规定的人。他把正确处理政策制定与加强管理的关系作为实现社会保障事业健康发展要处理好的六大重要关系之一。郑部长在国际社会保障大会的总结会上，把加强经办机构能力建设作为这次全球大会给我们的四大启示之一。因此，我们应该既要有好的制度，也要有好的管理，把加强经办机构能力建设摆上更重要的位置。

（一）充分肯定社保机构能力建设取得的成绩

这些年，我们的经办队伍在社会保险的工作中做出了很大贡献，能力建设也相应取得较大进展。经办队伍不断壮大，工作人员由1998年初的5.7万人增加到2003年的10.4万人，机构由3406个增加至6805个；街道社区普遍建立了社会保障事务机构，工作人员63800人。经过“两个确保”的锻炼和洗礼，作风建设不断加强，队伍素质不断提高。业务规程粗具规模。国务院颁布施行了《社会保险费征缴暂行条例》，规范了社会保险费征缴工作流程。部里先后发布了《养老保险个人账户管理规定》《社会保险登记管理暂行办法》《社会保险费申报缴纳暂行办法》《社会保险稽核办法》等。部社保中心还研究制定了养老、医疗和工伤保险业务规程。管理逐步完善，规章制度不断健全，信息化建设取得一定成果。除边远地区外，养老保险工作基本实现了计算机管理，十几个省还实现了与部联网。在多年的辛勤工作中，涌现出一大批先进集体和先进个人。据部社保中心统计，1998年以来，受到各级政府或主管部门表彰的个人达2万人次，有59个集体、88名个人受到部里表彰。今年“五一”前夕，全国总工会又授予上海市社会保险基金结算中心全国五一劳动奖状，授予河北省吴桥县社会保险所所长朱秀燕等5人全国五一劳动奖章。以上荣誉的取得，表明党和政府以及社会各界对社会保险经办工作的重视和认可。

（二）进一步增强加强经办机构能力建设的紧迫性

我们还要看到，目前经办机构能力建设还存在不少问题，离党和人民的要求和事业发展的需要相比还有较大差距。比如说业务流程，我们搞金保工程，但数据一联网，问题就暴露出来了，有许多垃圾数据，有的地方参保人数超过100％，这里面有大量的重复计算。又如养老金核定，我接到一封信，有一个人找同一个经办机构测算养老金，一年之内算了四次，每次找的人不同，算出来的结果也不同。再比如说经办机构名称问题，有局、中心、所、公司、统筹办等，数量和规格也不一样。还有如经办队伍的专业结构不尽合理，综合素质、业务技能有待提高。工作量不断增加，人员长期超负荷运转。管理不规范不仅增加了管理成本，加大了参保对象的负担，也不利于提高统筹层次和规范化、信息化建设。这些问题不解决，社会保障制度就难以顺畅地实施，工作的基础就难以牢固，政策的执行就会打折扣，制度和政策的效应难以很好地发挥出来。

完善社会保障制度就必须同步加强经办机构能力建设。首先，这是社会保障事业全面发展的要求。过去经办机构以养老保险为主，现在情况发生了很大变化，随着医疗、失业保险参保人数超过亿人大关和工伤保险参保人数的迅速增加，社会保险事业得到了全面发展，要求加强经办机构能力建设。其次，还是以人为本的要求。坚持以人为本，践行立党为公、执政为民，要求我们将管理和服务落实到人，以服务作为各项工作的根本出发点，方便参保人员和参保单位，拓展服务范围，实行人性化服务。第三，还是依法行政的要求。推进依法行政，要求进一步规范社会保险经办工作，规范工作流程，实行标准化管理，提升管理手段和管理水平。

（三）加强经办机构能力建设的指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻全面、协调、可持续的科学发展观，坚持以人为本的理念，以提高队伍素质和经办能力为核心，以提供优质、高效服务为目标，以整合各项经办资源为抓手，以规范管理服务为重点，统一思想，提高认识，与时俱进，不断提高管理服务水平，做好社会保险业务经办工作，把党和国家关于社会保障的方针政策落到实处。

经办能力建设，要服从服务于改革发展稳定的大局，适应完善社会主义市场经济体制的需要，符合完善社会保障体系的要求；要健全工作制度，规范业务流程，整合经办资源，加快金保工程建设，加强对街道社区工作的指导；要改善工作条件，提升工作手段，提高人员素质，强化服务意识，提高工作效率和质量；要突出重点，分步实施，先易后难，逐步提高。

（四）近期加强能力建设的主要工作

为推动社会保险经办机构能力建设工作，我们已经有了一些初步的想法。

首先是要规范业务流程。规范化是信息化的基础，标准不一样，信息化就难以推进。各项险种的业务规程，能规范的要规范，特别是个人账户做实后的资金归集、记账、支付、管理和对账。这几年，部社保中心制定了一些经办规程，但各地落实情况不理想，这里既有客观原因，如一些地区不愿放弃自己原来的办法，也有制定的规程不尽合理，不符合实际方面的原因。明年，部社保中心要和有关司局一起，在这方面花大力气，集全系统之力，尽快出台实施合理、顺畅的经办规程，并在全系统贯彻实施。

二是要实现统一参保登记和五险合并征收。参保登记、申报缴费审核应该是统一的。五个险种统一由一个机构去征收，收上来后分别入账，不能让企业感到今天来个人收养老保险费，明天来个人收医疗保险费，后天来个人收工伤保险费，再来一个人收失业保险费，几只手同时向企业，弄得参保范围和缴费基数各不相同，不仅降低了效率，增大了成本，也损坏了形象。

三是要大力加强人员培训。进一步提高人员素质，铸造能打硬仗、敢打硬仗的作风，培养社会保险经办工作方面的专才，建立学习型队伍。明年，我们将结合中欧合作项目的实施，重点加强经办机构人员培训工作，让大家了解先进地区是怎么做的，国外是怎么做的，我们的差距在哪里，更好地改进我们的工作。部社保中心负责省级经办机构处级以上干部和地市经办机构负责人的培训工作，各地也要积极开展培训工作。

四是要做好金保工程建设。目前，各地对金保工程的积极性都很高，这是好事，但如果联网只是开通线路，数字是垃圾数据，就失去了意义，而且每年还要交几十万元的线路费。为此，我们强调，首先要把金保工程的重点放在省内，实现里和市县联网。在此基础上，才能和部里联网。

五是要加强对街道社区社会保障平台的指导。街道社区工作在最基层，与管理对象面对面接触，工作质量、工作效率、服务态度等直接关系着老百姓对劳动保障部门的评价。很多街道社区工作都都是从下岗失业人员中招聘的，他们很珍惜这个岗位。对于我们来说，主要是加强工作指导，帮助他们提高能力，同时严格要求，规范服务，让他们知道干什么，怎么干。

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