常修泽：改革大局与政府职能转变

讨论政府职能转变应把握的基调在讨论政府职能转变的问题上，有一种观点认为，应称“完善政府职能”，而不应称“转变政府职能”。虽只有两字之差，但基调大不相同。针对我国现在的政府职能现状，我不赞成“完善”说，主张“转变”说。不是一般的转变.而是要“加快”转变。因为这个问题与整个国家改革走势紧密相连。

我国正处在一个十字路口上.或者说再次走到十字路口。下一步到底往哪里去，涉及到对改革大局的把握。转变政府职能是改革的重要部分。我建议找两个均衡点、两个侧重点。一是在保持路线的连续性和创新性之间寻找均衡点。一方面，保持改革开放以来党的路线方针的连续性:另一方面，寻求体制改革的创新性，要往创新性侧重。二是在保持大局稳定性与突破性之间找均衡点。一方面，要保持经济与社会的稳定:另一方面，要寻求突破.要往突破上侧重。

加快转变政府职能是整个经济社会改革的关键环节。纵向看，转变政府职能触及政府，而政府目前处于顶层决策位置。如同人的“神经中枢”，牵一“枢”而动全身。从改革进程看，政府职能改革是关键环节，可以影响垄断性行业改革、土地等要素市场化改革、收入分配制度改革等。横向看，转变政府职能具有综合性或交叉性。牵扯到经济体制、政治体制等多个维度，是经济体制改革和政治体制改革的交叉点和结合部。从具体操作看，通过转变政府职能、推进行政管理体制改革，可以比较平滑地推进其他难度较大的改革，有助于减少摩擦。

对近年来政府职能转变的评估

近年来，政府职能转变在公共服务、社会管理体制创新方面取得了一定进展。随着发展理念的初步转变，不少地方政府开始加强基本公共服务均等化建设。财政支出向教育、医疗卫生、社会保障等领域倾斜。广东、上海、江苏、浙江等发达省市进展比较快。部分地区在社会管理体制创新方面也开始进行探索。但总体而言，政府职能转变没有取得突破性进展.表现在以下几方面。

一是在经济调节方面尚未完全转变过来。相关文件多次讲政府不干预微观经济活动、不代替企业经济决策、不代替企业招商引资(“三不主义”)，但地方政府把招商引资作为各项工作的重中之重。甚至主要领导把自己作为第一责任人亲自从事招商。不少地方政府直接经营城市和经营土地。由于行政权力介入过多，导致“公权力”侵犯“私权利”，“行政权”侵蚀“财产权”。现实中还存在一些不合理的行政审批和微观管制，尤其是2008 年9月国际金融危机爆发后，一些地方政府行政性干预进一步强化.甚至把应对金融危机的临时举措常态化.。

二是在市场监管方面政府的职能没有到位。近年来出现的三聚氰胺、假冒伪劣药品、地沟油、瘦肉精等违反市场秩序事件，从侧面反映出政府职能部门对市场监管的不到位。

三是在社会管理方面缺乏新的思维。这里有一个问题需要研究:社会管理是否等同于社会控制?社会管理创新功能是否等同于政法部门的“社会综合治理”功能?社会组织在很大程度上属于公民社会的范畴，似乎不宜由政法部门管理。随着社会不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化.那种以控制为主导的“单中心治理”模式很难推进社会管理创新。事实上，目前缺乏的是与新的社会要求相适应的社会管理体制。

政府职能转变难点

政府职能转变进展不理想.原因十分复杂。既有干部考核体系原因，又有财税体制原因:既有生产要素市场化缺位导致权力膨胀原因，又有既得利益集团掣肘原因。从更深层来说，既有纵向型权力来源结构的原因，又有民主监督机制缺乏的原因。用制度经济学分析，大体归纳为以下几点。

一是比较直接的原因:干部考核体系与财税体制导致地方政府行为微观化。长期以来，由于用GDP衡量地方领导的政绩，实行分税制后，地方政府有独立的经济利益，与政治晋升驱动两股力量的合流，形成“双驱动”机制。近年来，虽然人文发展指标和可持续发展指标开始被重视.但原有惯性仍然存在。由于没有实现发展理念转变，GDP仍居核心地位。地方政府具有强烈的增长偏好。这是地方政府职能难以转变，以致热衷于招商引资、经营城市的原因所在。

二是市场化缺位导致权力膨胀与既得利益集团掣肘。经过33 年的改革.市场在一般竞争性领域资源配置中已经发挥较大作用，但由于市场化改革并未到位.各级权力部门仍掌握着土地、矿产、资金等重要资源.并通过投资项目审批、市场准入、价格管制等手段不同程度干预微观经济活动.从而使当前经济呈现一种“市场性和管制性并存”的特征。金融危机以来，随着临时性反危机措施的出台.一些地方、一些领域市场力量有所倒退.影响了改革进一步向纵深推进。

三是民主监督机制缺乏。按照科学发展观“以人为本”的指导理念和宪法“主权在民”的核心价值取向，政府应是以公众服务为核心的公共治理组织。但是，由于传统的以上级“任命制”为特征的组织模式，难以建立自下而上公民参与的决策程序。在经济利益与政治晋升“双驱动”下，加之民主监督机制缺乏，自然固守原有追求GDP的传统职能更便宜行事。

在新的历史条件下.应把行政管理体制改革放在更加突出的位置，以公共利益导向为重点，力求在政府职能转变方面有所突破。

一是切实改变政绩考核体系。针对长期以来“与物本位相关指标热，与人本位相关指标冷”、“与官本位相关指标热，与民本位相关指标冷”的传统思维，应弱化物本位和官本位相关指标，强化人本位、民本位相关指标，构建科学合理的政绩考核制度。除了改进上级对下级政府的评价机制外，还应积极建立由公民自下而上的评价机制。从而促进政府职能更多地转到公共服务和社会管理上来。

二是按照“两层两线推进”的思路改革财税体制。“两层”指的是.中央层面要调整1994年以来的财税分成比例，适当向地方让利。地方层面要在地方财政收入与城市扩张土地经营之间建立“限制闸”和“调节阀”。“两线”，一条线是建立政府(含中央政府、地方政府)财政收入增长与公共服务供给之间的“数量连接线”:另一条线是在政府(含中央政府、地方政府)与公众之间建立财政民主“制度连接线”，确保按照民主程序处理财政事务。

三是加快推进要素市场化改革和垄断行业改革。压缩权力资本化的空间。针对要素类价格方面存在的价格形成机制不完善、价格水平不能准确地反映市场供求关系及资源稀缺程度等问题，推进土地、矿产、资金等要素及相关资源性产品价格改革.发挥市场在要素配置中的基础性作用。同时，要包容各种所有制经济，切实做到“两平一同”:平等使用生产要素.公平参与市场竞争，同等受到法律保护。从反垄断角度削弱“寻租”利益集团与垄断利益集团的基础。

四是改变地方政府权力的“来源结构”。建议结合干部体制改革.逐步改变权力由上级“任命制”的“来源结构”，使权力真正来源于“公民的授予”。可先从基层乡镇和县级政府开始，采取逐步推进的方式:第一步，先在福建平潭县制度创新试验区、珠海横琴地区和深圳前海地区试行:第二步，在深圳、海南等5个经济特区试行:第三步，在国务院批准的11 个“综合配套改革试验区”试行。试验成功后.可率先在国务院批准的纳入国家战略的“战略区”推行。通过逐步推进，解决面上的政府权力来源结构问题。与来源结构相匹配，实现民众的知情权、表达权、参与权、监督权，建立权力制衡、监督机制。

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