国务院西部地区开发领导小组办公室主任、国家发展计划委员会主任曾培炎在退耕还林工作电视电话会议上的讲话

今天，国务院西部开发办召开退耕还林工作电视电话会议，主要任务是贯彻落实中央经济工作会议和国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议精神，总结退耕还林试点工作，进一步统一思想，提高认识，部署2002年退耕还林工作任务。下面，我讲几点意见。

一、退耕还林试点工作进展良好，取得一定经验，生态环境保护和建设得到加强

两年来，在党中央、国务院的正确领导下，经过各地区、各部门和广大人民群众的共同努力，实施西部大开发战略的开局良好。基础设施建设迈出了实质性步伐，生态环境保护和建设得到加强，科技教育支持和人才开发的力度加大。

生态环境保护和建设是西部大开发的根本和切入点，退耕还林是生态建设的重点工程。1999年底，党中央、国务院作出了实行退耕还林试点工作的重要决策。2000年初，国务院西部地区开发领导小组召开西部开发工作会议，重点部署了西部地区基础建设和退耕还林试点工作。国务院有关部门下发了《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点工作的通知》，启动了退耕还林试点工作。7月下旬，领导小组召开座谈会，进一步研究和部署了退耕还林试点工作。9月10日，国务院发布了《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》。2000年底，又对2001年退耕还林试点工作进行了部署。

两年多来，各级党委、政府高度重视，各有关部门密切配合，组织得力，行动迅速，退耕还林试点工作进展顺利。主要做法有：一是加强领导，落实责任。各地都坚持各级政府负责制，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，并自上而下建立了专门机构，负责工程实施的具体工作。二是广泛宣传发动，提高了干部群众的积极性。通过各种媒体和多种宣传形式进行广泛的宣传发动，使广大干部群众，特别是广大农民对工程实施的重大意义和政策措施有了较为深刻的理解，对退耕工作表现出了极大的热情。三是周密组织、加强管理。各地下大力气抓好工程规划、实施方案、作业设计、种苗供应、科技保证、检查验收等关键性工作，确保了工程建设的质量。四是兑现政策、取信于民。各地认真贯彻国务院《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，结合各地实际，相应出台了一些配套政策，并积极做好政策兑现工作，进一步调动和保护了广大农民退耕还林的积极性。

从两年多实践看，退耕还林试点工作已经取得了明显效果。据初步统计，1999至2001年底，累计完成退耕还林1867.3万亩，宜林荒山荒地造林1635.1万亩，合计3502.4万亩。其中：1999年率先启动的四川、陕西和甘肃三省共退耕还林595.3万亩，宜林荒山荒地造林105.1万亩；2000年，全部试点地区核实退耕还林642万亩，宜林荒山荒地造林685万亩；2001年预计完成退耕还林630万亩，宜林荒山荒地造林845万亩。造林成活率达到国家规定的标准，粮食、现金补助基本兑现到户。一些地方把退耕还林工作，同建设基本农田、调整农林牧业结构、发展农村能源、实行生态移民，以及封山禁牧、舍饲圈养结合起来，走出了一条经济发展、生态改善和农民增收“三赢”的路子。实践证明，党中央、国务院关于退耕还林的决策和"退耕还林，封山绿化，以粮代赈，个体承包"的政策措施是完全正确的，深得广大干部和群众的拥护，是加强西部地区生态环境保护和建设的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的有效途径。

退耕还林试点工作的成功经验，归纳起来主要有以下几条：

一是把退耕还林和农民吃饭、增收以及地区经济发展结合起来，解决好农民当前生计和长远发展问题。从一些地方的实践看，退耕还林工程的实施已不是单纯的造林种草，减少水土流失，改善生态环境，退耕还林工程已经为调整农村产业结构、促进地方经济发展和增加农民收入创造了契机，是调整农村经济结构的切入点。通过退耕还林，调整农业种植结构和农村产业结构，为农牧区培育新的经济增长点，为农民增收开辟了新的途径。四川省雅安市探索出的林草套种、林药间作等长短结合的模式，实行“公司+农户”、“工厂+基地”的新机制，既增加了绿色植被，改善了生态环境，又增加了农民收入，促进了地方经济的发展；内蒙古乌兰察布盟从1994年开始把生态建设与农牧民吃饭、增收、地方经济发展紧密结合起来，走出了一条在生态恢复中发展经济，在经济发展中恢复生态的可持续发展路子。六年来共退耕还林还草1200万亩，林草覆盖率由1994年的30%提高到2000年40%。在全盟耕地减少一半的情况下，粮食总产量稳步提高，农牧民人均收入由1994年的745元提高到2000年的2003元。乌盟的经验和做法不仅为退耕还林还草工作创造了成功的经验，同时也为北方干旱、半干旱地区，特别是对降雨量在300毫米以下地区的植被恢复提供了宝贵经验。

二是把退耕还林和农田基本建设结合起来，保证农民的基本口粮田，巩固退耕还林成果。各地在退耕还林工作中，进一步加强了川地、缓坡地农田基本建设，尤其在干旱、半干旱地区加强了农田水利等基础设施建设，提高了粮食单产，不仅有利于保证农民的吃饭问题，解决农民后顾之忧，而且有利于陡坡地退耕还林，有利于实现“树上山，粮下川”的目标。

三是把退耕还林和生态移民结合起来，实施封山绿化，加强生态环境的保护。西部地区水土流失严重，生态环境脆弱，相当一部分农村人口仍然处于极度贫困状态，形成“愈垦愈穷，愈穷愈垦”的恶性循环。在加强这些地区退耕还林等生态环境建设的同时，必须采取生态移民、封山绿化措施，实行生态环境保护。西部地区，如内蒙古、四川、云南、广西、贵州、宁夏等许多省（区）都积极开展移民试点，取得了较好的成果。实践证明，实行生态移民、封山绿化，可以做到“迁一户人，退一片地，封一片山”，不但保护了生态环境，也改善了广大农民生存条件，有利于实现脱贫目标。

四是把退耕还林和农村能源建设结合起来，解决农民的生活用能问题，保护生态环境。按全国森林资源调查，农村能源消耗要占全国森林资源消耗的40%，山区有的要占50%-70%。实施天然林保护工程，在黄河上游、长江上中游停止天然林采伐后，农村能源消耗成为森林资源消耗的主要方面。因此，解决农村能源问题是关系到生态建设成果能否巩固、生态环境能否改善的一个重大问题。目前西南地区在发展沼气、节柴灶、小水电、太阳能、风能等方面已经取得一些成功的经验。尤其是发展沼气，不但投入少，见效也快，既解决了边治理边破坏问题，也改善了人居卫生条件，还增加了有机肥，促进了种植业发展，是一举多得的好事。

五是把退耕还林与封山禁牧、舍饲圈养结合起来，在改善生态环境的同时，促进畜牧业的发展。传统的畜牧业放养方式，不仅对林草植被造成严重破坏，而且随着山地林草退化，承载力大幅度下降，畜牧业的发展也受到极大制约。实行封山禁牧、舍饲圈养，提高了荒山荒地和天然草场可饲灌、草的生长量，在个体承包机制的推动下，使畜牧业成为农民广泛参与的重要产业，有利于促进畜牧业的协调发展。陕西省吴旗县、内蒙古乌兰察布盟实行封山禁牧、舍饲圈养，较好地解决了林牧之间的矛盾，林草植被迅速恢复，畜牧业也得到了极大的发展。

二、退耕还林工作存在的主要问题

两年来，退耕还林试点工作进展顺利，并积累了较为丰富的经验。但由于工程的实施涉及面广，政策性强，操作难度大，农民群众参与程度高，加上个别地方对政策理解的偏差以及受气候等自然因素的影响，在试点期间也出现了一些不容忽视的问题。

一是有些地区治理模式单一，就生态抓生态，忽视正确处理好生态建设与农牧民长远生计、地方经济发展的关系，长此下去，必然会伤害农民退耕还林的积极性，也不利于工程建设成果的巩固。

二是有些地区尊重自然规律不够，没有很好地从本地自然条件出发正确选择树种，一些年降水量低于400毫米的干旱半干旱地区种大量乔木,致使造林成活率偏低。

三是有的地区经济林比重偏高,林粮间种,影响生态治理效果。如西安市长安、蓝田两县政府监管不力，存在林粮套种现象，没能达到预期生态治理目标。

四是前期工作准备不足，县级实施方案和乡镇级作业设计滞后，影响了工程建设进度和质量。

五是一些地方违反国家有关规定，出现截留种苗和现金补助资金、套取国家粮食供应资金，以及向农民供应不合格粮食等问题，有的问题还相当严重。这些问题之所以能够发生，重要的原因是监督检查机制不完善、管理松懈。因此，各地要认真研究解决，从现在开始，要加强工程管理和监督检查。

三、关于2002年退耕还林工作任务和要求

江泽民总书记在中央经济工作会议上明确指出：“西部地区要在总结前两年试点的基础上，进一步推进退耕还林还草工作”。 朱金容基总理在国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议上指出：“当前发展农村经济、促进农民增收的一项十分重要的措施，就是要抓住粮食库存较多的有利时机，加快实行退耕还林、开仓济贫”。朱金容基总理在中央经济工作会议上，就如何搞好退耕还林工作提出了明确要求。经过两年多的努力，退耕还林工作有了良好的开端，按照中央经济工作会议和国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议精神，明年西部开发工作要突出搞好西部地区农村基础设施建设，努力做到“油路到县、送电到乡、广播电视到村、退耕还林到户”。“退耕还林到户”，就是全面启动退耕还林工程，这是改善生态环境、调整农业结构、促进农民增收的一项重要措施。要抓住目前粮食库存较多的有利时机，在两年试点工作的基础上，2002年计划将退耕还林面积扩大到3000万亩，宜林荒山荒地造林3593万亩。另外，环京津风沙源治理工程退耕还林400万亩，宜林荒山荒地造林400万亩单列。要采取个体承包的方式，做到“三到户”：退耕还林和宜林荒山荒地造林种草，以及植被保护的任务落实到户；国家粮食补助、现金补助和种苗补助的政策兑现到户；实行“谁造林（草）、谁经营、谁受益”的政策，林草权属落实到户。2002年退耕还林工作，务求取得阶段性成果。为此，提出如下要求：

（一）进一步加强领导，层层落实责任

退耕还林不仅是改善生态环境的关键措施，而且也是优化农村经济结构、促进地方经济发展和增加农民收入的重大举措。我们一定要深刻领会中央关于实施退耕还林、开仓济贫的重大意义，把思想统一到中央的要求上来，切实按照国务院24号文件要求，落实退耕还林“目标、任务、资金、粮食、责任”五到省的规定，就是要将工程建设的目标部署到省，任务落实到省，资金分配到省，粮食补助到省，责任明确到省。工程实施“五到省”，责任到省是关键。

第一，落实省级政府对工程负总责。退耕还林工作不但政策性强，还关系到千家万户的利益，工作环节多，操作难度大，因此，加强领导、落实责任是搞好退耕还林的关键。各省级政府必须确定一位省级领导同志具体负责，责任明确到人，协调有关部门，认真组织实施好退耕还林工作。

第二，落实市、县、乡政府目标责任制。市、县、乡各级政府要切实把退耕还林工作列入重要议事日程，加强领导，及时研究解决实施中的重大问题。要层层落实工程建设的目标和责任，层层签订责任状，保证任务逐级分解，责任逐步落实。要一级抓一级，一级对一级负责，做到目标明确，责任落实，奖惩挂钩。

第三，落实项目管理责任制和技术承包责任制。在地方各级政府对本区域内的退耕还林实行目标责任制的同时，还要实行项目责任制，确定项目责任人，责任人要对退耕还林的数量、质量、效益和管理负全责。同时，各县（市、区）都要建立技术承包责任制，由科技人员对退耕还林项目进行技术承包，实行奖惩制度。

第四，坚持部门分工负责制。各有关省（自治区、直辖市）西部开发办和计划、财政、林业、粮食等部门，要在本级政府的统一领导下，按照各自的职能分工，各司其职、各负其责，密切配合，充分发挥部门优势，共同做好工作，确保退耕还林顺利实施。

（二）切实做好基础工作，确保工程质量

一是各地要认真总结试点经验，切实巩固退耕还林现有成果。通过两年来退耕还林试点，一些地方从本地区的实际出发，积极探索退耕还林建设模式，各地要及时总结试点经验，特别是要认真总结退耕还林建设模式和运行机制，为退耕还林工程的全面启动奠定基础。今年退耕农户在完成退耕还林和宜林荒山荒地造林任务后，地方政府一定要抓紧组织做好检查验收工作，及时兑现政策，取信于民。退耕农户也要认真做好造林后管护工作，对检查验收成活率较低的地块，要及时补植补造，千方百计提高造林成活率。只有符合质量要求，国家才能够继续给予补助。

二是安排和落实好2002年退耕还林任务。根据中央经济工作会议和国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议精神，国务院西部开发办公室主任办公会议已确定2002年各省（自治区、直辖市）的计划任务，国务院西部开发办、国家计委、财政部、国家林业局、国家粮食局等部门将于近日联合下达。按照退耕还林“五到省”的原则，国家只将计划任务下达到省（自治区、直辖市），由各省（自治区、直辖市）根据国家下达的年度任务计划，确定实施退耕还林的工程县和建设任务。为抓住今冬明春造林有利时机，保证工程建设质量，请各省（自治区、直辖市）政府务必在接到计划一个月内将年度任务分解下达到各县（市、区、旗），并报国务院西部开发办、国家计委、财政部、国家林业局、国家粮食局备案。国家将根据各地计划任务的落实情况，下达钱粮补助计划。各地在分解任务过程中，一定要根据需要与可能，实事求是，不能一哄而起；一定要尊重基层干部群众的意愿，不能搞强迫命令；一定要按照“退一还二还三”的原则，完成宜林荒山荒地造林任务，实现粮食补助不止，造林不止的目标。

三是抓紧组织编制县级实施方案和作业设计。实施方案和作业设计的编制要体现因地制宜，各项治理措施综合配套，优化结构，形成相互配合的有机整体。各地要在摸清坡耕地及荒山荒地底数的基础上，按照年度计划任务，并从各地气候、地理及社会经济条件的实际出发，科学地编制实施方案。县级实施方案的编制一定要以科研院校为依托，并组织专家对实施方案进行审查，报省级政府审批后实施。在编制实施方案时，要优先考虑水土流失严重的坡耕地、沙化耕地退耕还林；要控制经济林比例。退耕还林要以营造生态林为主，营造的生态林以县（市、区、旗）为核算单位不得低于80%，对种经济林的要求采取工程措施，防止水土流失。要根据县级实施方案抓紧编制乡镇作业设计，将实施方案确定的内容、要求、措施具体落实到山头地块，落实到农户，并作为施工作业的依据。编制作业设计，要在牢牢把握生态目标的前提下，正确处理好生态目标与农民吃饭、增收以及地方经济发展的关系；要确定合理的退耕模式，并进行科学论证；要充分听取农户的意见，尊重农户的意愿；坚持尊重自然规律，科学选择林种、树种和草种。大力推广应用新的科技成果，提高成活率。在干旱、半干旱地区要重点发展耐旱灌木和恢复原生植被，在雨量充沛、植物生长量高的地区，可大力发展竹林、速生丰产林等。

（三）认真做好种苗准备，确保种苗供应

数量充足、质量优良、品种对路的种苗供应是退耕还林的前提和基础，是退耕还林工程能否按计划保质保量完成任务的关键。2002年退耕还林和宜林荒山荒地造林任务比2001年有大幅度增加，种苗生产供应任务很重。各地要高度重视，并充分考虑种苗培育和生长规律，超前组织好种苗生产和供应工作。首先是要做好种苗生产供应与工程治理在树草种品种、数量、质量、进度等方面的衔接。二是根据工程建设要求，按照市场规律和科学规律，加强种苗基地建设。种苗基地建设不一定以国有林场为主，要从实际出发，采取多种形式，走产业化经营的路子，组织农户育苗，促进农业结构调整和农民增收。当然，要注意充分发挥现有国有林场的作用，特别是技术和人才优势，有些国有林场可成为龙头，组织和带动农民发展苗木产业。三是要加强苗木质量和价格的规范管理、检查和监督，保证良种壮苗充足供应。要强化种苗市场行政执法管理，对生产、销售的种苗必须要林业部门出具的标签、质量检验证和检疫证，凡是不具?"一签两证"的种苗，一律不准进入市场。防止利用职权，加价倒卖种子苗木，侵害退耕农户利益的现象，一经发现，要严加查处。

（四）加强监督检查，严格资金管理

加强监督检查是确保工程质量的重要手段，也是保证资金安全、保护退耕农户利益的有效措施。一是要督促有关部门严格执行中央的要求和规定，不折不扣地向退耕农户兑现政策。粮食、现金补助的兑现情况要纳入乡村政务公开的内容张榜公布，接受群众监督，防止冒领，杜绝贪污，保护和调动好广大群众的退耕还林积极性。二是要不断完善检查监督机制，认真做好县级自查、省级核查工作。各地春节前要组织专门队伍对工程实施的前期工作情况、任务完成情况、造林质量情况、资金使用情况、政策兑现情况等，进行一次认真、全面的大检查，特别是要加强对补助资金的拨付、到位、使用情况的检查，对检查中发现的问题，要切实采取措施予以及时纠正，对相关责任人要给予严肃处理，决不姑息。三是要建立退耕还林举报制度，公布举报电话、设立举报箱，并奖励举报有功人员。

（五）着手制定退耕还林法规，规范退耕还林工作

为了更好推动和规范退耕还林工作，有关部门要加强指导，深入西部地区调查研究，及时发现退耕还林工作中新情况、新问题，不断总结经验。国务院西部地区开发领导小组办公室明年要开展西部开发专项立法工作，研究制定退耕还林、西部生态环保、资金投入保障等具体法规。实行依法行政，切实保护投资者和经营者的合法权益。

同志们， 实施退耕还林是党中央、国务院从实施西部大开发，促进可持续发展的战略高度作出的重大决策，是一项利在当代、功在千秋的伟大事业。现在任务已经确定，关键在于抓好落实。我们要抓住机遇，开拓进取，努力探索，不断总结经验，扎扎实实地把退耕还林工作抓好、抓实、抓出成效，为实现江总书记提出的再造秀美山川的宏伟目标作出更大的贡献。

责任编辑：

文章来源：