是“高福利”陷阱，还是“低福利、低消费”困局——第73次中国改革国际论坛综述（3）

一、“债务危机”并非“高福利”的必然后果，“高福利”并不阻碍经济可持续发展

有人认为，高福利制度制约了欧洲的经济发展，导致了欧洲主权债务危机。还有些企业家断言，由于主权债务危机，欧洲高福利时代行将结束，接下来全球都将告别高福利时代。他们疾呼，“在欧洲，过度的福利制度让社会慢慢变成一个养懒人的社会，不希望这种风气‘传染’给中国。”更有经济学家建言，如果中国能够从这场危机中学到什么经验的话，就是不要引入欧元区的福利社会模式，要在社会保障制度设计上高度警惕和反思。

在这个特定背景下，很多与会专家认为，讨论我国新阶段的再分配改革，首先必须客观分析欧债危机的真正根源，厘清福利制度是不是经济可持续发展的“陷阱”。

1. 国际金融危机才是欧债危机爆发的直接原因。

中国银行首席经济学家曹远征认为，欧洲债务危机虽然暴露出一些国家寅吃卯粮、无力负担高福利的弊端，但国际金融危机才是欧债危机的直接原因。这场危机导致全球经济增长急剧下滑。虽然经济下滑已经导致财政收入大幅降低，但为拯救经济，各国还是实施了超常的积极财政政策，使财政支出飙升，政府赤字大增。于是危机尚未度过，债务问题就浮出水面，使德国、法国、英国等国家的政府债务占到GDP比重的70-80%，意大利超过110%。国家发改委宏观经济研究院常修泽教授认为，欧债危机并不表明欧洲掉入了“高福利”陷阱，这是一次劳动生产力危机和增长危机，因为南欧的劳动生产率增长和经济增长远低于欧元区其他高福利国家。南欧成为主权债务危机的“重灾区”，主要原因是经济结构转变滞后，内生增长动力不强，经济增长率相对较低，导致财政收入入不敷出。部分欧洲国家削减高福利，是获取国际援助的权宜之计，并非对症下药的治本之策。只有提升劳动生产力，才是恢复经济增长的根本出路。

2. 欧债危机本质上是欧元区的治理危机。

挪威总工会首席经济学家斯特恩·里噶尔德认为，欧债危机不仅仅是经济危机，而是欧洲一体化治理的危机。西班牙、希腊、葡萄牙三个国家都有治理的问题。从根本上说，欧债危机既反映了相关国家内部生产与消费失衡、经济发展与社会福利失衡等发展模式转型滞后的问题，也反映了欧元区国家之间发展不协调、财政货币政策治理不协调的矛盾。

3. 高福利并不必然导致债务危机。

挪威卑尔根大学与德国柏林治理学院教授斯特恩·库恩勒提出，北欧各国社会福利很高，但增长最成功，表明北欧全面福利制度与经济增长相辅相成。北欧国家的经验表明，以高税收为基础的高福利，提供普遍的社会保障，使民众预防性储蓄减少，消费倾向很高，形成了经济活力的重要源泉。

在欧洲，北欧税收占GDP比重最高，平均达到45%左右，但收入也最平等，相对贫困最少，就业率非常高，“高福利”“高消费”是经济社会的基本特征，但并没有产生危机，在2007-2009年期间，挪威家庭户均消费平均达到每年395,100挪威克朗，社会福利支出占财政总支出的比重超过85%，但年均GDP增长高达 5.9%，失业率长期保持在3%-4%之间。

4. 高福利并不必然阻碍经济发展，也并不必然削弱国家竞争力。

有学者指出，福利国家制度阻碍经济增长，使财政负担过于沉重，导致财政危机，但实践并不支持这种观点。瑞典、丹麦和芬兰的社会福利水平最高，公共福利开支（这里仅包括社会保障、医疗和就业服务支出）分别占到国民净收入的33.6%、31.5%和30.5%；葡萄牙、西班牙和希腊属于中等福利水平国家，公共福利开支分别占国民净收入的28.2%、25.5%和23.6%。但是，瑞典、丹麦和芬兰人均国内生产总値在全球的排名分别为第13、第5和第12，而葡萄牙、希腊和西班牙人均国内生产总値排名是第32、第23和第26；瑞典、丹麦和芬兰的全球竞争力排名为第2、第9和第7，而葡萄牙、西班牙和希腊的全球竞争力排名分别为第46、第42和第83。社会福利水平最高国家的人均国内生产总值排名和全球竞争力排名都明显高于中等福利国家。

欧债危机并不意味着高福利社会制度走到了尽头。欧洲福利制度的核心目标之一是协调阶层矛盾。随着更多国家经济社会治理的日渐成熟，福利国家形态代表未来国家形态发展的总体趋势将日益明显。

可以预见，欧债危机很可能成为欧洲诸国进一步改进和强化福利制度的转机。凭借其制度传统、政策取向、经济修复与动力机制，欧债危机之后，欧洲国家的福利制度或许会增添新的内容，体系会更庞大，但不会有根本性的改变。

二、中国尚难奢谈“高福利”陷阱，当务之急是尽快走出“低福利、低消费”困局

1. 走出“低福利、低消费”困局是当前面临的主要挑战。

欧债危机表面上看是政府举债维持高福利的后果，但本质上却是劳动生产率和经济增长危机，根本出路在于发展生产力、恢复经济增长。中国的社会福利水平低于欧洲国家的几倍，实难奢谈“高福利”陷阱，当务之急应是尽快突破“低福利、低消费”的困局，夯实扩大内需的战略基点。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林指出，欧债危机以来，有学者把问题的根源归结为这些国家的高福利上，并提出中国需要防止高福利风险。他认为，中国已从生存型阶段进入到发展型新阶段，公共产品短缺取代私人产品短缺成为经济社会发展的突出矛盾，我国仍处于较低的福利阶段，远不是所谓的“高福利”问题。加快推进基本公共服务均等化进程，不仅不存在“福利陷阱”的风险，而且有利于实现公平与可持续的发展目标。

扩大内需特别是消费需求，既是世界经济不确定性加大背景下的必然选择，更是加快转变经济发展方式的内在需求。国家税务总局原副局长许善达指出，中国产能已经大大超过居民消费，之所以过去没有发生危机，是因为有外需支撑，随着外部需求变化，未来要么会出现破坏性的危机来被迫实现产能和消费的平衡，要么就得采取主动、尽快形成居民消费主导的格局。这对收入分配改革提出了紧迫需求。

但是，我国最终消费率和居民消费率过去8年来分别下降13.9和11.3个百分点，降幅分别达22．3％和24．4％。2008年发生国际金融危机后，最终消费率进一步下降到48.4％，居民消费率下降到35.1％，2009年最终消费率和居民消费率分别略微上升到48．6％和35．6％，但2010年最终消费率又回落到48.1％，居民消费率回落到34.3％，下降到比2008年更低的水平。

居民消费率的持续下滑，除了居民收入增长缓慢、中等收入者占总人口比重偏低、财富分配失衡、收入差距过大等原因外，基本公共服务供给不到位、差距大是重要原因。

在医疗、教育费用居高不下的情况下，居民面对治病、教育等领域可能出现的大额支出，往往选择提高储蓄而不敢消费。只有民生领域投入的规模和效益提高了，减少了老百姓的社会负担，增强对未来的安定感，扩大消费才有基础。因此，我国当前面临的绝不是“高福利”陷阱，而是走出“低福利、低消费”困局的严峻挑战。

2. 我国通过基本公共服务均等化、提高福利水平，由此扩大内需、促进公平可持续增长具有巨大空间。

迟福林认为，公共产品短缺是新阶段经济社会发展的突出矛盾，是社会矛盾的聚焦点，是影响城乡差距、贫富差距的重要因素。2008年，中国用于教育、医疗和社会保障的公共服务支出占财政总支出的比重为29.7%，比人均GDP3000美元以下的发展中国家低13个百分点，比人均GDP介于3000-6000美元的发展中国家低24.3个百分点。由此可见，通过加快基本公共服务均等化缩小收入差距、扩大内需的空间非常大。

2007年，中国医疗卫生、社会保障、就业福利三项支出共计6000亿元，占政府总支出的15%，为GDP的2.4%，人均支出461元。而不算是高福利国家的美国，2007年在医疗卫生、社会保障和就业福利三项上的开支达到了15000亿美元以上，相当于联邦政府总开支的61%，为美国GDP的11.5%，人均超过5000美元。

四川省委党校教授赵明提出，中国社会保障、就业及医疗卫生三项支出合计占GDP的 3%左右，而欧盟国家仅社会保障支出一项都要占到GDP的10%左右。欧元区国家福利支出平均占政府总支出的50％左右，有的国家甚至高达70％。2008年，世界各国卫生总费用占GDP的比重平均为9.7%，人均卫生总费用为802美元；发达国家卫生费用占GDP的11.2%，人均卫生总费用为4,405美元。

国家财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，消费率持续下滑导致人力资本积累不足。看病难和看病贵、上学难和上学贵等，实质反映的是公共消费不足。这需要通过再分配改革来解决。

迟福林认为，基本公共服务供给对提高居民的消费能力和消费倾向都有重要作用。2009年，中国农民消费在35%的居民消费中只占8.36个百分点，不到1/4。近年来，中国城乡恩格尔系数下降缓慢，2011年分别为35.1%和44.7%，反映了消费结构升级缓慢。国务院研究室农村经济研究司巡视员叶兴庆认为，再分配中政府转移支付力度不足、社会保障支出不足，都将降低居民的消费倾向。

挪威企业联合会国际部主任爱斯潘·赛冷认为，中国面临的真实挑战是“低消费陷阱”。挪威努力避免落入“低消费陷阱”的经验是通过完善体制制度来保障各个阶层收入的均衡增长，并通过政府提供免费或廉价的公共服务和社会福利进行再分配调节。

三、基本公共服务均等化是走出“低福利、低消费”困局的重要路径

很多专家认为，基本公共服务均等化是中国冲破“低福利、低福利”困局的重要举措，是再分配改革的重点与主线。

1. 基本公共服务均等化是再分配的核心。

迟福林提出，按照十七大提出的“再分配更加注重公平”的要求，加快推进基本公共服务均等化的进程，不仅不存在福利过度的风险，而且对短期保增长和中长期内公平可持续的科学发展都具有重要作用。

挪威城市区域研究所高级研究员特斯理认为，公共服务和社会福利的普遍性和公平性是福利制度的基本原则。中国应把均等化的基本公共服务供给作为再分配政策的基本目标。这样就可望实现罗尔斯的底线公平和机会公平的目标。

德国国际合作组织驻华副首席代表施泰格认为，中国推进基本公共服务均等化有助于减少收入分配不公、增加消费。基本公共服务供给强调“基本”和“公平”两元素，就不会出现福利过度的风险。

2. 基本公共服务均等化在协调初次分配和再分配中具有重要作用。

有专家认为，我国税负较高、福利水平较低，国民收入的初次分配与再次分配不相协调。世界上发达国家的宏观税负平均在30-35%，上中等收入国家的宏观税负平均在20-30%，发展中国家的宏观税负在16-20%。我国的小口径宏观税负几乎接近西方发达国家。国家从初级分配中拿走的多，在二次分配中应当提供相应的福利。

基本公共服务均等化不仅是再分配的重要制度，也对初次分配有重要的影响。第一，教育、医疗、文化等基本公共服务均等化，促进低收入者的人力资本累积，提高他们通过市场机制提高劳动报酬的能力。中国收入分配研究院执行院长李实指出，中国教育回报率一直在提高，教育投入对城镇就业收入差距的解释力越来越强，教育平等应成为基本公共服务均等化的最重要目标之一。第二，国家承担起基本公共服务供给职责，可以减轻中小企业的社会压力，促进创造就业。中国劳动学会副会长苏海南认为，目前中小企业还承担着较多的社会责任，如社会保险责任，环境保护责任，社会就业责任等。基本公共服务解决好了，有利于中小企业的发展。

很多专家认为，未来5-10年，是中国转变发展方式的关键时期，以基本公共服务均等化为主线推进再分配改革，是走向消费主导、民富优先的历史抉择。