城市化进程中的基本公共服务均等化——沈阳经济区调研报告

2010年6月18-25日，在院长迟福林教授的带领下，中改院沈阳经济区基本公共服务均等化课题组赴辽宁就沈阳经济区基本公共服务均等化与区域一体化等问题进行了调研。课题组分别在辽宁省及沈阳市、辽阳市、铁岭市、抚顺市等召开7场座谈会，与各级政府官员、部分学者等进行深入交流和探讨。

2010年4月，中央正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区，成为第八个国家综合配套改革试验区。沈阳经济区以辽宁省省会沈阳市为中心，半径百公里范围（一小时交通圈）内涵盖了沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭等8个省辖市，下辖7个县级市、16个县，区域面积7.5万平方公里（占全省的50.8％），城市化率达到65％。2009年沈阳经济区GDP合计9984.7亿元（占全省66.3％）。

一、沈阳经济区区域一体化进展较快，但矛盾与问题也比较突出

1. 走新型工业化道路，促进沈阳经济区“一体化”发展，成为沈阳经济区的共识

东北是我国的老工业基地，也是我国资源枯竭型城市较为集中的地方。在国务院确定了两批国家级资源枯竭城市中，阜新市和抚顺市就在沈阳经济区。沈阳经济区获批为“国家新型工业化综合配套改革试验区”，基本要求是“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”。在辽宁省发改委座谈时，张小普副主任明确提出，沈阳经济区八个城市将逐步实现八个“一体化”（交通、通信、生产要素、市场、户籍、就业和社会保障、基础设施公用设施和生态环保等一体化），推进区域融合共进、合作共赢。这已经成为上下共识。目前的重点在于如何制定分阶段、可操作的实施步骤，增强综合配套改革的协调性、联动性和配套性。

2. 沈阳经济区把新城新镇建设作为推进城市化的主要手段

在辽宁省发改委调研时我们了解到，沈阳经济区将要在五个城际连接带上（沈抚、沈本、沈彰、沈辽鞍营和沈铁），全面启动新城、新市镇建设，涉及5个10万人口以上的新城和8个5万人口以上的新市镇，共计33个新城（2010年增加到36个），通过加快要素聚集、产业聚集、人口聚集，使城镇化成为新型工业化的重要载体和引擎。课题组在铁岭市调研时，对凡河新城的生态环境、新城设计等印象颇为深刻。铁岭市张竞强市长坦言，对生态的投资是回报率最高的投资，目前凡河新城的生态效应已经开始发挥。相对于沈阳经济区其他城市的重度污染情况（如抚顺），通过新城新市镇建设走一条生态保护的新路，其特殊意义正在逐步凸显。

3.沈阳经济区面临的最大挑战是首位城市辐射力和带动力不强

我们在调研中发现，与长三角、珠三角等城市群明显不同的是，沈阳经济区缺乏一个真正的“龙头”。作为沈阳经济区首位城市的沈阳，其自身经济实力不够强大、市场拉动能力小，对其它七市的辐射能力明显不足。在沈阳调研时我们了解到，2009年沈阳行政支出和正常运转支出高达46.5％，财政节余仅为200元。沈阳财政部门也明确表示，很难在财政上为沈阳经济区做出更大的贡献。以基础设施建设为例，根据“各修各段”的原则，要修建环沈阳的五条城际快铁，其他五市只需要修自己那一段，而沈阳需要同时修五段，财政难以承受。

4. 明确八市的实际需求是推进区域一体化的关键所在

课题组在调研中反复了解的一个问题是，所在市对沈阳经济区有什么现实需求？是希望承接产业转移还是希望享受更高的公共服务？调研表明，不同的市有不同的需求。沈阳的基本考虑是希望拓展其地理空间，从其他市获得更多的可支配土地资源，同时获得其他市的优质矿产资源、水资源（抚顺在沈阳上流）；铁岭希望改变“一小两低”的格局（经济问题小和工业化水平低、城市化水平低），同时也特别强调希望从沈阳经济区得到优质的教育资源，实现区域内优势教育资源的共享；而抚顺则希望在这个进程中解决老工业基地遗留的问题，抚顺有关方面的负责同志直接提出，能否把资源税改革试点也放在抚顺，以支持抚顺解决历史问题、推进产业结构调整。从调研中课题组的切身体会是，尽管八市对推进沈阳经济区有强烈的动机，但如果不从各市实际需求出发，统筹沈阳经济区发展，在落实的过程中可能会面临诸多障碍。

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二、沈阳经济区公共服务有序推进，呈现良好态势，但也面临新的矛盾和挑战

1.公共教育体系不断完善，但城乡间差距仍然比较大

总体来说，沈阳经济区教育基础设施不断完善，区域内进城务工子女可以享受到同等入学权利，但城乡之间的师资配置不均衡，农村师资力量有待进一步加强，职业教育需求进一步增长。

我们在沈阳调研时了解到，沈阳市12个区县（市）实现省“双高普九”达标，完成城区106所薄弱学校综合改革任务，在农村90%以上乡镇建成104所九年一贯制学校；高中阶段毛入学率91.2%，省级重点高中就读率48%，2009年高考录取率75%。辽阳市各级各类教育办学条件不断改善，九年义务教育在基本普及的基础上得到进一步巩固，适龄人口入学率保持在100%以上；全市初中在校生保留率为99.37%以上，高中阶段教育适龄人口入学率达到95.2%，其中普通高中入学率为90.1%；2008年中等职业学校毕业生就业率达到97.86%。农村基本实现了每乡（镇）1所九年一贯制（寄宿制）学校。另外，还为进城务工子女提供与城市学生同等的入学、就读权利，居住在辽阳域内所有外来适龄青少年、儿童均100%入学。而铁岭则把希望配合沈阳经济区产业结构调整，把自己打造成职业教育基地，铁岭县在教育方面的大手笔投入，在全国并不多见。铁岭实验中学按照现代化标准设计，总计投资2.36亿，其中本级财政投入1.4亿。

从社会需求看，目前沈阳经济区教育中还存在以下问题：

（1）义务教育均衡发展还有较大差距，尤其是城乡教育发展不够均衡。城市教育体系完善、教育资源丰富、教育经费充足，农村的教育经费国家财政支出相对甚少。教育资源在城乡之间配置明显不均衡，学校设施、教学环境、教师水平也存在着很大的差异。另外校际之间存在明显差距，随着促进义务教育均衡发展各项措施的实施，校际之间办学条件差距明显缩小，但办学水平差距仍然较大，“择校”现象依然存在。据介绍，辽阳市针对这一问题采取开展“送教下乡”活动，先后有30余名教师到农村乡镇学校任教，促进了城乡教育的均衡发展。另外，部分地区在教师职称评定考核体系中设定一项指标，要求申请晋职的城市教师必须至少一年在农村任教的经历。

（2）教育投入与支出之间的供需矛盾日益突出。尽管近年来沈阳市教育投入总量在持续增长，但增幅已连续四年出现回落，而且供需结构性矛盾越来越突出。调研中我们了解到，受教师工资大幅度增长的影响，教育投入增加部分主要用于“人头费”，而用于维持正常运转和事业发展的费用却增长缓慢，甚至出现负增长。以2009年为例，全市预算内教育经费实际支出71.35亿元，其中“人头费”支出占77%，用于促进教育发展的公用经费仅占23%（合理值应在40%左右）；义务教育阶段“人头费”支出比例更高达82%、公用经费仅为18%。

（3）职业教育需求在不断增长。我们在调研中发现，随着产业转移和升级，沈阳经济区内对职业教育的需求迅速上升。即便是全省职业教育最好的铁岭市也感受到了市场的压力。企业来投资，往往把是否有现成的技术工人作为一项基本条件。例如，珠宝商要投资建厂，要求当地必须有经过宝石玉石鉴定专业的职业教育，这也是迫使铁岭加快职业教育建设，以适应产业转移的现实需求。

2. 公共医疗卫生体系逐步健全，但资源配置成为突出问题

课题组在调研中了解到，沈阳经济区的医疗卫生和医疗保险服务体系逐步健全，但城乡卫生医疗资源配置不够均衡，部分地区医疗人才匮乏，医疗报销制度存在不合理，一定程度上造成医疗资源浪费。

据介绍，辽宁省全省定点医疗机构和定点零售药店数量分别达到7859个和5423个，其中八城市定点医疗机构和定点零售药店数量分别达到3761个和2338个。两个定点实行协议管理、信用管理、分类管理和分级管理，实现业务经办规程的全省统一。我们在辽阳市了解到，辽阳市全市拥有卫生机构621个，卫生技术人员8903人，床位9684张，每千人口拥有卫生技术人员483人、床位525张。孕产妇和婴儿死亡率分别下降到16.32／10万和6.37‰。截止2009年辽阳市农村合作医疗中参合农民90.86万人，常住人口参合率达到99.5%，累计受益农民196万余人次。但是，沈阳经济区的医疗卫生服务体系还存在下列问题：

（1）城乡卫生医疗资源配置不均衡。农村医疗卫生资源短缺，80%的医疗资源集中在城市，城市的医疗资源80%集中在大医院；新型农村合作医疗制度刚刚建立，农民的医疗保障和预防保健还处在低水平状态；农村和基层社区的医疗条件还较差，有些地方乡镇卫生院仅能处理一般疾病，较大一点的手术都处理不了，患者只能往大城市就诊。

（2）卫生体制中还存在医疗人才匮乏的问题。农村和基层卫生单位卫生专业人员技术水平还相对较低，人才引不进、留不住。据调查，铁岭县目前由于农村医疗体系财政投入不足，农村乡镇卫生院普遍存在“低功能、低效益、低工资、低待遇”状况，致使人才流失，缺乏具有较高医疗水平的医护人员。全县卫生技术人员中，主任、副主任医师56人，占业务人员总数的5.14%；农村乡镇医院仅有一名副主任医师，占业务人员总数的0.09%；在乡镇医院工作的主任医师有56人，占业务人员总数的5.14%。从学历分析，大学本科的卫生技术人员102人，占卫生技术人员总数的9.37%，在乡镇医院工作的2人，占卫生技术人员的0.18%。近十年来，14个乡镇卫生院从未充实大专以上毕业生等技术骨干。

（3）现有医疗报销制度存在缺陷，逆向激励“小病大看”，造成医疗资源的浪费。我们在多个市的调研中了解到，由于现行医疗报销制度中对感冒等门诊不予报销，只对住院费用给予报销，这造成逆向激励，很多感冒等小病患者想方设法变成住院治疗，谋求报销，最终造成医疗资源大量浪费。

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3. 社会保障有比较好的基础，但历史遗留问题尚未完全解决

辽宁省发改委同志介绍，辽宁全省的基本公共服务都在按国家布置有序推进。教育、医疗、社会保障、公共就业等都有明显进展。例如，辽宁省所有街道（乡镇）、社区基本建立了社会化管理服务机构，社会化管理服务机构数量达到5556个，其中八城市达到3048个。全省纳入社区管理的企业退休人员达到374万人，社区管理率达到89.2%，其中八城市纳入社区管理人数达到235.2万人，社区管理率达到87.5%。企业退休人员基本养老金全部由银行代发，社会化发放率达到100%。

我们在抚顺老工业基地了解到，截止到2009年底，抚顺市企业养老保险参保59.5万人；城镇职工医疗保险参保70.0万人，城镇居民医疗保险参保27.83万人；失业保险参保52.9万人；工伤保险参保50.8万人；生育保险参保35.1万人。另外，辽阳市也成功启动城镇居民基本医疗保险，切实解决了城镇居民的医疗保障问题。城镇企业职工基本养老保险基本实现了全覆盖，医疗保险参保总数已达76万人，失业保险参保总数21万人，工伤保险、生育保险参保总数分别达到22.7万人和12.2万人。农民工参加养老保险总量已达7.9万人，参加工伤保险总量达到5.5万人。此外，辽阳等地还启动了被征地农民社会保障工作和新型农村社会养老保险试点工作，新农合常住人口参合率达到99%。

与此同时，课题组也了解到，沈阳经济区在推进社会保障中仍然面临相当严峻的挑战。最为突出的是：（1）历史遗留问题尚未完全解决。尤其是大集体企业下岗失业人员基本公共服务问题。我们在抚顺得知，抚顺市厂办集体企业共有职工13.9万人，由于大多数企业已倒闭、停产，集体企业下岗失业人员众多。特别是抚顺矿区随着采矿业萎缩形成了大量失业困难群体，在335户独立法人企业中，已有310户企业关闭，下岗集体职工总数达6万多人。国有企业下岗工人社会保障已全面解决，但大集体下岗工人的社会保障还没有完全解决。（2）社会保障资金缺口比较大。由于沈阳经济区各市经济相对不发达，资金缺口比较大。例如，到2009年年底，全省养老保险基金缺口达到90亿。其中抚顺一个市的当期缺口就达到12.7亿元，累计缺口将超过30亿元。

4．农村低保工作有序开展，但基层财力压力较大

据了解，截止2010年3月末，沈阳市现有农村人口79.9万人，其中有农村低保对象23681户、42274人，占全市农业人口的5.5%，第一季度发放农村低保资金为902.85万元，月人均救助额为71.2元。抚顺市现行农村低保标准为：抚顺、清源、新宾三县为家庭年人均纯收入1510元，顺碱、新抚、望花、东洲四区及抚顺经济开发区为年人均纯收入1550元。

当前，沈阳经济区农村低保存在的矛盾和问题主要是资金不足。农村低保资金主要来源是省转移支付、省补贴和市县区配套资金，资金运转方式是扣除省拨资金后，由市、县区两级财政各承担50%。由于市、县区财政较为困难，资金压力较大，需要上级继续给予资金上的支持。

5．住房保障提供形式多样化，保障范围逐渐扩大

调研中了解到，作为资源枯竭型城市的抚顺市，伴随100多年煤炭资源开采，这一老工业基地失业下岗等社会矛盾丛生，城市周边衍生大片的棚户区和简易矿工住宅。据统计，截止2004年棚改前全市城区140万人口中，居住棚户区为10.93万户，36.38万人，其居民大多数为低收入失业下岗群体。2005年起，抚顺市通过棚户区改造、城市危旧楼改造、采煤沉陷区搬迁安置、廉租住房、经济适用住房等多种方式，投入81.75亿元资金，解决了13.82万户住房困难家庭的住房保障问题。2005年开始，抚顺市对城市集中连片棚户区进行了大规模改造，历时5年，共计投入资金50.52亿元，其中中央补助5.41亿元、省财政补助4.16亿元、企业出资0.06亿元、居民交纳扩大面积款10.97亿元、开行贷款28.18亿元和其他资金1.74亿元。

另据了解，沈阳市建立了以租赁补贴为主、实物配租和租金核减为辅的最低收入家庭住房保障制度，截止到2009年底，全市已累计发放租赁住房补贴1.4亿元，为6000余户城市低保及低保边缘户中孤、老、病、残无房家庭提供廉租住房，取得了较好的保障效果：

（1）对低保家庭基本实现了应保尽保。2002年至2004年，全市建设和购买廉租住房4.37万平方米、807套，主要分配给孤、老、病、残等“双困”家庭及其他急需救助的家庭。2005年至2007年，全市累计发放租赁住房补贴3353万元，涉及城市低保家庭18595户（次）。

（2）将廉租住房保障范围由低保家庭扩大到低保边缘家庭。2008年，将保障对象由最低收入家庭扩大到低收入家庭（低保边缘家庭），将保障标准由人均使用面积8平方米提高到人均建筑面积16平方米。2008年，当年向约1.5万户低保和低保边缘家庭发放租赁补贴资金4480万元；通过新建、配建、回购等手段，落实廉租住房30万平方米，提供廉租住房约6000套。2009年，向2.8万户低保和低保边缘家庭发放租赁住房补贴5442万元。

（3）将住房保障范围扩大到低收入家庭。为解决低收入家庭住房困难问题，沈阳市还从2004年开始，开工建设政府补贴住房229万平方米，到2007年9月竣工185万平方米、3.7万套，极大地缓解了低收入家庭住房困难。沈阳还为低收入家庭提供经济适用住房建设，对人均可支配收入低于上年度人均可支配收入70%、人均住房建筑面积16平方米以下的城市低收入家庭实施住房保障。2008年落实经济适用住房120.8万平方米，2万余套，其中，新建经济适用住房33万平方米，通过棚户区和旧房改造转化87.8万平方米。2009年以来，沈阳市还实行经济适用住房实物建设和经济适用住房货币补贴并行的保障方式。两年来，通过经济适用住房实物建设和货币补贴形式共解决低收入住房困难家庭4.2万余户，其中已建设经济适用住房211.8万平方米，约3.5万套。

6.区域内现代化公共交通体系逐步建立，但有待市场检验

我们在调研中了解到，目前在建的沈阳经济区城市环线，全长405公里，以沈阳为中心，连接其他七市，将形成一个城际高速公路网络。环线建成后，沈阳经济区内各城市间的出行半径大大缩小，基本上形成了一小时交通圈。沈本产业大道是沈阳与本溪之间的新建公路项目，随着本溪段建成，2010年27.7公里的沈阳段也将全部建成通车；沈铁城际铁路已开通，目前两市之间还将兴建全长60公里的沈铁2号线；沈抚城市轻轨已正式运营。应当说，交通一体化是沈阳经济区进展最快的项目。但与此同时，我们在调研时也发现两个担心：一是财力的可持续性，目前各地用于交通改造的资金压力比较大，尤其是沈阳；二是项目的盈利性。以沈抚轻轨为例，我们了解到其上座率不高，由于价格偏高、便捷性不强等因素，市民乘坐的积极性不大。

7.农村文化设施逐步完善，但民众使用率严重不足

据调查，沈阳市“十一五”规划确定了建设64个乡镇综合文化站。2008年试点的4个文化站均在康平县，总投资112万元，其中中央48万元，地方配套48万元，单位自筹16万元。从2008年开始，沈阳市已有17个乡镇综合文化站陆续建成并投入使用，有14个乡镇综合文化站已经完成项目的前期工作，开始进入招标、施工阶段，2010年10月份可竣工投入使用。

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据介绍，沈阳市原有1534个行政村，按照沈阳市农家书屋工程建设规划，2008年、2009年、2010年农家书屋工程建设任务指标分别为300个、556个和678个。由于城市建设发展迅速，行政村数量逐年减少，2010年农家书屋建设数量由规划的678家调整为607家，减少71家。其中四县市共344个，涉农区共263个。2009年6月，沈阳市财政已拨付专项资金621.88万元用于2008年、2009年农家书屋工程建设，共采购图书500种467000册，音像制品70种38780盘，报刊21种11634份。

但据调研中了解，各地乡镇文化站和农家书屋虽然花大力气和成本建立起来，但由于各种原因，如管理不到位（难以有专职人员制度化管理）、不适合民众需求（许多乡镇文化站和农家书屋只是徒具形式，提供的文化、图书不适合民众需求）等，导致这类文化设施使用率比较低。

三、城市化中推进基本公共服务均等化的几点思考和启示

1. 大城市带动是实现基本公共服务均等化的有效途径

从实地调研情况看，对于当前工业化亟需转型和城市化加快发展的特殊时期，推进基本公共服务均等化的载体应当是以大城市为主还是以中小城市为主的问题。各级政府的观点是基本一致的，认为大城市具有经济集聚的重要功能，能为基本公共服务均等化提供有力的财政支撑，临近的小城镇都希望向大城市靠拢，享有其高质量的公共服务。同时，资源约束和土地约束成为大城市化发展中越来越突出的问题，亟需向外扩张，这不仅将为周边小城镇向中心集聚提供了历史机遇，也将有效推进大城市的发展，为基本公共服务均等化创造条件。

2. 实现基本公共服务均等化重在统一制度和标准

调研中，许多人反映，在推进公共服务的过程中，政府和各级官员的发展理念要转变，涉及到最基本的公共服务制度要全国统一，如养老等应该建立一个最基本的全国性平台，而不应该各地各自为政。同时，公共服务的最低标准应该各地统一，城乡一体化中低保标准的确立也因应该以地区而不是以城乡来差别设置，最低标准以上部分各地可以依据财力不同上提，但是最低标准必须全国统一。

3. 明确公益机构的公益性定位，不能随意改变

以教育、医疗等公益性事业机构为例，在上世纪九十年代中期以前承担公益职能，到九十年代中后期改革后开始追求市场利益，公益定位在一定程度上被忽视，财政支出结构也开始改变。近两年来医疗、教育等公益机构的公益性进一步明确，但是其它相关配套改革没有跟上，导致这些公益机构的公共服务供给能力和效果并不尽如人意。调研中就有财政部门负责同志反映医疗、学校等机构的定位老是变动，导致财政等各部门工作难以开展。

4. 基本公共服务均等化面临的最大难题是财力保障，需要在改革财政体制中加强公共财政建设

从公共服务体制上看，中央“请客”、地方“买单”的现象时有发生，现行的财政分成体制越来越暴露出事权与财力相脱节的体制性弊病。在沈阳经济区，各市政府财政收入普遍不高，基本公共服务的“配套”投入成为各地各级政府的一项难题，面临财政资金压力过大。为了解决这一问题，各地政府采取多渠道筹措资金，譬如争取中央和省财政补助、企业自身出资、银行贷款和地方融资平台建设等。但从根源上看，亟需推进新一轮的财政体制改革，以加强公共财政建设为重点，真正把各级政府的事权与财力划分清楚，尽量减少配套资金，以保障地方政府在基本公共服务供给。

5. 需要重点解决政府行政成本过高的突出问题，为基本公共服务均等化创造财力空间

我们在调研中了解到沈阳经济区各市普遍存在行政成本过高的问题，在财政投入中有将近50%用于行政开支，其中40%左右用于各部门人员福利工资、近10%用于办公经费，财政支出中“吃饭财政”、“养人不养事”问题突出。因此，在改变财政支出结构的改革中，政府自身建设至关重要，尤其是要大力削减行政成本支出，为基本公共服务均等化创造更大的财力空间。

6. 建立高层次的机构来协调

沈阳经济区八市在推进区域一体化的进程中，实行书记市长联席会议制度，让各市的党政一把手定期举行会议，共同磋商沈阳经济区一体化过程中遇到的各种问题。与其他经济区不同的是，辽宁省还就沈阳经济区发展成立了专门的沈阳经济区办公室（简称“沈办”），由省发改委常务副主任牵头，专门负责推进区域一体化工作。各市发改委也相应地设置了沈阳经济区办公室。这是推进区域一体化的宝贵经验，值得其他区域借鉴。但从现实情况看，还需要提高沈办的规格，进一步做实沈办，使之发挥在沈阳经济区中的统筹协调作用。

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