常修泽：“四双破垄”：垄断性行业改革理论探讨

“十二五”时期将是中国体制改革和转变发展方式的“攻坚”时期。随着“攻坚”之战的逐步展开，改革的“战车”，将有可能推进到垄断性行业。综观这些年垄断性行业改革，尽管也有所进展，但我的总体判断：其仍处于严重滞后的状态，以致成为中国改革系统的“短板”。从整个改革的战略格局审视，此领域改革如果不能在这五年内取得重大突破，不仅将“掣肘”未来10年整体改革的进程，而且对前30年竞争性行业的改革成果，也会形成侵蚀、稀释和蚕食之势。但，“攻坚”之战谈何容易？从过去十几年该领域改革的实践看，一则需坚决克服既得利益集团之束缚，二则需要理论创新之先行。时代呼唤寻求适应新阶段垄断性行业改革的理论支撑。为此，特撰此文，进一步探讨“四双破垄论”，并与学术界朋友交流[①]。

一、技术、市场“双驱变异”论

所谓“双驱变异”论，是指通过“促成”外界条件的变化——包括生产力方面技术条件的变化和生产关系方面市场关系的变化——来“驱动”自然垄断性行业的内部结构发生某种程度的“变异”，使这种“结构性变异”衍生出新的“制度性变革”。

1．技术革命是“破垄”的第一门“大炮”

笔者在2001年完成的《关于先进生产力的内涵、特征及发展规律性研究》中指出，其一，科学技术“并入”劳动手段，使生产工具不断改进乃至发生革命性的变革；其二，科学技术“并入”劳动对象，能够引起劳动对象的革命性变革。[②]在当今新技术革命的条件下，技术创新对“破垄”的作用值得重视。在这方面电信行业表现尤为突出。

我在观看上海“世博”了解到，1939年“世博”曾出现人类第一台电视机，而当今，电信领域第三代移动通信技术（3rd-generation，3G，速率一般在几百kbps以上）正在兴起。由此引起兴趣，进而了解到更多的信息——随着光纤通讯技术、微波通讯技术、移动通讯技术、卫星通讯技术、计算机网络通讯技术和其他高技术的异军突起，对自然垄断特性正在进行着相当程度的“历史演进”。

了解到此，使我颇受启迪：过去，苦于技术原因，垄断性行业的自然垄断性“环节”与非自然垄断性“环节”业务无法“分割”。现在，出现新的因素——一直苦苦追寻的如何把非自然垄断性“环节”业务从垄断性中“分割”出来，“解放”出来，在技术上岂不是具有可能了吗？而“分割”出的业务不是也可以引入直接的竞争了吗？

由此使我想到，人类的新技术革命将为“包括民营资本在内的新企业”提供进入过去难以进入自然垄断领域所需的技术基础。同时，这种技术条件的变化也终导致市场结构的变化。这将在一定程度上弱化相关行业的自然垄断特性，使其从自然垄断性环节向非自然垄断环节逐渐演变，教你垄也垄不住。

2．市场规模扩大是打破垄断的又一门“大炮”

市场规模扩大对制度变迁（包括打破垄断）的影响，过去笔者对这个命题也重视不够。通过进一步搜集文献，了解到，一个特定的行业是否为自然垄断，取决于平均成本最低时的产量（最小成本最佳规模）与市场总规模（市场容量或产业的需求量）的“对比程度”。过去为什么有些行业成为“自然垄断性”？原因固然很多，但与市场容量的狭小性或有限性，不能说没有关系。

日本学者植草益先生曾有部名著——《微观规制经济学》，书中有个重要观点：市场需求水平的变化有可能成为自然垄断的崩溃条件。[③]道理在哪里？市场规模扩大化产生一种可能：在市场总需求面前，单个企业的最小成本最佳规模（企业供应量）“相形见绌”，以至于在市场达到均衡的时候，任何一个企业占有的市场份额都不足以“一手遮天”（行政性垄断除外），从而一定程度上产生竞争，促自然垄断性逐渐丧失。而且，当市场容量扩大时，“大路朝天，各走一边”，“新进入者”夺走“在位者”市场份额的可能性降低，在位厂商对新进入者的排斥性相应弱化，进入也会相对“能容忍”地发生。

认识这一点十分重要。我在《论以人的发展为导向的经济发展方式转变》中论述道：“人，不应被视为“加工大业的工具”；人，应被视为“消费大业的主体”。中国，到了创造消费大国的“人本基础”的时候了。”[④] 在“十二五”期间，随着国家施行“扩大内需”的战略，伴随社会经济发展水平和人均收入水平的提高，中国不仅继续担当“世界性加工大国”的责任，而且也将成为一个“世界性的消费大国”。这就意味着，中国势必出现市场规模扩大化趋势。

垄断性行业也面临这一态势。

以移动电话为例，10年前，中国大陆手机用户只有0.85亿户，现在多少？近日看到国务院总理温家宝同志与美国CNN记者谈话时公布的数据，“移动电话用户8亿”[⑤]。短短10年,从0.85亿户到8亿户,扩张近10倍。在如此巨大的市场容量面前，任何一个厂商都难以独家垄断，中国大陆“终究”会出现“多雄并起”的局面。从历史长河看，这种市场规模扩大化趋势必然使自然垄断性发生“变异”。

在上述两种自然垄断性变异的情况下，需要对垄断性行业进行相应调整和更新。为此，导出一个结论：要“破垄”，需在促进技术进步和扩大市场规模上下极大功夫，且非一朝一夕所能奏效。

二、网络内外“双重竞争”论

中国五、六十年代曾有“鸟笼经济”一说，改革开放初期，有人试图以此作为中国经济改革的目标模式。其本意是指“鸟笼内”实行计划经济，“鸟笼外”搞一点市场调节。我把此称为传统的计划经济的“鸟笼经济论”，或变相的计划经济的“鸟笼经济论”。

针对新阶段垄断性行业改革，笔者在这里借用这一比喻，提出另一种与传统计划经济对立的、垄断性行业带市场性的“鸟笼经济论”，即：

（1）“鸟笼外（指自然垄断环节网络外）”实行完全的、直接的竞争（不仅是“搞一点市场调节”而已）；

（2）关键是“鸟笼内（指自然垄断环节网络内）”这一部分，我主张，也要寻求打破计划经济，实行一定程度的间接竞争。

前者适用于一般的市场经济理论，其特征无须展开；

最难的是后者，如何“寻求打破计划经济，实行一定程度的间接竞争”。笔者建议，可以通过竞争机制的设计，一方面保证网络完整性，一方面让竞争的活力得到充分的释放。这是“破垄”的关键之所在。

在这方面必须保持清醒头脑。要认识到，垄断性行业传统格局根深蒂固，很难改革：而且，垄断性行业又是国民经济重要领域，从改革目标看，虽然可以吸引一部分民营资本进入，但该行业还要实行公有制为主体的经济模式。因此中国面临的历史课题是：在保持公有制为主体的情况下，产权变革从哪里切入？按照我的“广义产权论”第二个要义，即“多权能”的思想，可把“切入点”选在特许经营权改革上。

特许经营权竞争理论是哈罗德·德姆塞茨于上世纪60年代提出来的，我在《广义产权论》第三章曾作过论述（第71页）。指出，“特许经营权竞争”理论和“标杆竞争”理论可供中国借鉴。特许经营权竞争理论允许“竞争对手”投标，取得在某一“合同期”内提供某种商品或服务的特许经营权。这样，市场潜在进入者的竞争压力，会对在位厂商的行为产生一定的约束，从而对市场绩效的改善有所帮助。标杆竞争理论旨在开展不同地区垄断企业之间的间接竞争，以刺激其提高效率、降低成本、改善服务。

按照笔者《广义产权论》的观点，“特许经营权交易也是产权交易，特许经营权竞争也是市场竞争”[⑥]。结合中国的实践，实施特许权经营制，实质上是由民营企业与政府公共服务部门签订合同，在合同期限内，民营企业经营公共服务部门业务，获得收益，并承担商业风险以及相应的维护性投资之责任。在建立特许经营权制度过程中，也可以引入竞标、拍卖等机制，促进特许经营权竞争。“十二五”期间，垄断性行业改革如演一场“大戏”的话，可以以搞活该行业的特许经营权作为“开场戏”。

在市场经济条件下，竞争机制是个原则问题，竞争形式是个具体问题。由于技术的创新和制度的创新，竞争的形式呈现多样性。对于垄断性行业而言，不论网络内外，都应该、也可以引入竞争：网络外可引入直接的竞争，而网络内可以引入一定程度的间接竞争。这一理论，不仅对自然垄断性行业适用，而且，对烟草和市政公用行业也适用。

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三、纯粹公共产品与非纯粹公共产品“双向转化论”

随着市场的变化，垄断性行业中纯粹公共性与非纯粹公共性也不是一成不变的，一定条件下可以发生相互“变异”，即：在一定条件下，纯粹公共性可以向非纯粹公共性转变，非纯粹公共产品也可能转化为纯粹公共产品。这是就理论层面讲的。

就实践层面讲，这要看条件：在有的国家、有的阶段，会出现市场性或准公共性向纯粹公共性转化的趋势（也就是“内部效应外部化”的趋势）；而在有的国家、有的阶段，则会出现部分纯粹公共性向市场性或非纯粹性的转化（或者说“外部经济内部化”）的趋势。

这里，必须厘清政府的基本公共服务职能与市场化的边界。在这方面，应该说中国有经验，有教训，有值得反思之处。比如说，廉租房或更宽泛的保障房这个问题。这样的事情还有一些。怎么找准市场化与公正化这两者之间的平衡点？值得研究。这样讲并不是否定经济市场化，该市场化就要市场化。中国现在的问题主要是：有些领域、有些环节还是“化”的不够。有些地方，比如土地还是行政性垄断，有人凭借权力在寻租，所以这方面要寻求突破。但是，公正化这方面同样不够。按照我在〈人本体制论〉一书所借用的拉丁美洲谚语，学会“在两个鸡蛋上跳舞”。中国应把经济市场化作为一个“鸡蛋”，把社会公正化作为另一个“鸡蛋”，政府要界定为在这“两个鸡蛋上跳舞”，而不要把任何一个鸡蛋踩破[⑦]。

未来这些年对于中国而言，我认为，两种转化的趋势都存在——“市场性或准公共性向公共性转化”的，如廉租房之类[⑧]；“公共性向市场性或准公共性转化”的，如资源性产品之类——但后者更值得关注。伴随外部经济内部化的趋势，资源性产品的价格形成和收费制度改革将更加凸显（而资源性产品的价格改革的背后，深层的理论支撑是资源环境产权制度，笔者另作讨论）[⑨]。

这就意味着，垄断性行业中蕴涵着极大的潜在能量。现在的问题，是要打开“压力阀”，释放改革能量，为民间资本以市场竞争的方式提供产品或服务开辟空间。

四、政府利他性与利己性“双重利益博弈”论

展望“十二五”中国改革，估计推进垄断性行业改革最大的难点可能在利益因素，尤其是行政利益因素。因此，必须科学把握政府自身的角色定位和利益关系，破除特殊利益集团对改革的干扰和掣肘，这样改革才有可能深化。

在这里，必须客观认识政府的利他性与利己性并存的“双重利益”，要强调“以公共利益为主导”[⑩]，遏制部门利益的膨胀化趋势，尤其化解权力资本化“毒瘤”。

根据笔者的调研，在当前中国垄断性行业改革中，利益集团的目标函数已成为深层的制约因素之一。特别地，由于对垄断性行业长期实施政策保护，而且行政部门也习惯于作为“运动员”而直接参与市场竞争，这就有可能引发带有利益色彩的“政企同盟”，一方为管制机构，另一方为垄断企业。它不同于市场化过程中由公平竞争产生出的一般性利益集团。他们往往有更强烈的冲动，抵制某些具有“帕累托改进”性质的改革方略的实施[11]。

由于这些特殊的利益主体具有更强的行动能力，可以对政策决策过程施加影响力，因此有可能妨碍正在推进的垄断性行业改革，使制度安排被僵滞在低效率状态。

因此，亟需建立与垄断性行业改革相关的四种机制：一是政府、垄断企业与消费者的利益协调机制；二是垄断企业（含职工）与消费者的诉求表达机制；三是利益相关者矛盾调处机制；四是各方权益特别是消费者权益保障机制。

中国的改革走到今天这一步，“坎”就在这儿，就是能不能超越既得利益集团的束缚。如何从制度上摆脱利益集团的利益羁绊，以形成对利益集团的有效制约，成为影响垄断性行业改革实际进程的重大因素。这不仅是一个理论问题，还是一个现实问题。

我前不久去台湾参加“两岸和平创富论坛”，看到8月13日的《中国时报》，一版头条大标题写着：“电讯三雄，杀红眼，月租费腰斩”。十分醒目。台湾有三个电信公司，一个叫中华电信，一个叫台湾大哥大，另一个叫远传。三个大的电信公司展开激烈竞争。杀红眼，你月租费砍一半，我月租也砍一半，这么三家一竞争，手机短信、通话费，大大减低，对老百姓有好处。中国大陆这边也是三大，但是没有竞争到那种程度。我问过有关部门，手机费成本多少钱？据说成本微乎其微。现在短信费一条收一毛钱，八亿多手机用户，一天发一条就是八亿多条，一年365天就是近三千亿条。一年就是三百亿。这是按一人一天一条算的，一天十条，二十条呢？不是要“以人为本”吗？笔者虽然写了《人本体制论》，但说着容易做起来很难，因为这里有利益纠葛。

对于改革决策者而言，必须树立“公共利益至上论”，防止某些既得利益主体左右改革方案的制定和改革实施的进程。特别是应落实中央领导同志在深圳讲的“提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性”，通过设置高层次、跨部门、利益相对超脱的改革协调机构来设计垄断性行业改革方案，防止改革走形变样，减少改革的摩擦成本，力争在这一重要领域和关键环节取得突破。

[①]笔者在2007——2008年承担的《中国垄断性行业深化改革研究》（国家发改委经济所基础研究课题）中，曾初步阐述“四双破垄论”，这里根据新的情况，予以充实和拓展。

[②]常修泽：《关于先进生产力的内涵、特征及发展规律性研究》（国家发展和改革委员会为中共十六大报告起草提供的内部基础研究报告《关于先进生产力问题的系统研究》专题报告之一，2001年完成），5年后发表于《科学决策》2006年第2期。

[③]［日］植草益：《微观规制经济学》，46-48页，中国发展出版社，1992。

[④]常修泽:《论以人的发展为导向的经济发展方式转变》,国家发改委经济研究所《经济决策参考》（内部），2010年4月14日；《新华文摘》，2010年第15期。收入《30位著名经济学家会诊中国经济发展方式》，中国友谊出版公司，2010年6月版，第115页。

[⑤]温家宝：《人民对民主和自由的向往是无法阻挡的》（接受CNN专访全文），http：//www.kdnet. net

[⑥]“特许经营权交易也是产权交易，特许经营权竞争也是市场竞争”。见常修泽著：《广义产权论》第76页，中国经济出版社，2009年版。

[⑦]参见常修泽.〈人本体制论——中国人的发展及体制安排研究〉[M].北京：中国经济出版社，2008。

[⑧]参见常修泽：《逐步实现基本公共服务均等化》，《人民日报》理论版2007年1月31日。

[⑨]“资源性产品的价格改革的背后，深层的理论支撑是资源环境产权制度”，见常修泽著：《广义产权论》第92页，中国经济出版社，2009年版。

[⑩]参见常修泽：《管理和服务方式的改革创新——谈服务性政府的内涵和标志》，《紫光阁》杂志，2010年第9期。

[11]详细分析见常修泽：《人本体制论》，中国经济出版社，2008年版。

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