人民政协的历史与现状

协商民主理论的兴起，使人们认识到没有协商民主的补充与矫正，代议民主必然会产生许多的弊病，这已经为当代西方民主政治实践所证明。它使人们越发意识到人民政协在社会主义民主政治建设中的重要意义。因此，按照协商民主的理念，改革与完善人民政协制度，便成了社会主义民主政治建设的题中应有之义。

在中国政治体制改革中，执政党的执政方式改革、人民代表大会的改革以及行政制度的改革占据了主导的地位，而在中国政治生活中占有特殊地位的人民政协制度，却很少受到关注。一方面，这可能与人们对政协制度的理解有关系；另一方面，也与政协制度在中国政治生活中的重要意义尚未被充分发掘直接相关。中国政治体制改革的整体取向，是要建设社会主义民主与政治文明。但是，在实际的操作层面，建设社会主义民主往往被理解为与改革和完善人民代表大会制度直接相关的一种政治实践。在中国特色的政治制度框架内，人民政协制度本质上属于而且应当属于社会主义民主政治的重要组成部分。协商民主理论作为民主理论的最新进展，为人民政协的民主定位与地位提供了有力的理论依据。人民代表大会属于代议民主制度范畴，而人民政协则属于协商民主制度范畴，已经成为一个跃然而出的共识性判断。更重要的是，协商民主理论的兴起，使人们认识到没有协商民主的补充与矫正，代议民主必然会产生许多的弊病，这已经为当代西方民主政治实践所证明，使人们越发意识到人民政协在社会主义民主政治建设中的重要意义。因此，按照协商民主的理念，改革与完善人民政协制度，便成了社会主义民主政治建设的题中应有之义。

一、人民政协的历史与现状

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现的是代议民主，是人民通过选举、投票行使权利的主要渠道和制度保证。政治协商制度和人民政治协商会议则是我国在社会主义民主政治上的一大创造，体现着具有中国特色的协商民主形式。

研究中国的协商民主制度，必须回顾和论述中国政治协商的历史，包括对现状进行描述，从历史和现实结合的角度考虑问题，并且在改革中考虑政协制度的连续性。

（一）人民政协的发展演变

中国人民政治协商会议（以下简称政协）的历史可以追溯到抗战胜利后，长期饱受战乱之苦的中国人民和社会各界人士强烈要求国民党的一党独裁政府，建立包容各派政治力量的民主联合政府，为中国的富强和现代化建设创造良好的政治基础，以实现和平建国的政治理想。根据国共两党谈判达成的双十协定，1946年在重庆召开了由国共两党和其他党派、无党派人士参加的政治协商会议（即旧政协）。虽然此次会议的成果很快被一意孤行发动内战的国民党统治集团一一扼杀，但协商性政治的理念已深入人心，政治协商会议本身已开创了中国政治全新的运作形式，为以后的国家建设、政治发展提供了宝贵的经验。

在人民解放战争将取得伟大胜利的大好形势下，中国共产党向民主党派、人民团体、海外华侨等进步政治力量发出了召开新的政治协商会议、成立民主联合政府的号召，并得到了积极热烈的响应。1949年9月21日至30日，第一届中国人民政治协商会议在北平隆重召开，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》等宪法性法律和决议案，产生了新的国家政权，政治协商制度从此也成了中华人民共和国政治制度的重要组成部分。

政协的历史沿革大致可分为三个阶段：

第一阶段，1949年9月到1954年9月。这一时期的政协就其性质而言，并不是国家机关，但在建国初期特殊的历史条件下，人民政协代行了全国人民代表大会的职权，完成了创建中华人民共和国的历史使命，决定了新国家的各项重大事务，选出中央人民政府委员会并赋予其行使国家权力的职权。新政协还积极协助人民政府开展改造资本主义工商业、三反五反、土地改革等多项工作。建国初期的五年里，人民政协对团结全国各族人民，实现和巩固国家统一，恢复和发展国民经济，实行民主改革，巩固新生的人民政权，发展统一战线发挥了极为重要的作用。

第二阶段，1954年10月到1976年10月。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，也宣告了人民政协代行国家权力机关职权使命的终结。人民政协被明确定位为中国共产党领导的统一战线组织，政协制度也因此进入了新的发展时期。1954年12月召开的第二届全国政协第一次会议，制定了《中国人民政治协商会议章程》，章程中明确指出，今后中国人民政治协商会议作为团结全国各族人民、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，仍然需要存在。章程还规定了人民政协的组织总则、全国委员会和地方委员会的设置以及上下级的关系等重要内容。

在周恩来、李维汉等人的直接领导下，全国政协积极开展了各项工作，在国家建设的各个方面都发挥了应有的作用。例如，协助政府实现过渡时期总路线，推动资本主义工商业、农业、手工业的社会主义改造，推动和贯彻党的知识分子政策以及“长期共存、互相监督”方针，调整统一战线内部关系以及调动一切积极因素为社会主义服务等。同时，为开拓人民政协自由、生动活泼的政治局面进行了努力尝试。但是自1957年起，“左”的错误愈演愈烈，“以阶级斗争为纲”的错误指导思想逐渐占据了政治生活的中心，随之而来在意识形态领域进行了接连不断的政治批判，使得人民政协的正常工作遭到了严重破坏。1966年6月开始的“文化大革命”，给人民政协带来了前所未有的挫折和损失。统一战线政策被歪曲为“投降主义”，统战部被说成了所谓“阶级投降部”。各级政协工作陷于瘫痪，大批政协委员和爱国人士也遭到了迫害和打击，政协制度和统一战线被严重破坏。

第三阶段，1977年至今，人民政协在组织上逐渐恢复，政协制度也得到了进一步的健全和发展。

1978年以后，中国共产党在政治上开始“拨乱反正”：抛弃极左思潮，恢复遭到严重破坏的政治制度、民主观念和法制尊严，完善社会主义民主和健全社会主义法制，确立以经济建设为中心的政治方针。以1978年政协第五次全国委员会第一次会议的召开及新章程的制定为标志，政治协商制度得以重建。1982年全国人大五届五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，首次以根本大法的形式确立了政治协商制度的地位。同时举行的全国政协五届五次会议制定了人民政协的第三部章程。1989年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》颁布，对政治协商相关问题作了具体规定。1993年，全国人大八届一次会议通过的宪法修正案明确指出：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。1994年，《中国人民政治协商会议章程》得到修订，在政治协商和民主监督外增加了参政议政的职能。2004年，全国政协十届二次会议根据新的宪法修正案，再次对《中国人民政治协商会议章程》进行修改。在这一过程中，中国的协商性政治机制趋于制度化，其机构和功能逐步得到完善，人民政协也在中国政治生活中起着越来越重要的作用。

在社会主义革命、建设和改革的实践中，中国共产党创造性地建立了共产党领导的多党合作和政治协商制度，并被载入宪法，上升为国家意志。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》再次重申了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。“意见”第一次明确地提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现的是代议民主，是人民通过选举、投票行使权利的主要渠道和制度保证。政治协商制度和人民政治协商会议则是我国在社会主义民主政治上的一大创造，体现着具有中国特色的协商民主形式，此种民主形式的优点在于能够保证来自各界的政协委员在选举活动之外能自由地表达自己的意见，平等地参与公共政策的决策，通过讨论与协商达成理性并被广泛认可的决策。协商与选举的结合就是中国社会主义民主政治的特色所在，也正是现代民主政治发展的趋势和方向。

（二）人民政协的性质、地位与职能

《中国人民政治协商会议章程》对人民政协的性质作了明确的界定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”。之所以这样界定，是因为人民政协肩负着在社会主义初级阶段整合各种社会力量共同建设社会主义的伟大任务。“中国人民政治协商会议要在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导和拥护社会主义事业的政治基础上，尽一切努力，进一步巩固和发展爱国统一战线，调动一切积极因素，团结一切可能团结的人，同心同德，群策群力，以经济建设为中心，维护和发展安定团结的政治局面，促进社会主义民主和法制的建设，促进社会主义精神文明建设，推动社会主义市场经济的发展，为实现我国各族人民的根本任务而奋斗。”《中共中央关于加强人民政协工作的意见》还具体对人民政协在新世纪新阶段的任务作了规定。

人民政协在中国国家政治体制中占据重要地位，属于国家基本政治结构的组成部分。中国政治制度的基本结构是在中国共产党的统一领导下，实行人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。人民政协的重要地位，通过它在实际政治生活中的表现可以看得很清楚：“第一，人民政协每年与人大同时开会，合称‘两会’，开会和讨论的方式与人大基本一样，讨论的同是国家政治生活中的重大事宜，党和国家最高领导人悉数出席，易于使大多数人认为‘两会’开会相当于国外的议会两院开会。第二，在外交场合，全国政协接待外国议会参议院或上院代表团来访，出访时也由外国议会参议院或上院接待或对口访问参议院或上院。第三，从中央到地方，都有所谓‘四套班子’的说法，把各级政协视为与党委、人大、政府三者平行的国家机构，干部配备时特别考虑级别相当。第四，从中央到地方的各级政协负责人均被列入‘党政主要负责人’之列。第五，政协机关的全部工作人员都是正规的国家干部，都由国家财政发薪水，政协的办公经费全部由国家财政负担，新公务员法实施后更是如此。第六，政协委员定期下基层检查、视察工作，当地行政机关有义务接待并作适当汇报，与人大代表下基层检查、视察的情形没有什么两样。第七，《中国人民政治协商会议章程》及《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《全国政协委员视察简则》等规范，已经超出了团体章程的范围，涉及中央、地方许多国家机关的协助义务问题，实际上已经成为法律。”全国政协的官方网站也提到：“人大通过选举、投票行使权力与人民政协在选举、投票之前进行充分协商，是中国社会主义民主的两种最重要的形式。人民政协与人大、政府三者的关系是，一个在决策前协商，一个在协商后决策，一个在决策后执行，三者统一在中国共产党的领导下，分工协作，各司其职，互为补充，相辅相成。这是适合中国国情、具有中国特色的政治体制。中国政协在这一体制中居于重要的地位。”

人民政协的职能主要有三项：政治协商、民主监督和参政议政。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商；民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。除了主要职能外，人民政协还担负了许多其他职能，《中国人民政治协商会议章程》一共列举了政协职能的十七个方面。党的十七大对人民政协履行职能和加强自身建设提出新的要求，“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用”。

通过以上分析，可以得出结论：作为一个在中国国家政治体制中占有特殊地位的政治制度，中国人民政治协商会议无论在过去和现在都发挥着重大的作用，尽管其作用形式和功能设置在不同时期有过相应的微调，但其协商政治的基本特性始终不曾改变，贯穿于人民政协的整个历史进程中。然而，更值得思考的是，在现有的制度基础上，人民政协是否还能够通过深化改革继续焕发生机和活力，发挥更多更大更具实质性的作用？当社会主义民主政治建设正全面走向深入，当代议民主的弊病已经触目惊心，当协商民主已为人们指明了一个前程似锦的民主发展路径时，问题的答案已不言自明。问题因此就转变为：怎样充分借鉴协商民主理论的丰硕成果，并结合当代中国政治所面临的种种新问题，对政治协商制度和人民政协会议的改革作出更具现实性和理性的规划。

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