总结我国的就业政策

保持经济一定速度的增长是解决我国就业问题的基本政策。我国每年新进入劳动力市场的人数大约有2500万，只有经济增长保持在8%以上，才能不至于产生大量失业。进入21世纪，随着经济社会发展进入新的阶段，我国的就业战略更加清晰、就业政策更加丰富。就业被置于更加优先的地位，进入民生的高度，更加强调经济增长要以就业为导向。同时，就业政策体系更加完善，一系列有关就业的规划、意见和办法相继出台，着眼于在更高水平上实现“人人有饭吃”的目标。成就与问题一道，机遇共挑战并存，中国特色的就业模式也初见雏形。

一实行了就业优先和公平就业战略

（一）就业优先战略

2002年，党的十六大确立了全面建设小康社会的宏伟蓝图，深入贯彻落实科学发展观，更加注重保障和改善民生。与此相适应，把社会就业比较充分作为全面建设小康社会奋斗目标的重要内容。中央明确提出就业是民生之本，促进就业是安国之策。

近年来，党中央、国务院多次召开就业再就业工作会议作出一系列重要部署，各级政府建立起就业工作协调机制和就业工作目标责任制度。特别是在总结国内外经验和实践的基础上，制定实施了有中国特色的积极就业政策，并且根据人民群众的需求不断地进行延续、扩展、调整和充实，使积极的就业政策渐成体系，普惠到城乡所有劳动者。2007年，党的十七大强调实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。2008年在应对国际金融危机的严峻挑战中，国家制定实施了更加积极的就业政策，出台了发展经济拉动就业、帮扶企业稳定岗位的政策举措，开启了创业带动就业新的增长点，组织开展了特别职业培训计划和公共就业服务系列活动，对大学生、农民工和困难群体等重点群体就业实行了力度更大的支持政策和针对性更强的帮扶措施，保证了就业局势的基本稳定。2010年，十七届五中全会决议中又提出将实现充分就业作为经济社会发展的优先目标。

（二）公平就业战略

在倡导充分就业的同时，公平、和谐的就业战略也被提到了就业工作的突出位置。与科学发展观和谐社会建设的发展战略相适应，就业本身就是一个重要目的，公平就业成了和谐社会建设的重要内容。公平就业的战略主要包括：

消除地区和城乡分割，全面统筹就业。从2000年开始，中央的有关文件表现出对农村劳动力流动的支持和鼓励，明确提出城乡统筹就业的政策，即改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制的指导性思路，并且这种政策倾向既明确又稳定，从那以后每年的相关政府文件中都会加以强调，并明确写进2001年公布的“第十个五年计划纲要”和2006年公布的“第十一个五年计划纲要”中，并通过逐步改善流动人口的就业、居住、子女教育和社保等条件逐步成为可执行的措施。进入新世纪以来，江苏、云南等一些省和佛山等市先后开始进行取消农业户口和非农户口，统一为“居民户口”；江苏、广东等很多省区进一步放宽了落户条件。为了解决大学生的就业问题，国务院办公厅在《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》中指出，小企业和非公企业招收非本地户籍的普通高校专科以上毕业生，各地城市应取消落户限制（直辖市按有关规定执行）。其次是建立覆盖城乡的就业管理服务体系，加强劳动力市场信息系统建设、统一规划。

减少就业歧视、促进就业公平。2006年，国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》（简称《意见》）。明确提出要尊重和维护农民工的合法权益，消除对进程农民工的歧视性规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利。

完善制度和法律体系，促进公平、和谐的劳动力市场建设。2007年以来，国家相继出台了《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》和《劳动合同法实施条例》（简称“三法一条例”）。“三法一条例”为进一步完善劳动市场、促进劳动者就业方面提供了相对全面的制度保障。

二实施了一系列积极就业政策

（一）积极就业政策的实施和演变

积极就业政策是与传统被动型、以强调保障为主的就业政策相对应的一种就业政策，有利于创造就业。积极的就业政策强调在解决下岗失业问题上不仅要有生活的保障，更要注重帮助再就业；强调在大力开发就业岗位的同时，更加注重提高劳动者素质；强调在扩展多种渠道促进就业中，更注重推动劳动者自主创业带动就业。相对单一性政策，积极的就业政策是通过对经济发展施加政策影响，使之有利于扩大就业；对劳动者就业予以政策支持，调动他们自主就业的能动性；对企业用人给予政策引导，使之愿意更多地吸纳就业；对困难群体加大政策扶持，帮助他们摆脱失业困境；对市场供求匹配施加影响，强化公共就业服务和培训；对失业的治理将防线提前，进行预防和调控；对社会保障制度进一步完善，使之与促进就业形成联动。

经过1997-2000年3年的国企改革攻坚战，我国国企基本实现了整体扭亏为盈。与此同时，国企下岗失业问题也日益突出。据统计，在3年国企改革攻坚战结束后的2001年，全国城镇登记失业失业人数达到681万，登记失业率为3.6%，创出那几年来的新高。面对巨大的就业压力，实施更为积极的就业政策势在必行。2002年9月12-13日，中共中央、国务院在北京召开了全国再就业工作会议，这是改革开放以来就业方面最高规格的会议。同年9月30日，中共中央、国务院下发了关于《进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（以下简称中央12号文件），在总结我国就业、再就业工作经验的基础上，针对今后一个时期就业、再就业的新形势和新特点，以解决下岗失业人员的再就业问题为重点，提出了积极的就业政策的基本框架，是指导我国新世纪就业和再就业工作的纲领性文件。为贯彻落实12号文件精神，相关部门相继制定出台了下岗失业人员享受再就业扶持政策的8个配套文件。内容涉及收费减免、税收扶持、小额信贷等。

第一阶段积极就业政策实施期限为3年，即2002-2005年。这期间全国年均新增城镇就业人员900多万，与2002年之前相比，每年多增200万就业人员。第一阶段积极就业政策到期后，为保持政策的连续性和普惠性，国务院又于2005年11月下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（以下简称通知），对原有政策进行了“延续、扩展、调整、充实”。调整后的政策从2006年开始实施，仍暂定为3年，覆盖了城镇新增劳动力就业、高校毕业生和农民工就业等。至此，积极就业政策已从解决“再就业”问题转向解决整个社会的就业问题。

党的十七大报告对就业问题进行了创新性的阐述，指出实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，是积极就业政策的又一主要内容。2008年下半年，全球金融危机对我国的影响开始显现，中央提出了更加积极的就业政策，通过“保增长”达到“保就业”的目的，出台了针对性政策重点解决大学生和农民工就业。2009年2月，《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》明确把就业工作摆在了更加突出的位置，提出着重做好企业职工稳定就业、高校毕业生就业、失业人员再就业、农民工就业等。在这一框架下，政府还出台了对就业困难群体培训的《实施特别职业培训计划》，以及解决高校毕业生和农民工就业的专项举措。

实践证明，积极就业政策的实行，不仅促进了经济转型中下岗失业问题的解决，并且逐步普惠到城乡广大劳动者，特别是在应对国际金融危机冲击中彰显作用。着眼未来，必须进一步充实完善积极就业政策体系，强化其与财政、金融、产业政策的紧密结合，更好地落实《就业促进法》，推进法制化建设，加强就业服务、职业培训和各项就业工作制度的建设，以形成长效机制，为实现新时期就业工作的目标任务提供有力的支撑和保障。

（二）针对两大就业困难群体的就业政策

1.民工就业政策

21世纪之后，特别是党的十六大以来，国家为了统筹城乡发展，解决农民增收难的问题，对外出农民工采取了积极引导和强调公平的政策。

2002年1月，中央农村经济工作会议提出了解决农民进城工问题的16字方针：公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务。

2003年，国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，这是一份标志着农民工政策导向发生根本转变的里程碑式的文件，开始从农民权利的角度和农民发展的角度看待农民工。

2004年，国家计委和财政部出台了年底以前取消面向农民工的7项收费。

2004年中央1号文件第一次从理论上提出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”，首次将进城务工工人人员列为产业工人，标志着农民工的新社会阶层身份在政治上得到了正式承认。同年，发改委等九部委联合发布了《关于进一步清理和取消针对农民跨地区就业和进城务工歧视性规定和不合理收费的通知》，明确要求取消不合理审批事项和收费，清理、简化该保留的涉农进城就业审批事项和收费项目。

2006年1月18日通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，要求解决农民工工资问题、规范农民工劳动管理、搞好公民工就业服务和职业技能培训、解决农民工社保问题、提供相关公共服务等，该文件的出台标志着国家已经将解决农民工问题上升到国家战略的高度。

2006年3月，正式组建由31个部门和单位组成的国务院农民工工作联系会议，在国务院的领导下研究拟定农民工工作的重大政策、督查政策落实情况等。

2008年12月，国务院办公厅发出《关于切实做好当前农民工工作的通知》，要求采取多种措施促进农民工就业，开辟“绿色通道”支持农民工返乡创业。

2009年2月1日，中国中央国务院发布《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。该文件高度重视外出农村劳动力回流和就业问题。

2.大学生就业政策

我国大学生就业政策从2002年以后更多地体现了政府利用“扶持之手”更加有效地提升市场选择的效率，并在大学生就业的短期紧张阶段通过政策激励引导大学生到国家需要的地方就业的目标，体现了市场选择机制的完善和政府机制完善的结合。国家正在构建高校毕业生自由就业政策、创业激励政策、以提升就业能力为导向的高等教育发展政策、就业激励政策、以“志愿计划”为形式的高校毕业生动态就业政策、就业准入政策、就业见习政策、就业财政支持等综合政策体系，以有效应对大学生就业的短期紧张和结构缺口。2002年以来针对大学生就业出台的政策如下：

2002年，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于进一步深化普通高等教育毕业生就业制度改革有关问题的意见》，明确要求进一步转变高校毕业生就业观念，建立“市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择”的就业机制，努力实现高校毕业生的充分就业。此外，该意见还提出“拓宽高校毕业生到基层就业的渠道。引导高校毕业生到基层、到中小企业就业。各级人民政府要抓住西部大开发、小城镇建设和城市社区建设的有利时机，积极创造条件、拓宽渠道、引导并吸纳高校毕业生到基层和中小企业就业。”这也表明我国大学生就业政策改变了过去主要往发达大城市集中、往国有重点企业和建设项目集中的传统做法，开始想西部、中小城市和非公企业扩散。

2005年6月，国务院办公厅又颁发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》。该意见除了再次阐明大学生面向基层就业的意义外，还重点提出要完善和鼓励高校毕业生到西部和艰苦边远就业的优惠政策。

2007年10月，党的十七大提出“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”，要“积极做好高校毕业生就业工作”。这是首次将大学生就业问题写入党的重要文献中，标志着大学生就业问题进入了国家战略发展的视野当中。鼓励和支持大学生创业有助于形成经济增长和就业增长的良性互动。

为应对金融危机冲击，2009年1月国务院办公厅下发了《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，制订了鼓励毕业生到城乡基层就业等七方面的措施。教育部推出了六大举措力促大学生就业。包括：鼓励高校毕业生到基层、中西部地区就业；鼓励重大科研项目聘用高校毕业生；鼓励高校毕业生应征入伍；优化人才培养结构，加强专业型、应用型人才培养；强化高校毕业生就业服务和就业指导；大力提升高校毕业生就业能力。

2011年6月，国务院印发了《关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国发（2011）16号，以下简称《通知》），分别从拓展高校毕业生就业领域，鼓励引导高校毕业生面向城乡基层、中西部、艰苦边远地区和部队就业，鼓励支持高校毕业生自主创业，鼓励支持高校毕业生参加见习、培训和科研项目单位吸纳就业，大力加强就业服务和就业援助5个方面，提出了一些新的政策措施和工作要求，在财政、税收、金融、就业服务等方面的鼓励支持力度明显加大。

三初步形成中国特色的就业模式

劳动力市场灵活性渐进式增强

我国再从计划经济向社会主义市场经济转轨的进程中，就业目标从“全面就业”（计划经济时期，采用低工资、高福利及城乡分割的强制手段实现，造成了大量隐性失业和低效劳动）转向“充分就业”（市场经济条件下，允许自然失业率的存在），城镇就业模式从“终身雇佣制”到“合同制”到“非正规化”的过程，就业方式由“单位就业”向“组织起来就业”再向“自主灵活就业”和“创业式就业”发展。劳动力市场的灵活性增强走的是一条渐进式改革道路，而非一夜间放开。

以城镇登记失业制度为例。城镇登记失业率是指城镇登记失业人数占城镇从业人员总数与实有城镇登记失业人数之和的比重。这个指标由于未计入下岗职工、隐性失业就业以及农民工（2011年1月起，农民工群体将正式被纳人国家登记失业率统计范畴），无法完整反映我国真实的失业情况，绝大多数时期都要低于学者们估算的自然失业率而且常年稳定在4%左右，与感受到的失业情况明显不符。相比之下，国际上通用的是反映失业状况的指标是调查失业率。

农民工就业方式的“双轨制”

世界上多数国家在工业化和城市化的过程中，农村劳动力向城市的转移一般伴随着他们自愿或被迫地放弃农村土地的过程，伴随着农村土地兼并和集中的过程。而在中国，即使长年在城市务工经商的农民工，他们大多数在农村都有一份责任田。这样一方面依赖责任田的保障功能，进城务工的机会成本很低，免掉了农民工的后顾之忧，也有利于企业在低工资下提高竞争力；另一方面大批农民工长期停滞在非正规就业领域，阻碍了我国的城市化进程和农业现代化进程。

（三）庞大的非正规就业

与大多数发展中国家不同的是，中国的非正规就业的形成和发展不仅仅起源于就业压力，还是改革开放的产物。因此，具有它具有自身的特点，其壮大的过程就是市场经济和市场力量发展壮大的过程。正因为如此，中国非正规就业的发展不仅具有扩大就业的作用，还有制度创新的作用，使得大批名营企业成长起来，培养了大批企业家，促进了市场就业机制的形成和建立，而且推动了国有部门“体制内”的改革。

非正规就业一开始就是建立在自发形成的市场就业机制基础上的。随着非正规就业的发展，我国城市“二元用工制度”中市场用工这一块最终成为城市用工和就业的主渠道。反过来又推动、促进和迫使人们对传统用工制度进行改革，并逐步使之与市场就业接轨。这种推动和促进作用表现在以下几个方面：首先，非正规就业为下岗职工提供了一个适应市场就业的舞台和实习场所，非正规就业使他们适应市场的能力和自主就业的意识大大提高，为就业机制的转变创造了重要的条件。其次，从市场竞争中成长起来的大大小小的民营企业，对旧体制下的国有企业形成了激烈竞争压力的同时，也为国有企业提供了范例和榜样，迫使国有企业改革自身用工制度乃至整个企业制度。正是在这种竞争的压力和示范作用下，国有企业先是从外部引进一块市场化的非正规就业，即开始招收大量临时工、季节工和劳务工，继而对自身的用工制度进行改革，并逐步使其纳入市场就业的轨道。总之，没有非正规就业的发展，就没有我国市场就业机制的形成和发展。

中国城镇就业非正规就业的发展，一方面增强了劳动力市场的整体活力,促进了就业和经济增长；另一方面也使就业稳定性下降,就业安全性减弱。中国非正规就业的主体主要是两大就业弱势群体：农民工和国有企业下岗职工，外国甚至都没有这两类就业群体。因此，与西方国家的灵活就业不同，就业质量比较低的就业比重比较大。这种变化对未来劳动力市场形势、对就业以及对劳动生产率的潜在影响还有待研究。

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