加快边远海岛地区基本公共服务建设——海南省乡村治理调研报告

2010年6月5～9日，为深入了解边远贫困地区的乡村治理情况，中国（海南）改革发展研究院课题组赴海南省的几个边远海岛进行实地调研。重点围绕边远海岛地区的基本公共服务建设、乡村治理问题进行了座谈和访谈。

一、海岛地区基本公共服务建设对“守岛固防”的重要意义

1．严峻的南海形势对“守岛固防”提出迫切需求

进入新世纪以来，南海作为重要能源基地和交通要道，不仅周边国家加大了对南海的争夺，区域外国家也在力图扩大在南海区域的影响。南海周边国家通过移民、侵权侵渔、油气资源开发、开放开发旅游等经济手段，不断加大和强化对南海诸岛及其海域的占领和控制，南海形势日益复杂化和国际化，我国南海主权和海洋权益受到严重威胁。如何有效管理如此广阔的海域面积，切实维护我国南海海上安全和海洋权益，是当前海南乃至国家亟待解决的突出问题。

2．加强基本公共服务建设已成为许多国家“守边固防”的普遍做法

加快边远边境地区的基本公共服务建设，以此维护边境地区的稳定，是当今许多国家的普遍做法。例如，越南的“全民海防”战略，使更多的越南平民乐意迁居到南沙岛礁上。目前，南沙越占岛礁每户居民（3－4人）平均月收入达5625万越南盾（折合人民币4500元），比越南沿海省份的农民户收入高出不少。同时越南为维护边境地区的稳定，制定了一系列基本公共服务的扶持政策，值得我们借鉴。

——边境地区基础设施实行税收优惠。2001年4月，越南政府颁布决议，对边境口岸基础设施实行税收优惠：对于年财政实际收入500亿越南盾以下的口岸经济区返还投资100%；对于年财政实施收入500亿越南盾以上的返还投资500亿越南盾和余下实际收入的50%；对于已经实行优惠政策5年（从实行试验政策算起）和年财政实际收入1000亿越南盾以上的返还投资不超过实际收入的50%。各口岸经济区可以借国家的优惠资金（发展互助基金），发展基础设施建设。

——实行住房惠民政策。为了鼓励战时迁到内地的居民重新回到边境地区原驻地，越南政府采取了国家免费建房的政策。凡是到边境一线定居的越南边民，政府将一次性发给每人相当于3000元人民币的安家补助费。政府扶持每户边民茅草房改造费用3000至5000元人民币。

——实行普惠的基础教育。 据了解，越南在边境地区的基础教育实行两种政策：对于普通教育，小学段实行免费，初中段的少数民族学生实行减免政策，仅吃穿费用自理。在校学习期间（小学到初中），享受政府给予的全免费政策，每位学生每个学期享受12万越盾的国家助学金。

——建立完善的卫生医疗服务体系。在边境县设立卫生中心站，在乡设立卫生站，各有400万越盾周转金的药品。在大村设立卫生站，备有160万越盾周转金的药品。在自然村设有卫生员，形成了比较完备的医疗服务网络。5岁以下儿童实行免费治疗，5岁以上者，经乡人民委员会批准，可酌情减免治疗费。对民族特困户，实行免费治疗（包括提供物质生活帮助）。对边境沿线的民族群众（特别是中越边境）一律实行免费治疗。

3．适应“守岛固防”需要，加快海岛地区基本公共服务建设

加快边远海岛地区的基础设施建设，提高海岛地区人民教育、医疗、社会保障等基本公共服务，改善驻岛人民的生产生活条件，提高人民的收入水平，既有利于促进经济发展，又有利于促进更多的人民在边远海岛安居乐业，这对维护海洋安全和稳定，巩固国防具有重要的现实作用。

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二、公共服务水平低已成为边远海岛地区发展的的突出瓶颈

目前，驻岛渔民面临的最大困难是淡水、用电、居住、教育、医疗、卫生等基本公共服务短缺问题，而且面临双重身份问题。稳定边远海岛的稳定和安全，重要的是稳定渔民扎根海岛的决心。改善海岛基础设施，提高驻岛渔民的公共服务水平是当前和今后海岛发展的主要任务。

1.淡水资源严重缺乏

目前，边远海岛的淡水资源十分稀缺，在调研的几个海岛中，仅有一二个有淡水资源，但这些淡水呈淡黄色，盐度和矿物质很高，不能饮用，勉强可以用来洗澡。其他大部分驻岛渔民使用的淡水主要依靠前往这些海岛生产的渔船和收购船以及平时储蓄的雨水来供给，不稳定性很强。淡水资源严重缺乏已成为驻岛渔民面临的最大困难。

2.电力供应不足

这些岛屿的渔民在岛上生产生活主要靠小柴油机发电，电力设施落后陈旧。加之油料不能及时供应，电力供应严重不足。

3.住房条件简陋

岛上大部分住房都是渔民自行搭建的简易住房，大多以黑色柏油毡作为建设材料，屋内破旧不堪，防台风和防灾害等性能差。

4.卫生环境恶劣

由于没有垃圾处理场，岛上的生活和建筑垃圾只得堆积在居住的简易窝棚旁边，尤其是居住渔民比较多的岛屿，垃圾随处堆放，岛屿没有厕所，人畜粪便只能通过掩埋，焚烧简单处理，无法达到环保要求。

5.医疗条件简陋

目前仅有一个海岛有医院，其综合楼已是危房，医疗设备简陋，没有充足的病床床位，急救设施落后。医务人员主要靠各市县抽调人员轮换上岛值班，缺少相对固定的专职医务人员，使急、危、重病人和突发事件的患者得不到及时有效的诊治。

6.教育培训尚处空白

在被调研的几个海岛中，没有一所学校，驻岛渔民的子女都是在离海岛最近的海南市县就读；没有职业培训机构，驻岛的渔民文化水平很低，专业技能差，主要依靠传统落后的作业方式和生产工具进行捕捞来维持生计。

三、加快推进边远海岛地区公共服务建设的相关建议

1．形成和完善以基础教育、医疗卫生、社会保障、公共就业等为重点的基本公共服务体系

——大力发展基础教育。在发展基础较好，面积较大，人口较多的海岛建立寄宿制学校，配备基础教育设备，使渔民子女能够就地接受基础教育。建立教师赴岛支教制度，鼓励青年优秀教师上岛执教，提高海岛教师水平。严格执行“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的规定，将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放，全面提高农村教师待遇。把在海岛就读的义务教育阶段学生的所有费用，包含杂费，全部纳入中央及省级财政支出。

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——建立海岛基本医疗卫生服务体系。建立健全医疗卫生服务网络，设立中心医院，在每一个渔民村设立卫生中心站。改善医疗机构硬件设施，加强医护人员培训力度，稳定医疗队伍，加大医疗支边，鼓励优秀中青年医护人员上岛工作，提高医疗卫生队伍的服务能力。提高120急救能力，为中心医院配备急救船只，能够为小岛上患急症患者提供及时医疗服务。

——建立渔民村社会保障体系。对拥有海岛当地户籍的渔民全部纳入城镇医疗保障、养老保障、失业保障、生育保障、工伤保障制度范围。

——加大渔民职业培训力度。由政府组织渔民参加各类职业技能培训，重点培养渔民的增养殖技能，鼓励渔民转产转业。组织渔民参观其他地区生态旅游示范点，鼓励渔民发展生态旅游，开展多元化经营，增加收入来源。

2.建立双重管理的户籍制度

确定驻岛渔民在当地的居民身份，在此基础上为渔民提供相应的住房、医疗、教育和社会保障等基本公共服务，这即有利于稳定已驻岛渔民，还有利于吸引更多渔民参与“守岛固防”的队伍。围绕户籍管理制度，分为两种情况：第一类，对累计在海岛居住3个月以上、半年以下的渔民发放“渔民村居住证”，实行双重管理，渔民所享受的社会福利原则上主要由户籍所在地提供；第二类，对居住半年以上的渔民，发放该岛户籍，领取该岛居民身份证，享有当地的选举权、社会福利等。

3. 加大政府对海岛地区公共服务的财政支持

——争取中央财政及相关部委的支持。加大对边远海岛地区的均衡性转移支付、一般转移支付和专项转移力度。

——省级财政继续加大对边远海岛地区开发和保护的转移支付力度。将每年中央均衡性转移支付资金增量部分中划拨一定比重用于补助海岛经济社会发展。

——近期重点加大海岛地区水、电、住房等基本生活设施的投入力度。渔民当前最急需的公共服务是解决“饮水难”、“用电难”、“住房难”、“交通难”等基本民生问题，各级政府应始终把解决这些问题放在工作的重要位置，积极组织渔民在南海无居民海岛上定居、转产，由政府在小岛上投资建设渔民生活、生产必须的基本设施，包括建设简易码头、住房、太阳能发电、小型海水淡化设施和通讯设施等。

——加大医疗、教育、社会保障等社会事业的财政投入力度，逐步推进基本公共服务均等化。

4.实施更为灵活开放的投融资政策

——按照西部大开发政策，在基础设施、生态建设、扶贫开发和社会事业等方面，编制计划申请中央预算内投资和其他有关中央专项投资；

——积极探索投资主体多元化。制定优惠的土地使用政策政策，鼓励外资企业、民营企业参与海岛基础设施的建设；

——争取设立海岛旅游开发投资基金。吸引社会资本用于海岛基础设施建设、旅游资源开发、无居民海岛保护与开发等生产经营活动；

——加大对重点基础设施项目的政策支持。对于列入海岛经济发展计划、投资在一定数额以上、一定开发经营期限以上的重点项目，以及外商投资开发的重点项目，给予一定的税收优惠政策；

——加强金融支持。金融机构对收益好、有前景的项目和企业优先安排信贷资金。建立健全信用担保机构，每年安排一定的担保额度用于基础设施企业的流动资金贷款担保。

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