许善达：我所经历的财税改革的回忆片断

1994年税制改革中涉及承包制的故事

谈1994年税制改革，话要从1984年说起。1984年实施了对国营企业第二步利改税以后，本来作为市场经济的基本制度环境之一的税收制度正在稳步推进。1986年曾经设计过“价税财联动”的改革方案，虽然这个方案仍然没有从根本上改革计划经济的价格体制，但在国家与企业的关系上还是坚持税制改革的方向的。1986年秋冬，“价税财联动”的改革方案尚未出台就胎死腹中。在这种形势下，在学术界、企业界和政府里出现的一种用国家和企业之间的承包制取代税收制度的主张发展得十分强烈。这种主张的根据是农村联产承包责任制的成功。认为“包”字在农村所取得的成功证明了“包”字是经济改革的真谛。当时农村承包制的通俗表达是：“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”。当时，这个哲学思想十分流行。从某些省开始实行了“中央和省的财政承包制”，很多行政事业单位收费也实行了承包制。面对这样呼声甚高的主张，财税部门赞成在企业内部的管理上实行承包制，但对于企业包税总体上是不赞成的。当时我的行政级别尚低，没有机会参与国务院的决策过程，但在财税部门内部讨论以及与其它一些部门交流看法时也听到有不同意见出现。赞成的意见提出的理由是，当时财政非常困难，收入和支出的压力都很大。而在国家企业分配关系上政府总的基调是“减税让利”，如果企业承包了上缴的税利，不管出台什么“减税让利”的政策，这部分收入都是可以保住的。反对的意见则认为承包的基数由各地政府及财税部门与企业谈判确定，财政部根本无法控制，相当于中央政府放弃了税收政策的制定权和执行权。从改革方向来看，也和第一步、第二步利改税相悖。企业的目标将是在市场外竞争与政府的谈判能力，而不是在市场中竞争其生产和赢利能力。这和经济体制改革的方向背道而驰。最后，财政部形成的意见是仍然坚持税制改革的方向，不同意实质为“包税制”的国家与企业之间的承包制。但是，国务院还是发布了全面推行承包制的指令。财政部在无可奈何的情况下，退一步向国务院提出，可以承包所得税，不能承包流转税。国务院接受了这个意见，向全国发出在推行国家和企业承包制的过程中不允许承包流转税的指令。但事实上，由于国务院批准的首都钢铁公司的承包方案中就承包了流转税，所以，不允许承包流转税的文件实际效力很低。全国各地承包流转税的企业比比皆是。在这种形势下，原本已经明确的改变计划经济体制下企业税负过重的“减税让利”的正确方向不是通过税制改革的正确轨道实施，而是进入了与经济体制改革方向相悖的承包制的错误轨道。

现在，二十年后，对此进行历史的分析，应该说，承包制的实施不是没有原因的。推行承包制的主张是看清了统收统支的计划经济体制扼杀了企业活力的弊端，他们呼吁搞活企业必须改变竭泽而渔的旧财税制度，这些都是正确的。但是，他们开错了药方。从单个企业来看，通过承包合同定死了上缴国家的利税，而且承包基数总是比税法规定的税收负担要低一点，这样企业有了分配的决策权、投资的决策权，企业确实增强了一定的活力，首钢的实践也可以算是一个证明。这确实和农村联产承包制具有相同的效果。但是，上个世纪八十年代初期，由于农产品的短缺，同时农民承包合同签订的程序可以基本保证在一个相当范围内，比如一个县，或市，甚至省，农民上缴国家和集体的负担相差不大。因此，农民之间总体上不会因为推行承包制就产生优胜劣汰的竞争关系。而对企业而言，则是处于全国范围内的优胜劣汰的市场竞争环境。不同地方的同类企业和其所在地方政府及财税部门签订的承包合同必然形成上缴国家税收负担水平相差很大的局面。这就不可避免地把企业的积极性，或者称之为“活力”，引导到背离提高生产率转而寻求政府给与个别优惠的方向。从增强企业活力的正确目标出发，却走上了把“活力”寄托在政府优惠而不是提高生产率的错误轨道，这就是在国家与企业之间推行承包制这一主张的悲剧。

1988年，世界银行第一个中国税制考察团来华（从1985年就作为世界银行专家研究中国财政税收问题的美国教授罗依•伯尔是考察团成员之一，二十多年来，他成了中国财税界的老朋友，也成为美国乃至世界的中国财税问题专家）。当时我是财政部安排的协助考察团工作的中方工作班子负责人。这个考察团在北京与财政部税务总局、预算司、综合计划司等人员进行多次座谈之后赴江苏和安徽进行实地考察。在考察过程中世界银行的专家们详细地了解了当时中国税收法律、法规的文件规定，向财政部索要了许多统计数据。我作为中方工作班子负责人参加了他们工作的全过程。我感到，他们作为世界银行第一个中国税制考察团，如果仅仅了解到税收法律法规条文的内容，而对在实际生活中正在执行的承包制一无所知的话，他们的考察就不会是成功的，他们的建议也会因脱离实际而不会对中国税制建设有多大帮助。考察团在江苏期间，我单独安排了一次座谈，由我向他们介绍国家和企业之间的承包制。听了我的介绍，专家们深感意外。他们万万没有料到，中国是按照“合同”收税的。根据我的介绍，在当时承包制占主流地位的情况下，他们在考察报告里发表的不赞成承包制而赞成深化税制改革的意见还是发生了一定的影响的。

推行承包制这个背离经济体制改革方向的决策严重损害了国民经济的健康发展。具体表现之一就是财政收入占GDP的比重急剧下降，政府，特别是中央政府的宏观经济调控能力日渐衰弱。这个问题在今天已经是众所周知，认识统一了，而形成这个认识是付出了巨大代价的。至今在有关经济体制改革三十年的回忆录中尚未看到当年全面推行承包制的决策过程的材料。我曾听到一位同志提出他对承包制的分析：“全面推行承包制的实质是中央政府全面放松宏观调控的各项工具。因此，出现1988年秋季的严重通货膨胀是必然的。”我非常赞成这个判断。

可以说，1988年高通货膨胀和1990年至1992年的经济衰退从根本上动摇了人们对国家和企业之间实施承包制的迷信。人们开始怀疑，在农村成功推行的承包制能否适用于城市改革。而坚持市场经济改革方向的经济学家、国家机关工作人员在理论上、实际工作中为重新恢复税制取代承包制做着各种准备。

在财政部党组的领导下，国家税务局的领导同志一直在部署有关司局研究税制改革的方案。不知道召开了多少次研讨会，有国家税务局和财政部内部的，有与专家学者的，有与国务院、人大、政协及有关部门之间的，有国际间的，包括与外国立法与行政部门、各类智库研究机构和大学及学者教授的，等等。

当时国家税务局的税制改革与法规司在我的主持下一直在反复研究起草税制改革的总体方案，各个税种的改革方案则由各相关业务司局研究起草。在涉及承包制的问题上应该说增值税专用发票的制度在推行新税制取代承包制的工作中发挥了极其重要的作用。而这一点可能至今也并没有被很多人所了解。

80年代初期，一些同志看到增值税的最大优点是避免了重复征税，就提出中国引进欧洲国家（法国为代表）实行的增值税的主张。当时，这一主张曾被一些人认为是打开开放之窗以后从西方国家飞进我国的“苍蝇”。经过若干年的讨论，从上个世纪80年代中期开始，财政部决定由税务总局进行增值税试点。在试点中，一个特别重要且必须在试点中取得经验来作出最后决定的问题就是我国增值税实行“以发票计算征税”制度还是“查帐征税”制度。表面上看这是个税收技术问题，与税制改革的战略无关。事实上并不如此。这个看起来是一个技术问题的发票制度在推行新税制取代承包制的工作中发挥了非常关键的作用。

1993年，外部有前苏联解体的前车之鉴，内部有多年中央政府宏观调控“力（财力是重要之一力）不从心”的体验，“扭转中央财政收入占财政总收入比重下降”这个目标在政治上就取得了上上下下、左左右右一致的意见。当时，中央的核心目标是解决中央财政收入占财政总收入比重下降的问题。要实现这个目的，当然也可以通过中央与各省“一对一谈判”来实现。但是，在当时全面实行承包制（包括国家与企业之间的承包制和中央与地方之间的承包制）的情况下，即使不能说“一对一谈判”不可能成功，至少是耗时良久，效果有限的。因此中央下决心进行财税体制改革，而核心内容就是实行“分税制”这一中央与地方之间新的财政分配制度。既然要废弃“一省一合同”的财政承包制，必须设计出全国统一的“分税制”。而全国统一的“分税制”与旧的税收制度，特别是国家和企业之间的承包制，就成为一对不可调和的矛盾。全国统一的“分税制”要求全国统一的税收制度就成为历史的必然。

如何设计出一个全新的、全国统一的税收制度以满足全国统一的“分税制”的需要，就是摆在全国税务工作者面前的严峻挑战。设计这个新的税收制度要解决的问题很多，但无论税收制度如何设计，从制度上废除国家与企业之间的承包制是不可或缺的内容。

鉴于国务院多次发布的“不允许承包流转税”的指令执行不力，因此，如果没有一个“制度性”的机制，仍然仅仅依赖行政命令去废除承包制是不可能取得预期效果的。新税制的设计必须为中央的政治决策提供税收技术支持手段。而增值税计征办法的选择就完成了这个庄严的政治使命。

增值税的优点是避免重复征税。它如何实现避免重复征税呢？在两种征税办法中，我们选择了“以发票计算征税”的制度。其制度规定是这样的：购货方在完成了合法交易后要求销货方提供增值税专用发票。这张增值税专用发票上会注明销货方应该缴纳的增值税款。购货方可以凭此发票在缴纳自己销售货物后的应纳税款时得到此发票所注明的税款的抵扣。这个制度就形成了一个机制：如果一个销货方企业不能向购货方提供增值税专用发票，购货方就无法从税务机关获得相应税款的抵扣。可以肯定地说，这样的销售方企业就无法销售它的货物。换句话说，一个企业如果要让购买方购买自己的货物，它就必须注册为增值税的一般纳税人，从而有权从税务机关领取增值税专用发票。

这样，企业就面临新税制和承包制之间的选择。或者实行承包制，不登记为增值税一般纳税人，因此也就不能取得增值税专用发票；或者登记为增值税一般纳税人，取得增值税专用发票，而不再实行承包制。实行承包制，没有增值税专用发票，就意味着失去市场。这就是通过税收制度的技术方法形成了废除承包制的强有力的机制。如果我们选择“查帐征税”的办法就不会具有这个机制。

1994年初，在全国各地推行新税制的热潮中，在北京市和石景山区税务局的安排下，我和税务总局的几个工作人员搭乘一辆面包车去首都钢铁公司，会见公司负责同志。因为增值税条例是国务院颁布的，而首都钢铁公司的承包合同也是国务院批准的，正像过去首钢并不执行“不允许承包流转税”的国务院文件一样，首钢也可以继续执行国务院批准的承包制，而不执行国务院颁布的新增值税条例。我们会见首钢负责同志就是听取首钢对新税制和承包制的选择。如果首钢选择新增值税，我们就要安排有关一般纳税人登记，增值税专用发票的领购使用等一系列相关工作；如果首钢选择继续实行承包制，这些工作就都用不着了。在路上，一些同志对首钢会不会选择新增值税还有些担心，我提出打一个小赌：首钢一定会选择新增值税。后来，首钢一位负责同志带领财务部门的工作人员会见了我们。果然不出所料，在我们讲清来意以后，这位负责同志告诉我们，经过学习党中央和国务院有关文件，首钢充分地认识到党中央和国务院实施新税制的深远意义，首钢完全拥护，坚决执行。从今年开始首钢不再执行承包制了，完全按新税制执行。此语一出，原先会议室还多少有一点拘谨的气氛顿时烟消云散。同去的市局和区局的税务人员立即表示，尽快协助首钢办理有关的税务手续，为首钢执行新税制提供最好最快的服务。在回程中，我感到一阵轻松。首钢这个曾经提出过“承包为本”的口号，是全国推行承包制的典型都纳入新税制的体系了，其他实行承包制的企业也就不会有什么大问题了。至此，国务院领导同志交待给我们推行新税制取代承包制的任务总算完成了。仅是税务系统从领导到最基层的几十万工作人员,为了完成这项改革就花费了多少年的心血！

今天回想起来还有两点感悟：

首先，国务院领导同志在部署推行新税制的过程中反复强调，推行新税制取代承包制要通过具体工作来实现。不要事情还没有做就在报刊杂志上打笔墨官司。回想起来，当时社会各界在对承包制的认识上尚有诸多分歧，旧税制的缺点和弊端还非常严重，新税制是个什么样子还没有被社会所了解。在这种情况下，打笔墨官司确实于事无补，反而有害。承包制虽然降低了企业税收负担，但重复征税的弊端依然存在。当我们设计的新增值税能够解决重复征税的优点被社会了解以后，人们自然会接受新税制。我们在如何计算征税上再设计出一个具有废除承包制机制的办法，改革就可以在潜移默化中完成了。废除承包制而不打笔墨官司确实是一项明智的决策。

第二，税收工作从直观来看是一项经济工作，具有很强的技术型。不少人因此把它视为一项简单的技术工作，以为充其量不过是多收几个钱少收几个钱的事情。其实不然。任何一项具体的税收工作都包含着很深的、往往不易为人们所了解的政治内容。许多税收工作做好了，恰恰是把握住了其中的政治内容的结果。比如上述增值税“以发票计算征税”的办法选择和设计就是一例。而一些税收工作的效果不能令人满意，不是因为税收技术水平不高，恰恰是政治水平不高而造成的。这样的实例也不在少数。

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1994年税制改革中几个问题的决策故事

新税制实施了十几年，随着时间的推移，对新税制的肯定越来越多了，对新税制的成功的认同也越来越多了。听说，有人把1994年财税改革列为上个世纪末到本世纪初中国最重大、最成功的改革。不管这个判断能不能形成社会共识，我是赞成的。也可能有人会说我是因为自己参加的事就高度评价，就算如此，我也宁愿受这个“批评”。

但是，虽然如此，从新税制出台那天起各种对新税制“弊端”的批评就一天也没有停止过，对新税制的争议也一直没有停息过。今天在人们能够回顾过去的时候，我更多的想法是将这些“弊端”的形成的原因做一个历史的记录。实际上，可以说，我，作为新税制总体方案的起草人之一，对新税制的“弊端”是最清楚的，也应该说是有一定责任的，因此，在这十几年中我对这些“弊端”的批评也是最尖锐、最“无情”的。下面这些片断回忆记录会有助于人们了解和认识1994年财税改革的历史。1994年财税改革是当时我国政治经济生活的一件大事，每个人参加的活动是其中一部分。我参加的就更有限了。有很多我虽参加并在场但未参与决策过程的事件，还有很多我知道但未直接参与的事件，当然还有很多我不知道更没有参与的事件。希望能看到更多更高水平的回忆录发表。

1．新税制设计的原则

新税制的研究可以说从“七五”计划期间就开始了。由于承包制的冲击和相应事件的影响，新税制的研究也经历了一段困难的时期。用理论术语来说，就是“新税制的外部条件难以确定”。税收制度是政治性非常强的经济制度，许多政治前提如果尚未明确，新税制就很难设计。当时在对新税制的研究中，许多争议不是由于对税制设计的分歧，而是由于税制设计前提的不确定性而产生的。比如，计划经济和市场经济之争当然会影响对税制设计方向的选择。如果经济体制改革的方向确定为市场经济，新税制的设计就要更多地借鉴市场经济发达国家的经验；如果经济体制改革的方向确定为以计划经济为主，新税制的设计就不能遵循诸如“市场竞争”等原则。再比如，坚持承包制就不可能设计出“公平税负”的新税制。再比如，中央财政和地方财政的关系当然是新税制设计的重要前提之一，中国搞“分税制”还是继续搞财政承包制，新税制的设计必然是根本不同的。

尽管在这些外部条件未定的条件下新税制是不可能设计出来的，但是，反复对外部条件的讨论也让对新税制的研究更加深入，可以说只要决策机关设定了新税制的外部条件，新税制方案的设计和起草就有成功的把握。

在1993年明确了新税制的外部条件。这就是：

社会主义市场经济体制改革目标的确定为新税制的设计明确了方向。特别是增值税作为主体税种的新税制方案就无可争议地确定下来了。

中央财政和地方财政的关系确定为“分税制”，这就为处理新税制设计中涉及中央地方税收关系的问题提供了设计前提。

1993年国民经济正处于通货膨胀高峰期，宏观经济调控正在以治理通货膨胀为首要目标。新税制虽然是适应长期需要，但也要和这一当期目标一致。

因为实行中央财政和地方财政之间的“分税制”以及为此实施作为“分税制”基础的新税制是1994年财税改革的主要内容，所以，在国家和企业分配关系上，新税制的设计要遵循“总体税负水平不变”的原则，在财税改革中既不加重企业负担，也不搞“减税让利”。

2．新税制的主体格局

当时对新税制实行所谓“双主体”，即以流转税和所得税为主体，还是“单主体”，即以流转税为主体，是存在争论的。从市场经济的方向出发，新税制应该比旧税制减轻流转税比重，增加所得税比重，实行“双主体”，这在理论上是有共识的。但是，当时的所得税制是以产权关系划分不同税种的，特别是对外商的所得税优惠以及日益增加的“出口转内销”的外商，使得财税部门对所得税收入的稳定性和可靠性没有把握。而且原来允许承包所得税的政策在新税制实施后能不能全面纠正也没有很大把握，另外，征收所得税的难度确实比征收流转税大，能够完全胜任所得税征收的税务干部数量有限。所以，加大所得税比重就会加大税收收入的风险，当然也就加大了整个分税制和税制改革失败的风险。因此，在新税制的总体方案设计中从理论上坚持了“双主体”的提法，而实际上确定了以流转税为主体的具体方案。由于理论和实际的不一致，1994年新税制运行以后，统计数字表明流转税的比重达到百分之七十多，所得税的比重只有百分之十几。学术界对新税制并未实现“双主体”有不少批评，特别是1994年以及以后的几年，巨额出口退税给税收收入带来很大压力时，有一种意见认为如果流转税比重低一点，出口退税的压力就不会那么大了。实际上这种意见是不成立的。出口退税给税收收入造成的压力与流转税比重没有关系。我国增值税税率为17%，第一次实行出口商品零税率，人们对零税率对收入的影响还不了解。一下子比改革以前出口退税增加那么大量，就以为是流转税，当然主要是增值税的比重太大造成的。实际上，由于我们的增值税是生产型的，购进的设备所含税款不能抵扣，当然也不予退税；由于我们是增值税与营业税并立的税制格局，购进中所含的营业税也不予退税。可以说，我们的退税是不充分的退税。比起欧洲实行增值税的国家，在同样17%的增值税率下，我们退的税比他们少得多。因此，出口退税给税收收入形成的压力不应归咎于流转税为主体的税制。

现在回顾起来，当时实际上执行的以流转税为主体的“单主体”新税制是符合当时的形势要求的。虽然增值税的收入在1994年以后的几年里遇到了严重的挑战，但流转税为“单主体”的新税制为保证财政收入的稳定做出了贡献。这个历史结论是站得住的。当然，在深化税制改革中，逐步减轻流转税比重，增加所得税比重也应该是毫不动摇的方向。这也是为这十几年深化税制改革工作所证明了的。2007年所得税（含企业所得税和个人所得税）的比重已经达到四分之一左右。估计今后几年尽管企业所得税税收负担在下降，所得税比重提高的趋势可能比前几年还要快一些。

3．增值税和营业税并立的流转税制

从我们了解到的欧洲以及世界上绝大多数实行增值税的国家都是对商品和劳务共同征收的。我们也曾设想过同样的方案。但是，为什么1994年的新税制只对商品征收增值税，而对劳务保留了营业税呢？在商品领域否定旧税制中的产品税，就是因为产品税的重复征税所引起的一系列弊端。既然如此，为什么对劳务领域实行的同样是重复征税的营业税却置之不改呢？不是因为别的，其原因就是“分税制”。在旧的中央财政与地方财政的关系中，中央收入只有30%左右，在“分税制”的设计中，确定中央收入比重要在1994年当年达到55%，以后每年增加一个百分点，五年后中央收入比重要达到60%。在这个外部条件的限制下，如果增值税收入在中央和地方之间分配比例确定为75%和25%，那么营业税就只能定为地方税。假如对劳务也改为增值税，为了实现中央55%的收入比重，就要降低增值税中央75%的比例，这会影响1994年以后五年内中央收入每年增加一个百分点的目标。如果商品增值税仍实行中央和地方75%和25%分享的比例，那劳务增值税就要实行另一个比例，这在实际工作中是无法严格划分操作的。在这种情况下，在商品领域推出增值税，在劳务领域暂时保留营业税并基本作为地方收入以保证“分税制”的实施，就是必然的，也是无可奈何的选择了。

虽然是在诸多外部条件限制下对劳务选择了营业税，但是，实事求是地说，对这一选择会给国民经济发展带来何种负面影响，当时的估计是很不充分的。经历了十几年的实践，现在看，至少下述的弊端至今未除，对国民经济负面影响依然如故：

由于营业税保留了重复征税的弊端，因此，劳务领域税收负担总体上高于商品领域。这种税负差别必然影响服务业的发展，而这个结果和我们加快发展第三产业的国策显然是相悖的。这么多年，我国产业结构调整战略中增加第三产业比重的目标始终无法按照规划实现，成为研究国民经济发展战略的一个“永恒”的话题，不能不说，营业税1994年没有改革为增值税是重要原因之一。

从80年代开始实行的商品出口退税政策，在1994年全面推向商品领域增值税以后，零税率的退税政策为我国成为“世界工厂”发挥了不可或缺的作用，也为解决困扰我国几十年的外汇储备底的问题提供了政策前提。这个退税政策的贡献怎么估计也不会过分。但是，劳务出口由于营业税的原因，只对提供劳务的人员在境外提供劳务才享受免征营业税的政策，如果提供劳务的人员在境内，而劳务出口到境外就不能享受免征营业税的待遇。这个政策和商品出口明显存在不一致的问题。商品出口退税并不要求商品制造人员到境外去，而营业税则规定提供劳务的人员在境外才可免征营业税。看起来岂不是荒唐可笑？更令我们这些从事税收工作的人汗颜的是，只是由于文化部门的努力，才允许翻译人员在境内的翻译作品出口到境外可以免征营业税。在商务部的推动下，在若干城市进行的“CALLCENTER”免征营业税试点也是只开花不结果，全面推行遥遥无期。如果我们总结增值税出口退税政策是制造业发展不可缺少的政策前提，那么废除提供劳务的人员在境外提供劳务才免征营业税的政策而只以劳务出口境外为唯一条件实行免征营业税就是不能再拖延的决策了。事实上，即使实行了这项决策，劳务出口的退税仍然是不充分的，因为出口劳务的购进中所含增值税和营业税都未退税。虽然如此，可以预期，能尽快实行劳务出口免征营业税也必然对劳务出口及国内第三产业发展发挥出巨大作用。

在经济生活中，商品和劳务是相互交叉的，生产商品需要投入劳务资源，同样，提供劳务也需要投入商品资源。但是，由于商品领域实行增值税而劳务领域实行营业税，增值税实行购进抵扣制度，营业税则不实行购进抵扣制度。这就必然在抵扣问题上引起一些混乱。刚开始确定了两税并存的格局后，就明确了相互不能抵扣的原则。但是，当时经贸委反映制造业的购进中运费占的比重很大，运费营业税如果不能抵扣，相当多的企业会增加税收负担。经过协商，报经国务院批准，根据税务局有关工作人员对运费中所含营业税和增值税的税款占运费7%的比重测算结果，决定以3%的营业税为依据允许抵扣10%的增值税(允许多抵扣三个百分点是因为不想出现7%的抵扣率），实行一段时间以后，由于税收收入压力较大，又将抵扣率降到7%。10%也好，7%也好，减轻税收负担不是关键，承认购进中非增值税也需要或应该抵扣才是这项政策的价值。实际上，十几年来，已经有几十项营业税允许在营业税中抵扣的政策付诸实施了。但是，由于在原则上没有明确购进中所含税款均应抵扣，所以，除个别政策外，营业税自身不能抵扣，当然更不能抵扣增值税了，而增值税除运费外也不能抵扣其他购进中的营业税。这是一种隐性的重复征税。应该在深化税制改革中予以解决。

我想特别分析一下增值税不允许抵扣营业税的政策中对国民经济损害相当大的一项：购进技术、无形资产等所含营业税及增值税不允许抵扣。很多人只看到这项政策不利于企业购进技术的负面影响，其实，这项政策最大的危害在于它极大地限制了我国技术开发企业的发展。可以想象，如果一个制造业的企业销售产品时不能向购买方提供能够抵扣税款的发票，这个企业还有生存能力吗？而我们的技术开发企业就是不能向购买方提供可以获得抵扣税款的发票。从某种意义上说，我们的营业税税制在相当的程度上束缚着技术开发企业的发展，当然，最终必然延缓了我国国民经济转变增长方式的战略的实施。

4．增值税率的确定

增值税既然成为1994年税制改革的主要内容，除了增值税的各项政策设计外，增值税率的确定就成为一个关系到相关各方利益的焦点问题。国务院已经确定了“总体税负水平不变”的原则，税率的测算就成为财政部、税务局以及经贸委工作人员的重要工作。国务院已经批准了增值税条例，但增值税率尚待最后确定。当时，财政部的工作人员更加担心新税制的收入能否实现测算数，总是倾向于把税率测算得略高一点，比如19%。而经贸委的工作人员则更加担心税率过高，在总体上增加企业税负。税务局负责测算增值税率的工作人员应该说业务水平是相当高的，按照“总体税负水平不变”的原则计算出略高于16%的税率。在几个部门工作人员反复核对、计算、讨论的基础上，财政部、税务局和经贸委的领导最后将税率建议值定为17%，报经国务院领导批准后公布实施。实践证明，17%的税率是适当的，符合“总体税负水平不变”的原则，除少数资源类产品，如：煤炭、原油、矿产品等，因为购进的原材料、燃料、动力比较少而增值税税负增加较多以外，总体上各行业均顺利地实行了17%的税率。

5．增值税类型的确定

推行增值税是税务系统一大批长期研究、试点增值税的人多年来的愿望，当然特别希望能搞出一个漂亮、完美的增值税。但是，1994年，国内从1993年开始的通货膨胀尚未缓解，而且，对我国由投资过热引发的通货膨胀的治理之策，首要的政策就是压缩投资。在这种形势下，增值税不允许抵扣建筑业的营业税当然就顺理成章了。而在增值税选型问题上也只能做了很不情愿的选择：生产型。亦即：不允许抵扣购进设备中所含的税款。

虽然当时选择生产型增值税的原因中有通货膨胀因素，但实际上主要原因是增值税率。很显然，为了实现同样的税收收入，生产型增值税的税率要比消费型增值税低得多。据税务局有关工作人员测算，我国17%税率的生产型增值税相当于23%的消费型增值税。如果营业税也允许抵扣，税率还要比23%高出若干个百分点。这种高税率社会是不可能接受的，也是政府不可能采用的。

同时，过去我们一直把消费型增值税和通货膨胀联系起来，1993年设计新税制时，通货膨胀确实是选择生产型增值税的原因之一，虽然不是主要原因。但经过几年实践以后，我们对这个关系产生了疑问。

1998年我国面临通货紧缩形势的时候，本应果断地推出消费型增值税改革，但是，担心这项改革会给财政收入带来压力的意见成为主流。其实，既然可以发行国债，用财政赤字搞基础设施建设来刺激需求，为什么不能增发国债多搞一点赤字来推出消费型增值税改革呢？给企业增加投资动力以刺激投资需求和基础设施建设刺激投资需求的效果是一样的，而且更符合国家发展战略。以财政收入压力作理由在逻辑上是站不住的。历史不能重演，在1998年反对意见占主流的情况下无法通过实践来验证：在通货紧缩的形势下，究竟增加一些赤字推出消费型增值税改革（或者小范围试点）会不会成功呢？消费型增值税改革会不会鼓励投资？会不会加快治理通货紧缩的速度？

到2003年，国务院在振兴东北老工业基地的决策中决定在东北地区的八个行业实行消费型增值税试点。当时曾有一种担心，消费型增值税改革会不会影响治理通货膨胀的宏观调控。而有另外的人针对这些担心提出：在各项振兴东北老工业基地的政策中，消费型增值税试点是最有价值的一项，如果取消这一项，振兴的力度就大大降低了。最后，国务院领导接受了这个意见，下决心在东北地区推出消费型增值税改革试点。虽然这个决定更多地带有把消费型增值税改革视为税收优惠政策的色彩，但迈出这一步就是税制改革历史的进步。

试点必然导致税收收入的减少，中央和地方如何分担首先成为有关各方关心的焦点。这个问题主要由财政部和东北各省协调明确。当时财政部和税务总局都部署各省财政厅和国家税务局对试点导致的收入减少进行测算，事实上主要依靠的是各地国税局的测算。东北三省深受前几年出口退税欠账的影响，就担心消费型增值税试点的中央财政补贴也搞指标分配。所以各省财政厅和国税局在测算时都有宁多勿少的心情。仅辽宁就测算出减少收入150亿元的数字。这个数字让财政部和税务总局大吃一惊。当时，税务总局的信息化建设的进展只能掌握增值税专用发票的信息，设备购进的原始信息尚未控制在总局手中。因此，虽然一些同志从感觉上认为地方提出的减收数偏高，但并没有数据支持。最后，为防范风险，财政部和税务总局决定用“增量抵扣”的办法以减轻试点对收入造成的压力，当然中央财政补贴的压力也随之减轻了。几年的实践证明，实际收入减少数只相当于测算数的三分之一左右。据我了解，东北的地方同志对“增量抵扣”的办法是有意见的，我曾和一些地方同志说，你们以为我们这些管增值税的人喜欢“增量抵扣”的办法？谁让你们测算出那么大的减收数字，“搬起石头砸了自己的脚”吧？地方同志无可奈何地说，我们是真怕你们和出口退税一样搞指标分配，再以财政困难为由欠我们的补贴款呀！

除了收入减少以及补贴问题以外，试点推进的障碍就又是宏观经济形势了。2003年，通货紧缩已经过去，通货膨胀的苗头出现了。认为消费型增值税试点会助长通货膨胀的担心又出现了。经过几次不同经济形势下对这项改革的讨论，我们发现，无论经济形势发生什么变化，对这项改革的效果总是有些担心会出现，而且在不同经济形势下的理由也是变来变去的：通货紧缩时担心的理由是经济发展速度慢，税收收入增长速度也慢，消费型增值税要减少收入，自然不能搞；通货膨胀时担心消费型增值税会刺激投资，助长通货膨胀，当然也不能搞。经济发展顺利时又认为不搞消费型增值税也有这么好的形势担心搞改革会自找麻烦。形势千变万化，出现各种担心是自然的、正常的。由于我们了解了这些担心的真正原因，这次，面对消费型增值税会助长通货膨胀的担心，税务局有关工作人员根据多年从事增值税工作的经验提出：消费型增值税改革不会推动通货膨胀。因为消费型增值税鼓励制造业进行设备升级改造，这是符合国家产业发展战略的，设备升级改造过去不是、现在不是、将来也不会是我国发生通货膨胀的原因。它不会鼓励房地产开发，不会鼓励乱占耕地、乱搞开发区、乱搞形象工程等中央治理通货膨胀的要求。而这些才是投资过热的真正原因。国家控制通货膨胀的同时仍然鼓励企业进行技术升级改造，这恰恰是消费型增值税改革的预期效果。幸运的是这次的担心没有影响财税部门执行国务院决定的决心。东北地区消费型增值税改革试点的成功经验表明我们的判断是正确的。东北地区完全没有出现由于消费型增值税试点引发的通货膨胀局面。可以说，东北地区试点彻底打消了长期存在的对消费型增值税改革的各种担心，包括对税务机关有没有能力对消费型增值税改革实行有效监管的担心。由此，在制定中部地区发展战略时，有关部门和中部各省坚决要求比照东北地区把消费型增值税改革试点作为一项优惠政策。其实，税务部门从事增值税工作的人对于各地把这项改革视为“优惠政策”感到有一种说不出的遗憾。本来是一项制度性改革，搞来搞去竟变成了“优惠政策”！还搞什么“增量抵扣”！东北地区是八个行业，但还是在全东北地域内，在中部地区，不仅有行业限制，在地域上也只限26个城市了。但是，试点就比不试点强。至少人们现在相信税务部门是有能力搞好消费型增值税的管理的。可以说，试点的成功排除了各方对消费型增值税改革的疑虑和担心。全社会已经形成共识：消费型增值税改革的时机已经成熟。任何时候，只要国务院做出决策，税务机关完全可以顺利地实施这项1994年以后深化税制改革中最重要的措施。

文章来源：《中国经济50人看三十年》

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