政府信息公开条例的背后推手

《政府信息公开条例》2006年终于被列入到国务院一类立法计划，成为必须在年度内完成起草任务提起审议之法规。据了解，该条例之所以能在2006年被调为一类立法，与2006年初国家主席胡锦涛在常委会议上指示要加大政府信息公开力度的讲话有关。

1月17日，在中国政法大学教授高家伟致信交通部建议公开养路费年征收额的3天后，国务院常务会议审议并原则通过《政府信息公开条例(草案)》，草案经进一步修改后，将由国务院公布施行。

“信息公开条例草案的通过快得出人意料。”大陆一位知名的经济学家称。

电子政务的阶段性失败

早在2000年，国务院信息化工作专家咨询委员会就受到了国务院的委托，研究如何将电子政务作为政府信息公开的切口。

“按照中央对发展电子政务的指导意见，各政府部门实际上一共有三套网，第一套是政务内网，也就是核心网，这个网只能到副省级的单位，传涉密文件。第二套网是政务外网，也就是内部局域网，政府部门的信息、数据库、服务器都设在外网。第三套是设在互联网上，其实只是政府的一个门户网站。”大陆一位著名的经济学家称。

“形式大于内容，一般多于具体。”这位经济学家对大陆目前的政府门户网站如是评价。据估算，目前大概有80％左右的信息公众无法获知。这其中包括部门内部的规定、办事的流程、典型案例的处理等。

或许正是对中国电子政务现状的不满，有媒体曾经报道，国务院副总理吴仪在视察中国疾病预防控制中心时，对电子政务、政府网站的评价是“有用没用上”。

“电子技术只是一个工具，改革才是实质。”支持信息公开的专家们相当推崇美国太平洋委员会在关于发展中国家电子政务建设的研究报告中指出的观点。

在推出电子政务的同时，《政府信息公开条例》一开始就以法规的形式起草。专家起草小组组长、中国社科院法学所研究员周汉华是该项立法的核心推手。

其实，早在1999年，中国社会科学院已成立专门机构，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年5月，该机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。

据了解，大陆在信息领域内的专项立法目前还是空白。有关信息方面正在起草的法规有两项，一个是《政府信息公开条例》，另一个是《电子签章条例》。大陆过去只在《保密法》及其他一些相关法律法规中涉及到了信息方面的立法问题。而这些现行的法律法规中，更多的是强调对政府信息的保密而非披露。

一切因SARS而改变

2003年4月中旬，专家们的《政府信息公开条例》被提交至国务院法制办，正式进入立法程序。主管该条例制定的国务院法制办工交商事法制司陈富智副司长给法学家们的反馈是：法制办已将条例草案下发到各部门，正抓紧征求意见。

2003年的“SARS”爆发为信息公开法法规的面世提供了最佳背景和注脚。周汉华回忆说，“一有机会，法学界的一些学者就赶紧四处活动。”

周汉华透露，《政府信息公开条例》起草中遇到的第一大难题是：立法，还是出台条例。

2002年，周汉华等30名学者联名提出关于制定政府信息公开法的建议。国务院信息办就此议案给全国人大的答复中，提出了一个极其现实的问题：“政府信息公开不仅仅是一个信息公开的问题，涉及到政府行政体制的改革和职能的转变。”

然而，方方面面的利益纠葛构成了信息公开的一道道障碍。“这几年，在一些地方，仅仅因为公开了单位领导的真实年龄及家庭状况丢了官的办公室主任就不在少数。” 国务院信息化办公室秦海说。而这几乎是众多政府信息中一个极为细节的部分。

或许正是因为考虑到艰难性，最早考虑制定的政府信息公开法变成了目前的政府信息公开条例。国务院信息化办公室给出的解释是，制定条例比较简单，耗时短，可以解决急需。

一个如此重要的信息立法，何以要以条例的形式出现？中国政法大学王万华副教授的解释是，全国人大立法时间太长，而政府信息公开的要求迫在眉睫。

“另外，在问题还没有研究得很透彻，把握性不大的时候，我们一般先制定条例，在实施过程中总结经验，然后再上升到法的高度。”

最初希望起草一部法律，“一步到位”的周汉华后来也认为，起草法规和法律的出台程序不同，法规出台的速度比较快。如果是立法，按照大陆已颁布实施的《立法法》，速度就会慢了许多。

信息化工作专家咨询委员会的专家们当时的判断是：对于政府信息公开的立法问题，中央决心很大。两届全国人民代表大会上都有人大代表提出立法议案。《政府信息公开条例》的研究者们认为，以法规的形式出台，更能适应社会急切需要的心情。

2002年12月27日，这部条例制定工作基本告一段落，上报到国务院法制办，等待国务院批准。2005年7月底，3年前已起草完毕的全国行政法规《政府信息公开条例》草案，被提交到国务院法制办公室，等待审议通过。

负责该《政府信息公开条例》“公开程序”方面起草的王万华副教授回忆当时的情形：起草时制定了非常细化、操作性很强的公开程序，争议最多的问题是政府可以向公众公开哪些信息，需要向公众公开的信息，与政府能够公开的信息之间界限如何划分。

周汉华透露，历史信息问题也是必须面对的问题。从上海市信息公开行政诉讼案例的特点看，由于历史原因，一些问题按照法院和政府机关的一般程序都处理不了，只能由相应的专门落实政策机构负责处理。一些官员希望信息公开规定能够不溯及既往，将历史文件完全排除在适用范围之外。

“某种程度上讲，历史信息已经成为是否真正推动信息公开制度的一块试金石，政府与公众都需要严肃面对。”周说。

“另一个问题是，如果《保密法》不修订，《政府信息公开条例》就没法施行，就会处处碰壁。”清华大学法学院副教授程洁说。

需提及的是，在《条例》起草专家组名单中，周汉华、宗建文等专家，均为现任国家保密局局长夏勇的前同事。“夏勇成为国家保密局局长，无疑有利于缩小《保密法》修订与《条例》制定两者间的沟通成本。”一位熟知《条例》起草的法学专家说。

2006年被调为一类立法

政府信息公开立法在经历了“马拉松”式的过程后，被法学专家们戏称之为“蜗牛式”立法。从1999年中国社科院成立专门机构开始研究政府信息公开立法问题，到2002年《政府信息公开条例》“起草成文”，再到2005年“走上立法轨道”，前后历时长达6年的时间。

从国际立法实践来看，一旦触及到利益集团，立法肯定会遭遇到各种各样的抵制。《电信法》在中国制定了20多年也没出台，《反垄断法》连续3年列入全国人大立法计划，至今也没通过。“相比于这些法律，政府信息公开立法的时间并不算长。”周汉华说。

2005年6月9日，中国第一部关于政府信息公开的条例草案结束了在中央各部委征求意见的程序，进入修改阶段。在连续两年被列入三类立法计划之后，《政府信息公开条例》2006年终于被列入到国务院一类立法计划，成为必须在年度内完成起草任务提起审议之法规。

据了解，该条例之所以能在2006年被调为一类立法，与2006年初国家主席胡锦涛在常委会议上指示要加大政府信息公开力度的讲话有关。中央书记处书记何勇在一次政务公开会议上提出，“2006要加紧工作，推动《政府信息公开条例》尽早出台”。

2006年，国家信息化专家咨询委员会的专家学者加紧对《政府信息公开条例》进行修改。条例借鉴了一些国家、企业在“首席信息官”上的制度设计，在未来的政府机构中，设立相对独立的“首席信息官”，担负整合政府信息资源，监督政府进行信息公开的任务。

这个焕然一新的设计，一度成为条例最受关注的亮点之一。但有关“首席信息官”的内容，在草案提交给国务院法制办时就被取消了。究其原因，周汉华称不得而知，他推测大概是由于条例属国务院序列的行政法规，不能规定由全国人大立法才能解决的人员安排和机构设置问题。

被取消的还有另一项制度设计：信息公开委员会。在原有草案中，“信息公开委员会”是为给公众提供更多救济途径而设立的一个非常设性合议制机构。政府各部门的“首席信息官”都是委员会的委员，另一些则由有威望的专家、学者担任，全都兼职工作。公众可以就申请政府信息公开中存在的问题，向这个委员会提起申诉，委员会将根据实际情况，对政府提出建议，并督促其执行。

对于取消的两项利于推进条例实施的国际通行救济措施，是否是由于条例本身的“级别不够”所致，陈富智副司长给出的答案是“不太清楚”。至于能否恢复此两项设计，陈表示，这要经广泛征求意见后才能决定。

事实上，无论是“首席信息官”制度，还是设立“信息委员会”，都体现了起草者的一个基本精神：用尽可能多的制度设计，来保障公众知情权的落实，以使这部法规不流于形式。“即使预先的许多设计被取消，这部条例只要被审议通过，就算得上意义重大。”周汉华说。

来源：《凤凰周刊》