以基本公共服务均等化为导向构建“十二五”社会政策体系

中共十七届五中全会将讨论以发展方式转变为主线的“十二五”规划建议。未来5-10年，我国将进入以转变发展方式为主线的经济转型、社会转型和人口转型的关键时期，加快城镇化将成为我国发展方式转型的重大战略选择。发展方式转型的实质可以概括为从经济总量导向转为国民收入导向，目标是实现公平与可持续发展。这涉及一系列经济社会问题，例如，从过去重视国富优先转向民富优先；从过去重视做大GDP总量转向更加注重人的自身发展；从过去重视投资出口拉动转向注重消费拉动对我国经济可持续增长的作用。在我国进入城镇化加快发展的时代背景下，应把实现基本公共服务均等化作为推进城镇化进程的重要任务之一。

一、基本公共服务均等化在我国城镇化进程中的重要作用

我国工业化已进入中后期，但同期的城镇化率低于世界工业化中后期国家的均值约15个百分点。今年我国即将突破人均GDP4000美元，这正是加快城镇化发展的历史拐点。国家计生委对我国城镇化作了预测，估计未来5-10年，我国的城镇化率将以1-1.3个百分点的速度增长。加快城镇化进程应成为我国转变发展方式的战略性选择。而伴随着城镇化的快速发展，我国将面临一系列的矛盾，而这些矛盾与基本公共服务均等化是紧密联系的。

1.基本公共服务均等化影响着我国消费能力的释放。城镇化过程中的基本公共服务均等化有利于稳定城乡居民对未来的预期，减轻预防性储蓄倾向，扩大国内消费需求。可以说，城镇化进程相当大程度上影响着我国的消费率。城镇化水平不高，城市和农村的消费潜力就不能释放出来。1978年，我国的消费率为62.1%，2008年降至48.6%，为改革开放以来的最低水平。2000年以来消费率下降更为明显，8年时间下降了13.7个百分点，其中居民消费率下降尤为明显，1978年居民消费率为48.8%，2008年下降到历史最低点35.3%。目前我国的消费率比较低，这与基本公共服务均等化的不完善和某些方面的严重缺失是直接相关联的。

2. 基本公共服务均等化有利于缩小城乡收入差距。在城镇化加快发展的过程中，基本公共服务均等化能有效缩小城乡差别、贫富差别，调整收入分配结构，防止两极分化。例如，我国城乡收入差距是3.3：1，若把社会福利因素考虑在内，城乡实际收入差距将高达5-6倍，这意味着基本公共服务的缺失在城乡居民收入差距中所占的权重达到了30-40%。为此，要有效防止我国在快速城镇化中出现“拉美陷阱”，重要的战略措施之一就是全面推进基本公共服务均等化。

3. 基本公共服务均等化有利于促进结构调整。增强自主创新能力是结构调整的关键，这与基本公共服务均等化分不开。我院相继承担了广东基本公共服务均等化规划设计和珠三角公共服务一体化的设计。广东省最初计划拿8000个亿解决基本公共服务均等化，后来省委、省政府决定大幅调整财政支出结构，下决心拨出2.48万亿解决广东未来10年的公共服务均等化问题。同时，规划未来5年左右解决珠三角公共服务一体化，把有固定住址、稳定工作的农民工纳入公共服务一体化体系中。这样一个大手笔的投资，将加快广东形成人力资源优势，从而对广东的发展方式转变产生重要影响。

4. 基本公共服务均等化有利于缓解社会矛盾。未来我国城镇化的风险主要不是来自经济领域，而是社会领域。社会问题相当多方面是同基本公共服务均等化联系在一起的。中改院8月份完成了国家发改委委托的《“十二五”基本公共服务均等化政策研究》，提出把初步实现城乡基本公共服务均等化作为我国“十二五”时期的一个重要战略目标。 

二、城镇化进程中基本公共服务均等化需要重点解决的问题

1. 推进农民工市民化。农民工市民化是在城镇化加快发展进程中实现基本公共服务均等化的关键。农民工市民化问题长期不解决，会造成相当大的社会问题。总的判断是，“十二五”时期全面解决农民工问题的条件已经初步具备，关键在于加快相关的制度变革。因此，需要把农民工市民化作为“十二五”规划的约束性指标之一。

2.解决城镇中低收入群体的基本住房保障。解决住房保障问题既是一个公平发展的问题，又是一个越来越突出的社会问题。未来几年，要有效、有步骤地解决基本住房保障问题，关键在体制和政策的重大突破。建议“十二五”时期在保持房地产市场健康平稳发展的基础上，严格将保障性住房供给从一般商品房供给中区分开来，加大基本住房保障供给力度，切实解决城镇中低收入家庭的基本住房问题。

3. 重视流动人口的公共就业服务。城镇化过程是一个广泛吸纳各类劳动力的过程，而不应当是排斥一般劳动力的过程。在这个过程中，最重要的是加快建立和完善从中央到地方统一的、强有力的、有保障的公共就业服务体系。另外，在快速的城镇化过程中，应当大力发展现代服务业，它是创造和吸纳就业的主要渠道。

4. 完善人口老龄化的制度和政策。目前，我国50%左右的农村青壮年劳动力流向城镇，农村人口老龄化程度高于城镇，农村家庭养老和土地保障功能弱化，农村老年人口的贫困问题需要高度关注。建议“十二五”应在全国范围内建立新型农村社会养老保险体系，并纳入经济和社会发展规划。

三、以基本公共服务均等化加快推动城镇化进程

“十一五”期间，在推进基本公共服务均等化方面有历史性的突破。“十二五”应以基本公共服务均等化为重点，着力调整中央和地方关系、调整财政税收关系、调整干部考核机制。

1．以基本公共服务均等化推动新一轮的财税体制改革。明确中央和地方在基本公共服务中的分工，建立基本公共服务的考核机制。优化和改革各级政府的财政支出结构，建立健全基本公共服务均等化的转移支付制度。适时推进中央与地方的税权划分改革，赋予地方适当的税权，建立有利于基本公共服务均等化的税收体制。

2. 大城市在推进基本公共服务均等化方面应走在全国前列。从总体趋势看，我国流动人口向发达地区集中的趋势在相当长时期内不会改变。在城市转型、服务业快速发展的时期，流动人口转移将呈现加快的趋势。在这个背景下，大城市有条件在这方面做的更好，走在全国前列。

3．充分发挥社会机制在推动基本公共服务均等化中的作用。国际经验表明，社会组织、社区在基本公共服务供给方面发挥着政府不可替代的作用。建议在政府承担最终责任的基础上，充分发挥社会力量的作用，形成社会机制，实现政府与社会的良性互动。

“十二五”是推进基本公共服务均等化最为关键的五年，应当以城乡、区域基本公共服务均等化和一体化为核心目标，以农民工市民化为重要突破口，明确把“初步实现基本公共服务均等化”作为“十二五”规划的约束性目标，由此构建相应的社会政策体系。