促进就业的政策建议

“十二五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，就业问题的解决面临重大机遇和新的挑战。就业问题的解决，必须深入贯彻落实科学发展观，适应加快经济发展方式转变的进程，紧密结合大力改善民生和构建和谐社会的需要，以充分开发和合理利用人力资源为出发点，坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，实施扩大就业的发展战略和更加积极的就业政策，推进城乡劳动者提高整体素质，实现充分就业。

一总体思路

（一）实施就业优先的发展战略

就业是民生之本，实现比较充分的社会就业是2020年基本实现全面建设小康社会的战略目标之一。必须进一步加强党对就业工作的领导，把就业作为保障和改善民生的头等大事，作为国民经济和社会发展的优先目标，把就业纳入干部政绩考核体系，在制定和实施各项经济政策时充分考虑对就业的影响。

（二）统筹城乡和地区就业

我国存在严重的城乡二元结构，统筹城乡就业是消除城乡劳动力市场分割、推进城乡劳动力市场的一体化的重要举措，也是贯彻落实中央关于逐步实现城乡平等就业制度精神的体现。推进城乡统筹就业的抓手是户籍制度改革，消除城乡分割的根源。其次是通过加强信息网络建设和职业中介服务，开展农村劳动力输出前培训，提高外出劳动力就业率，并建立农村劳动力外出就业和返乡创业双向流动机制。

我国各地区劳动者流入的数量和质量不均衡，地区统筹就业可以配合主体功能区的规划和建设，形成若干个“区域就业中心”。在优先开发区发展技术密集型产业和服务业等。

实现扩大就业规模和就业质量提高的双重目标目标

简单说来，我国就业的远景目标是既要实现比较充分就业，又要提高就业的质量。就业质量包括就业结构优化、劳动者素质提高和就业权益得到有效维护等。

就业规模扩大是实现充分就业的前提，意味着就业渠道畅通，就业岗位与有效劳动力资源大体平衡，有就业能力和就业愿望的劳动者都能享有平等就业机会；就业结构优化即城镇就业比重逐步提高，三次产业就业结构更加优化；劳动者素质得到明显提高即劳动者得到有效培训机会，全国技能劳动者总量达到一定规模；就业权益得到维护即公平就业，劳动合同签订率提高，形成正常的工资增长机制，职工工资收入水平合理较快增长，劳动条件得到较大改善，社会保障制度覆盖所有劳动者，就业稳定性明显提高。二基本政策

（一）市场性就业政策角度

1.调节劳动需求的充分就业政策

（1）坚持发展经济，以经济增长带动就业增长

选择有利于就业增长的经济发展方式，形成经济发展与扩大就业良性互动的长效机制。在培育新兴产业中，着力发展吸纳就业能力较大的产业；在产业结构调整中，大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，多渠道开发就业岗位；在扩大内需中，注重培养发展新型消费产业以带动就业有效需求；在要素投入上，更加注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长，大力加强职业教育，普遍组织城乡劳动者进行就业培训、创业轮训和岗位技能培训，促进劳动者实现素质就业；大力推动劳动者自主创业，以创业带动就业。

（2）大力推进创业型就业

创业型就业不仅有利于实现自身就业，还可创造岗位，具有倍增效应，形成“一人带动一群岗位”的效应。目前我国欠佳的的创业环境导致创业率低而且创业成功率也很低。应通过完善市场竞争环境、差异性的政策扶持体系和针对性的创业教育培训机制。通过产权的法律保护、激活企业家精神、降低市场准入限制、提供创业融资便利、落实创业税收优惠政策等措施鼓励劳动者自主创业，创造更多的就业岗位。

2.调节劳动力供给的人力政策

提升就业能力已经成为全球就业政策的共同选择，我国面临经济社会的多重转型，提升就业能力，强化有效劳动力供给应成为我国就业政策的着力点。实践和理论的研究都证明，劳动者就业能力的提高首先要归功于教育。就国家宏观政策而言，要强调建设现代国民教育体系和终身教育体系，努力建设学习型社会，持续不断地提高国民的就业能力。微观领域，国民的终身学习要得到市场机制的激励和国家政策的鼓励。为此，要大力发展各种形式的成人教育，鼓励终身教育；高等教育要采用研究型和职业型双轨制均衡发展的思路；要把职业技术培训作为解决结构性、长期性失业的主要措施，形成覆盖城乡的全方位的职业培训体系，同时办好一批高等技工学校，培养高级技工。

3.劳动力市场匹配方面：完善改善劳动力市场运行的公共就业服体系

劳动市场范围大而且变化迅速，劳动者自己寻找职业时很难掌握到重要的信息，存在很大的盲目性，某些特殊类型劳动力独立寻职更为困难。这样就产生了政府介入劳动力市场、建立健全公共就业服务体系的必要性。可以从以下几方面介入：出台政策管理全国劳动力市场，健全就业服务内容，规范就业服务程序，鼓励和规范民间就业服务机构。其中涉及到的劳动力市场信息网络可通过公私部门合作建设的模式。（二）保护性就业政策

1.平等就业权利保护

我国不平等的就业权利主要体现在城乡之间，根源是城乡分割的户籍制度以及与之配套的就业制度和社保制度，因此，要创造平等的就业环境首先就要求进一步改革户籍制度，可从以下几方面入手：通过配套改革剥离户口的福利含义，建立可携带的社会保障制度、消除公共服务的城乡差距等。

2.工作场所权利保护

（1）调节劳动交换的劳资关系政策

劳动市场上供需双方存在着利益矛盾。为了保证劳动市场的正常运行，政府主要通过立法调节劳动交换的劳资关系政策，主要是保护处于劳资关系中的弱势地位的劳动者尤其是非正规就业中的劳动者的基本权利。我国已出台了三法一条例，下一步关键是要建立良好的监督机制，监督企业依法执行。其次是要加强和创新协调劳动关系的三方机制建设，完善依托三方机制协调处理集体协商争议的办法。

（2）调节劳动者价格的工资政策

劳动市场上的工资运动存在对立的倾向：劳动力需求方力图压低工资率，劳动力供给方力争最高的工资增长率。这两种倾向如不受抑制会给劳动市场的运行带到不利影响。因此，各国政府都会制定一定的工资政策，通过最低工资法和收入政策平衡这两种倾向。政府可以在以下几方面着力：在初次分配领域，建立健全职工工资正常增长机制，完善对垄断行业工资的调控政策。在再分配领域，加大税收对工资的调节力度，做到劫富济贫。

（3）工作环境与职业健康权

大体包括三类：一类与时间有关，第二类与工作场所环境有关，第三类与特殊群体有关，如妇女的四期保护。在中国，这些权利保护存在两个突出的特点，一是权利底线没有得到有效的保护，主要是法律执行不到位；另一个与农民工紧密相连。随着非正规就业的迅速增长，工作环境与职业健康权利保护已经成为社会日益关注的焦点，特别是对农民工的关注。国家应该加大法律执行力度，保护公民的权利底线；制定法律和政策规范非正规就业，保护非正规就业者。

3.社会保障体系

要在分步推进城镇和农村各项社会保障制度建设的基础上，进一步完善社会保障制度。要逐步建立适用于农村转移的劳动力及其家庭的相关保障制度。根据以上人群的工作特点和生活中的迫切需要确定保障的方式和标准，基本实现全国城镇社会保障体系的协调统一和广泛覆盖。要在提高整体水平的同时，要合理界定各类群体的待遇差距，发挥社会保障调节社会分配的功能。（三）对象性就业政策领域

针对高校毕业生、农民工、困难群体人员和复转军人等不同群体，制定更具针对性、有效性的政策措施，更好地促进他们就业。建立完善面向就业困难群体的就业援助体系。

高校毕业生就业：继续把高校毕业生就业工作摆在就业工作的首位；出台更多更优惠的政策、设立大学生就业专项基金引导和鼓励高校毕业生创业、到城乡基层、中西部地区、艰苦边远地区和部队建功立业，并且形成长效机制；加强就业指导和职业生涯规划设计，尤其要关注女高校毕业生的就业问题，结合实际为学生提供个性化的辅导；进一步改革高等教育人才培养模式，采用研究型和职业型双轨制均衡发展的思路提高其就业能力。

农民工就业：进一步放松户籍制度限制，维护农民工权益，创造公平的城乡就业环境；加快建设小城镇，发展县域经济，实现就地就业；加大职业培训和就业服务力度，把就业再就业扶持政策覆盖到包括广大农民工在内的城乡所有失业人员。

（四）促进就业的综合性政策体系

制定实施有利于就业的财政税收政策、金融货币政策、产业投资政策，对外贸易政策并加强就业政策与教育培训政策、社会保障及其他社会政策的有机结合，使相关政策措施组合配套，形成以就业为导向的综合政策体系，达到最好的促进就业效果。通过优惠政策扶持劳动者自谋职业。鼓励和支持劳动者灵活就业，完善与此相适应的劳动关系、工资支付制度，社会保障机制，规范劳动者灵活就业，增强就业的稳定性。

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