政策性银行破题商业化转型

我国银行制度的变迁经历了一个较长的过程，从建国初期的国有、私有的多家银行到一家国有化的中国人民银行，再到分别负责国家不同领域金融资源的筹集、管理、分配的工、农、中、建四大专业银行，股份制银行，还有国家开发银行、进出口银行和农业发展银行3家政策性银行以及国有专业银行向商业银行的转变和股改上市。

3家政策性银行是我国金融体系的重要组成部分。截至2008年6月末，3家政策性银行总资产占我国银行业金融机构境内总资产的8.8％，对其实施有效监管是监管部门的一项重要工作。

特征 提供特殊金融服务 贯彻国家经济政策

政策性银行主要着眼于全局利益和长远利益，为实现国家工业化和经济高速增长、促进欠发达地区发展等政策目标以及弥补市场失灵服务，以国家经济政策的贯彻效果为标准，以社会效益最大化为目标，具有明显的政策性特征

政策性银行是为贯彻和落实国家经济发展和宏观调控政策提供服务的特殊金融机构，是政府实施政策目标的工具，主要着眼于全局利益和长远利益，为实现国家工业化和经济高速增长、促进欠发达地区发展等政策目标以及弥补市场失灵服务，以国家经济政策的贯彻效果为标准，以社会效益最大化为目标，具有明显的政策性特征。

一是政策性银行一般由政府出资创办，以全资、控股和参股方式进行，政策性银行具有政府信用，其营运过程中的经营方针、原则、目标等，一般按政策要求而不是完全按市场法则来运行，业务范围有严格的限定，政策性银行的政策目标受政策法规及其章程约束。

二是政策性银行不仅绝大部分资金来源于政府投资和借款，还享有政府在预算中设计准备金或公积金补充资本金、财政贴息、财政担保、亏损补偿等政策。

三是政策性银行筹资渠道单一，资金来源主要以发债为主，不具备传统商业银行拥有众多网点、支付结算和业务分销的基本职能。

四是不同历史时期对政策性金融的需求不同，随着经济增长和市场环境的变化，需要适时调整政策性银行经营重点和范围。通过业务结构和经营体制调整，提高政策性银行的适应性和经营能力，改进金融服务。

针对政策性银行的特点，各国对政策性银行的监管体现了依法监督的原则，即国家以政策性银行专门立法的形式，由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调和制约，审计部门定期或不定期审计监督，监管部门进行专业监管，以及由政府相关部门、权威专家或其他行业人员代表国家和公众利益组成董事会（理事会），从外部和内部两个层面上构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。

历程 坚持政策行优势 推进政策行改革

２００８年３月，国务院批准国家开发银行改革实施总体方案。条件成熟时，可择机上市，标志着国家开发银行商业化转型正式启动

进出口银行和农业发展银行的内部改革正在积极筹划中

我国最初建立政策性银行，一方面是为经济体制改革转轨服务。由于我国经济正处于起飞阶段，从我国投融资体制来看，我国的经济长期受基础产业和基础设施瓶颈制约，受投资规模膨胀、社会资本短缺、产业结构不合理、地区经济发展不平衡等问题困扰，导致了资源配置的不合理，同时农业、进出口领域也迫切需要政府支持。为了适应社会主义市场经济体制的需要，政府需要建立政策性金融弥补市场经济条件下资源配备不足，充分发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源的作用。

另一方面是我国金融体制改革和财政信用体制改革的需要。组建政策性银行之前，我国的信贷资金一直由人民银行、四大国有专业银行、财政等部门分散办理，政出多门，造成贷款的使用效益低下，四大国有专业银行长期集商业性金融和政策性金融于一身，难以建立完善的商业银行经营机制，也不能摆脱政府干预实现自主经营。为了使当时的四大专业银行能够摆脱政策性业务，专心从事商业性业务，实行政策性金融和商业性金融的分离，解决专业银行一身二任的问题，创建了3家政策性银行。

１９９４年，国务院发出组建国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行的通知（国发［１９９４］２０、２２、２５号），3家政策性银行的业务范围主要集中在国家“两基一支”、农副产品收购和进出口信贷领域。１０多年来，政策性银行为我国经济建设、宏观调控、农业和对外贸易的发展发挥了重要作用。截至２００７年末，国家开发银行投放“两基一支”域贷款１８６７６亿元，农业发展银行支持粮棉油收购、调销、储备贷款５０８７８亿元，进出口银行支持进出口和实施“走出去”贷款７９１８亿元。

但是政策性银行在发展中也积累了一定的矛盾和问题。如业务经营缺乏法律规范，有的银行涉足商业性业务明显；缺少可持续发展的动力机制；内控和贷款管理薄弱，挪用贷款等操作风险显现，贷款集中度高；对外投资风险增加；资产规模扩张过快，冲击资本充足监管要求、政策性挂账问题等。随着市场经济和资本市场的发展，国内对资本利用的手段和技术都有较大改善，商业性资金开始大量进入基础产业、基础设施和机电产品领域，这为政策性银行调整业务范围、实施转型和改革创造了客观环境。

２００７年全国金融工作会议明确提出推进政策性银行改革，按照分类指导、“一行一策”的原则，首先推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度要求，全面推行商业化运作，自主经营、自担风险、自负盈亏，主要从事中长期业务。进出口银行和农业发展银行，也要进行内部改革，增强资本实力，为进行全面改革创造条件。继续发挥政策性金融围绕国家战略任务、支持经济社会发展的任务，逐步改革政策性金融业务运作机制，实行公开透明的招标制，财政给予必要的贴息等风险补偿。

２００７年１２月３１日，中投公司向国家开发银行注资２００亿美元，国家开发银行资本实力显著增强。２００８年３月，国务院批准国家开发银行改革实施总体方案，方案明确国家开发银行将按照《公司法》和《商业银行法》要求，建立健全公司治理结构，改制为一家以市场为导向的股份制商业银行，主要通过发债筹集资金，开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济中长期重大发展战略服务。条件成熟时，可择机上市，标志着国家开发银行商业化转型正式启动。国家开发银行向商业化转型是一项复杂的系统工程，需要进行大量的组织协调和实施工作，目前国家开发银行改革工作小组成员单位正在按照国务院批准的改革方案和时间进行分工协作，在全面摸清资产质量和风险状况的基础上，已完成了财务审计、资产评估、法律尽职调查等，正在进行《国家开发银行章程》的制定和改制材料的上报工作。

另外，进出口银行和农业发展银行的内部改革正在积极筹划中。

挑战 监管面临五大挑战

银行监管理念经历了从安全优先到效率优先，再到效率与安全有机结合的过程。这一理念不仅在世界各国的国内立法中得到反映，巴塞尔新资本协议也有充分体现，在官方监管的同时，也鼓励金融机构加强内控制度建设，强化信息披露制度，重视通过市场机制来发挥对金融机构的监督和制约作用，不是以前的“严格管制”，而是强调审慎性监管。监管理念是监管立法的思想基础，它对一国的银行监管体制、监管内容、监管手段和方法都有重大的影响。

过去我国对政策性银行的监管大多以合规监管为主，主要考察其执行国家政策、法规的效果。银监会成立以来，对3家政策性银行的监管转向合规监管和风险监管并重，着重于对政策性银行整体风险的了解和把握，在考察其合规情况的同时，对其业务运营中的资本充足率、贷款集中度、信用风险、汇率风险等进行监管，监管有效性明显提高。但是，由于政策性银行的特殊性，且正处于改革转型时期，我国政策性银行的监管面临较大挑战。

政策性银行法律定位不清

由于政策性金融业务活动的特殊性，大多数国家都通过立法的形式对政策性金融的资金来源渠道、资金运用方式和与社会各方面的关系做出明确规定，如德、日、韩立法机构分别通过了《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》、《韩国产业银行法》，这3国政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府制定和监督，政策的实施、资金的运作等则由政策性银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。而我国没有制定专门的法律，对3家政策性银行的法律地位、性质、职能和业务定位等没有明确规定，使得银行的经营活动缺乏法律根据和约束机制，无论是内部经营管理，还是外部关系的协调，导致了政策性银行与商业银行机构的竞争。这种状况与国际通行的做法不相符合，而且严重影响了政策性银行的营运方针、目标、内部管理机制以及与政府、商业银行等的关系。

对政策性银行有效的绩效评价体系没有建立

政策性银行生存和发展的目标是贯彻国家宏观经济政策，不以利润最大化为目标，同时政策性银行也是经营性机构，需要以企业化的方式更好地完成调节经济、弥补市场缺陷的任务。这样容易产生政策性目标与企业化经营的矛盾。但是，我国目前还没有建立对政策性银行的有效的绩效考核机制，衡量一家政策性银行好坏的标准，主要的考核指标还是微观经营绩效评价，即与商业性金融类同的经营业绩。在这种情况下，政策性银行做出的政策贡献、工作业绩不能与工作报酬挂钩，政策性银行追寻政策性目标的动力就会逐渐被追求自身经营效益的动力取代，因此导致了政策性银行与商业性金融的竞争，甚至对政策性目标的偏离。

针对政策性银行量身设计监管指标没有形成完整的体系

监管部门在规范政策性银行市场准入程序、业务和高管任职管理、行政执法程序等方面做了大量的工作，收到了较好的效果。但是政策性银行暴露的风险和问题与商业银行有较大差异，国家开发银行、进出口银行和农业发展银行业务经营和风险暴露又有较大不同，目前对政策性银行的监管指标与商业银行有些雷同，还不能很好地体现政策性银行监管的特色，针对性和有效性不够。

多头监管协调成本高

我国政策性银行的业务活动呈现多头监管的特点，银监会对业务合规和风险情况进行监督管理，财政部行使出资人职能，审计署对政策性银行执行国家政策、资金运用等进行定期或不定期审计，人民银行进行改革规划、贷款规模管理等。多头决策、多头监管模式加剧了各部门在大大小小问题上的分歧和争议，增加了政策协调的复杂性，加大了总体成本。

政策性银行改革转型的新形势加大了监管难度

国家正在按照分类指导、“一行一策”的原则，积极推进政策性银行改革。在改革转型中，各家政策性银行情况复杂，为推进各家行顺利转型，研究和监管任务艰巨。如国家开发银行筹资问题、资产业务拓展、通过政府平台的贷款风险问题以及政策性业务和商业性业务区别监管和风险监管问题；农业发展银行在粮棉油体制改革后业务萎缩，近几年开展了农业综合开发等自营性商业业务，其政策性业务和商业性业务分账管理、粮食库存问题以及财政部认可的政策性挂账的解决问题；进出口银行如何适应国家“走出去“战略以及业务扩张过快问题。上述问题增加了日常监管的难度和复杂性。

对策 面向未来六项对策

（一）正确处理政策性银行改革和发展的关系，积极推进政策性银行改革转型。督促政策性银行树立科学发展观和全局观，改变盲目扩张业务，上项目、铺摊子的粗放经营模式，提高依法经营意识，加强内部管理和内部控制，建立自我约束的良性发展机制，更好地服务于国家经济建设和产业结构调整。同时认真研究政策性银行改革发展中的问题，通过改革手段解决政策性银行体制不顺、内部管理薄弱等根本问题。对政策性银行的监管要积极适应政策性银行改革转型需要，不断进行监管创新。

（二）尽快制定专门针对政策性银行监管的相关法律、法规，将政策性银行监管纳入法制化、规范化。尽快完善金融监管法律体系，出台政策性银行条例，实施依法监管。在制定法规时，要根据各家政策性银行的不同特点和业务范围，分别制定政策性银行法律或条例，明确政策性银行的性质、职能和任务，组织模式，业务范围和基本业务规则，与商业银行的关系，财务会计、监督管理和法律责任，不断完善对政策性银行进行金融监管的法规体系，使政策性银行监管制度化、规范化，从而保证政策性银行的健康发展。

（三）认真把握政策性银行的特殊性，实施差别监管。制定适合政策性银行经营管理的专门监管指标和内容，一是监管政策性银行执行国家政策的效果，是否及时贯彻国家宏观经济政策和产业政策，贷款投向是否合理等。二是坚持合规监管和风险监管并重，制定科学的监管指标和内容，完善非现场监管指标体系，在继续做好合规监管的同时，加强内部控制有效性，资产负债匹配、贷款长期风险，资本充足率是否达到国际通行的标准等监管。三是尽快推进政策性业务和商业性业务分账管理。并账管理由于政策性业务和商业性业务混合，容易产生商业性业务风险转嫁政策性业务的风险，因此要对目前政策性业务和商业性业务尽快进行分账改革，提高监管效果。

（四）加强政策性业务的指导，规范政策性业务管理。有关部门要根据国家经济发展战略和年度经济发展规划，考虑政策性银行的资本金来源和融资规模、经营范围、经营目标及业务特点，定期制定政策性业务的发展规划，将政策性业务细化，使政策性业务的开办能够顺应国家经济发展的整体战略，提高金融资源配置的效率，增加社会整体福利。

（五）加强各方监管合作，提升监管效果。各监管部门之间应建立畅通的信息沟通渠道，实现信息共享，如建立联席会议，通报检查计划、情况和结果，采用统一的数据指标标准及建立统一的信息库等。在信息共享的基础上建立协商机制，做出整体效果一致而不是互相掣肘的监管决策，以尽早发现问题，提高监管效果。

（六）完善政策性银行激励机制，规范信息披露和公司治理。由于政策性银行业务日趋复杂化，外部监管和银行之间存在信息不对称，设计最优的激励机制来鼓励银行控制风险和完成国家政策任务非常关键。同时，对世界各地发生的银行危机的研究表明，在公司治理、法律和信息披露制度不完善的国家，政府监管机构的外部监督很难有效地保证银行体系的稳定，应加强政策性银行信息披露，利用市场力量作为政府监管的补充机制来控制银行的风险，充分发挥市场约束作用，促使政策性银行加强经营管理和提高经营效率。

责任编辑：

文章来源：