“十二五”：迎接城乡一体化新时代——第69次中国改革国际论坛综述（1）

2010年8月7～8日，由中国(海南)改革发展研究院、国家发展和改革委员会经济体制综合改革司、中国经济体制改革研究会、联合国开发计划署、中国国际经济技术交流中心共同主办，以“城乡一体化：趋势与挑战——中国‘十二五’时期的农村改革”为主题的第69次中国改革国际论坛于海口隆重举行。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，国家发展和改革委员会副主任彭森，中国农业经济学会会长、中国扶贫基金会会长段应碧，中国经济体制改革研究会会长宋晓梧，海南省人大常委会副主任吴昌元，来自中央有关部委、研究机构、高等院校、各大媒体和25个省（市、自治区），以及来自德国、美国、英国、澳大利亚、巴西、印度、韩国等国家的学者和官员共计400多人出席本次论坛。

与会专家就“十二五”农村改革的重点、难点和热点进行深入探讨。专家普遍认为，从经济社会发展的客观趋势和现实需求出发，“十二五”将是我国推进城乡一体化的关键时期，需要加快推进农村改革，建立城乡一体化的体制机制，为转变经济发展方式、实现公平与可持续发展奠定重要基础。　　

一、“十二五”是城乡一体化取得历史性突破的关键五年

1.转变经济发展方式亟需城乡一体化的实质性进展

专家认为，“十二五”期间只有在城乡一体化上取得实质性进展，才有条件完成扩大内需、推进城市化和低碳发展等转变经济发展方式的重要任务，否则，转变经济发展方式的目标就可能落空。

国家发展和改革委员会副主任彭森指出，“十二五”期间，如果每年能有1000多万新增城镇人口，并达到目前城镇居民的平均消费水平，每年可带动消费需求增长1000亿元以上，对形成内生增长的发展模式具有重要意义。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，城乡一体化是扩大内需的现实路径。转变发展方式重要的是把13亿人的社会需求释放出来，以形成消费主导的基础条件，这就需要通过加快城乡一体化进程把7亿多农民的潜在消费需求转化为现实需求。

中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军提出，农村发展对国民经济发展和宏观调控具有重要作用。建国以来所经历的七次金融危机表明，只要“三农”先软着陆，经济社会发展就能软着陆。他指出，城市化能创造充分的就业，这在很大程度上依赖于城乡一体化进程。当前城市化进程中出现“以地套现”的倾向，大量的贷款和负债酝酿着巨大的风险，这些都需要通过城乡一体化来化解。

中国民营企业国际合作促进会常务副会长陆德认为，城市化进程中出现的大量消耗资源、破坏环境的问题如果不能在城乡一体化中得到纠正，可持续发展将面临严峻挑战。温铁军进而提出，当前农业已经是第一大污染源，占全部污染的47%，超过了城市生活污染和工业污染，这是以有限资源追求高产量必然带来的结果。亟需在“十二五”时期形成以低碳为主导的城乡一体化发展格局。

2. 实现公平正义与社会和谐发展亟需推进城乡一体化

专家认为，“十二五”推进城乡一体化，是解决日益突出的城乡差距和矛盾的迫切要求，是实现公平正义和社会和谐发展目标的重要路径。农业部农村经济研究中心主任宋洪远认为，城乡一体化是缩小城乡差距的内在要求。2009年城乡居民收入差距达到3.33：1，是1985年以来第二个城乡差距最大的年份。从居民恩格尔系数看，目前城镇已经下降到32.6%，而农村仍达42.1%。

彭森强调，中国城乡发展的不平衡，不仅在于城乡居民收入差距持续扩大的趋势没有根本扭转，更在于城乡居民在医疗、教育、社保、住房、社会服务等方面的差异，导致城乡居民实际收入差距更大，严重影响广大农民平等享受改革发展成果。

中国农业经济学会会长、扶贫基金会会长段应碧提出，当前，部分地区农民进城后就把土地交出来了，切断了农民原本在城市打工失业后可以回到农村务农的退路，有可能造成社会不稳定。南开大学中国农民问题研究中心执行主任程同顺进一步指出，即使采取“宅基地换房”的模式，也会由于农民民主参与不够、土地补偿不足、没有就业保障、生活成本提高等一系列因素，造成农村社会发展的不和谐。

二、对城乡一体化中几个基本问题的认识

1. 城乡一体化的本质是城乡融合，而不等于城乡一样化

中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯认为，城乡一体化既不是乡村城市化，也不是一般意义上的城市化，城乡融合才是城乡一体化的本质。从功能上看，这种城乡融合需要有三个支撑条件：第一，城乡之间各种要素能够自由流动；第二，在城市和乡村之间应该有统一的规划，不能常常只做城市规划，而不考虑城乡一体化；第三，在城乡之间要搭建统一的政策架构，这种政策目标对城市和农村都是同样一套，而不是双轨制。从目标上看，要使城市和农村居民在政治权利、经济发展水平、生活质量大体趋于相同。

湖北省委财经办副主任赵凌云指出，城乡一体化不等于城乡一样化。一体化主要是指在公共服务方面的一体化，城乡之间的差别永远是存在的，特别是文化上、生产方式上及生活方式上。推进城乡一体化要把握好农民职业化和农民市民化这两个关键。另外，推进城乡一体化有三个阶段的逻辑顺序，即从产业一体化到社会形态一体化，最终形成新型城乡关系。

江苏省委副秘书长、省委政策研究室主任黄健指出，在城乡一体化中推行农村居民集中居住要慎重。在工业比较发达、人口比较密集的地区，农村居民的生活方式、生产方式跟城市居民没有两样，没有必要集中居住；在一些以农业为主的地区，让农民集中居住，农民种地会不方便。他提出，地方政府主导下运动式的推进城乡一体化是有问题的，必须以农民的真正需求为出发点。　　 

2. 以坚持土地用途管制为前提，推进城乡土地资源配置一体化 

陈锡文指出，应当以坚持土地用途管制为前提，推进城乡土地资源配置一体化。在推进农村土地市场化过程中，要切实保障耕地安全和农民的土地权益，确保土地按用途管制规定、按规划使用，并按照不同用途分类进行市场交易。

中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英强调，推进土地制度改革的首要任务是完善城乡土地规划。只有在此基础上，才能落实土地用途管制，才能使建立城乡统一的建设用地交易市场等改革取得实质性的突破。

华东政法大学知识产权学院院长高富平教授建议，以“同权同能”为目标，使农村建设用地与城市建设用地具有相同的性质和流通能力，从而实现城乡建设用地市场并轨，但在这一过程中，必须要通过合法的程序，要经过政府部门的批准，必须符合土地利用规划。

3．城乡一体化不是放弃以农户家庭为主体的农业经营方式

陈锡文指出，应当坚持以农户家庭为主体的农业经营体制，重点是大力发展农民合作组织。在严格遵循土地用途管制的前提下切实保障农民对土地的经营权，改善家庭经营环境和组织条件。鼓励工商资本对农业产前产中产后进行服务，开展农产品加工营销，开发农民和农村集体组织没有能力开发的闲置资源，但不鼓励工商资本直接、长时间、大规模地参与农业生产。高富平认为，应当坚持农户家庭经营，把土地商业化的权利还原给农民集体，让农民自身寻求城镇化、工业化、商业化的发展路径。[JP]

党国英教授也强调地方政府不要靠行政手段来推动规模经营，农业一万亩的规模不见得比一千亩的规模更好，许多农户认为规模不是越大越好，有人认为三四十亩就是规模经营了。

宋洪远认为，实现农业的现代化，关键在于转变农业发展方式：改善农田水利灌溉条件和提高耕地质量，加强农业的基础设施建设；加大农业研发，提高农业的科技支撑能力；调整优化农业产业结构、农业品质结构、农产品区域布局，大力发展农产品加工业；加大资源综合利用和生态环境保护，促进农业的可持续发展。

4． 城乡一体化要走城市带动战略，统筹城乡的主角是城市

财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，当前省以下的体制改革，实际上存在着与城乡一体化脱节、为改革而改革的倾向。把市一级政府撤销掉与城乡一体化是相悖的。当前推行城乡一体化需要战略转型。改革开放三十年，城乡一体化在城乡分治的大背景下，靠农村的自我发展而实现的，东部沿海地区最为典型。提出发展县域经济，实际上是要延续东部地区所走的这条路。当前，我国城市化滞后于工业化，大力推动城市化才能真正解决城乡一体化的问题，才能真正解决农民的问题，才能真正减少农民。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长肖金成也指出，如果让县财政去承担城乡统筹的主体、靠县域经济发展来促进城乡一体化，难度比较大。城乡统筹的主角应该是城市，尤其是中心城市。

但也有专家指出，发展县域经济对推进城乡一体化具有重要意义。中国农业大学人文与发展学院推广与创新管理研究中心主任高启杰认为， 从现实情况看，长三角、珠三角县域经济发展得好，其根本原因就是产业发展好，通过城乡产业融合使各种资源要素真正整合起来，形成完整的产业链，甚至产业集群，实现真正意义上的城乡一体化；西北和东北地区城乡一体化进展缓慢，其中一个最重要的原因就是当地县域经济发展不够好。

5.推进城乡一体化的关键在于政府转型

专家认为，未来五年，应当加快推进公共服务型政府建设，纠正以往亲城市、亲增长的制度安排和政策倾向，进一步加大亲农村、亲民生的政策支持力度，形成城乡统筹发展的新格局。

三、“十二五”推进城乡一体化需要实现“三农”的“三大转变”

1．在把大多数农民转变为市民上取得重大进展

段应碧提出，从城市化与城乡一体化的最终目标看，至少要有70%的农民转化为市民。推进农民工市民化，不仅要保证其在城市拥有稳定的就业、收入和住房，还要使其享有与市民无差别的社会保障和政治权利。迟福林也提出，“十二五”应当让农民工成为历史，实现农民工市民化。

中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘提出，单纯用所谓的户口制度来解决农民工市民化问题需要重新思考，农民工市民化不仅仅是身份的市民化，更重要的是生活水平的市民化。要从三个方面保障农民工享有与城市居民大致相同的生活水平。第一，保障农民工有相对稳定的工作；第二，拥有基本的住房；第三，解决好子女教育的问题；第四，享有社会保障、医疗保险等公共服务。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，农民工应该享受与城市居民一样的国民待遇。

2．在把传统农业改造成为现代农业上取得重大进展

专家认为，要通过城乡一体化引导土地等资源优化配置，防止农业被边缘化。段应碧指出，现代农业不仅要有高品质、高效益，而且要能保障13亿人的粮食安全，并具备相当的国际竞争力。 

另外，发展现代农业还需要大力发展面向一般农户特别是贫困农户的农村微型金融。云南省社会科学院发展研究院院长赵俊臣指出，20年来，农村金融在满足农民和农村小企业需求方面没有变化，目前大致只能满足20%，根本原因在于以城市为中心、以城市居民为中心的政策导向没有转变。

段应碧指出，必须大力发展主要面向中小企业和农村大户的村镇银行和贷款公司，创新面向一般农户特别是贫困农户的金融服务，才能从根本上破解农村普遍金融服务主体匮乏、金融机构商业化倾向伤及农村金融等现实问题。

3．在把传统村庄变为具有现代服务功能的新村上取得重大进展

段应碧提出，农民不能长期生活在一个没有卫生间、没有娱乐文化设施的老村庄，必须建设新村，使以后住在农村的人、继续从事农业的人能够同样享受现代文明。但是，要避免一听推进新农村建设就马上造一个规划来大拆大建，新村建设绝对不能用行政命令的方式、以运动的方式去推进它。住房和城乡建设部政策研究中心主任陈淮认为，靠农民建设公用事业既不公平也不合理，也无法实现，政府应当承担责任改善农村居住环境和公共设施。

同时，专家提出要以新农保为重点健全农村公共服务体系。中国社会保险学会副会长赵殿国认为，适应于农村社会结构变化的趋势，在巩固农村义务教育“两免一补”和“新农合”成果的同时，应当以新农保制度为重点，尽快健全农村公共服务体系。他提出，“十二五”应当在全国范围内建立个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的新农保体系。新农保要从农村实际出发，低水平起步，先普及、后提高，建议由中央财政拿出800多亿把全国1.32亿农村60岁以上的老人纳入新农保覆盖范围。

 此外，不能忽视“草根性”组织在乡村经济发展和社会治理中的作用。温铁军指出，在城镇化掐走了农村社会的“草尖”阶层之后，需要通过大力发展“草根”性社会组织把农业生产组织起来，保护农村“草根”弱势群体的利益。党国英建议，大力发展合作社，培育农业发展的微观组织。

四、“十二五”城乡一体化重在体制变革

1. 以保障农民土地财产权和收益权为重点推进农村土地制度改革

与会专家指出，农村土地的增值收益应当全部返还农民，切实保障农民的土地财产权益。陈锡文提出，完善城乡建设用地增减挂钩置换的机制，要确保城乡建设用地增减挂钩置换获得的收益全额返还农民，不得截留。迟福林认为，应当叫停诸如“土地换社保”等各种不合理做法。尤其是农村土地不能得到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民以放弃土地权利为代价来获得城市的基本公共服务。国务院研究室农村司巡视员叶兴庆建议，被撤销的建制的组（队）、村、镇的集体资产，可以按照国家相关法律法规以股权形式全部量化到个人，农民对此享有占有、使用、收益和处分的权利以及转让、抵押、担保等其他派生权利。福建农林大学王文烂教授建议，保障农民土地财产权应当从土地资源赋权制度入手，推进土地承包权资本化，即农村集体所有、家庭承包使用的土地在流动和交易中被货币化，其收益形式更多表现为红利，农民宅基地可以抵押融资，且长期使用权可以流转和交易。

2. 以户籍、土地和公共服务制度的联动改革推进农民工市民化

迟福林建议，以实行农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制；通过尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受该地区的基本公共服务；把剥离附加在土地上的社会保障功能作为基本目标，使农民工加快获得与城镇居民平等享受基本公共服务的权利。

3. 以城乡基本公共服务均等化为目标推进公共财政体制改革

国务院发展研究中心倪红日教授提出，促进基本公共服务均等化，关键在于解决地方政府财力和事权不匹配的问题。财政体制改革下一步的重点应当是在明确各级政府的事权和相应的公共支出责任的基础上，通过完善转移支付制度使地方政府的财力和事权相匹配。澳大利亚维多利亚大学战略经济学研究中心格鲁沃教授认为，中国推进基本公共服务均等化，不仅要加强财政转移支付力度，还要确保财政投入资金用于优先项目，更重要的是建立项目监控体制。比如，国家审计署要对项目进行审计，对纵向财政转移支付效果作出评估。

4. 探索建立以自然人为主体的农村金融制度体系

中银国际控股有限公司首席经济学家曹远征教授指出，在发展村镇银行、贷款公司的同时，要探索建立以自然人为主体的农村金融制度。如果自然人放贷不超过规定利率又不靠负债来经营，那么，这种金融活动应当被允许。此外，农村金融活动是微型的，尤其要注重流程再造和风险管理再造。赵俊臣建议，应大胆放开县以下金融机构的限制，大力发展草根金融。具体地，要发展农民自己的农村资金互助社，促进民间借贷向村镇银行、资金互助社、基金会转变，试点探索以土地承包经营权抵押、土地债券等为核心的农地金融，建立涉农金融保险制度和风险补偿机制，加快农村金融立法保护。

5. 推进“省直管县”体制创新

国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源提出，当前“省直管县”试验已取得积极成效，其最大好处是有利于资源向下集中到县及乡镇。倪红日认为，扁平化的行政体制更有利于城乡一体化的管理，关键在于增加省级行政区数量，并把市、县甚至是镇作为平级的行政区。财政部财政科学所副所长刘尚希认为，“省直管县”改革不可一刀切，要注重地方实际。当前各地推进的“省直管县”改革，要防止一种倾向：依靠农村资源发展起来的城市，在可以反哺农村的时候推卸责任。由此，改革不可一刀切，在不具备条件或会对区域经济一体化产生负面影响的情况下，“省直管县”不可盲目推进。肖金成认为，把城乡一体化寄希望于县域经济的发展可能太遥远，仅仅靠县域经济发展是很难实现城乡一体化，也很难实现城乡统筹，应当注重发挥中心城市的辐射带动作用。

6. 以扩大选择权、参与权和投票权为重点建立农民自由选择的制度安排

于建嵘提出，应当建立让农民自由选择的制度安排，保障其自由选择进城或不进城的权利，自由选择包括土地在内的资产使用的权利。汪玉凯认为，城乡一体化过程中要给民众包括进城的农民更多的城市治理和城市发展的话语权、官员选拔的选择权。迟福林建议，要让农民工在居住地拥有与当地居民平等的投票权和选举权。